青岛市监管体系建设方案.docx

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青岛市监管体系建设方案

一．概述

近年来，政府监管成为政府行政改革和公共政策领域炙手可热的话题。

一个典型的例证就是在党的十六届三中全会报告中，“监管”一次共出现了24次。

有关政府监管体制的构建和改革可谓大刀阔斧，如火如荼。

政府监管的理念、政策和体制建设已经成为政府职能转变和公共管理体制改革的核心内容，对推动中国经济结构转型、市场经济体制以及“和谐社会”构建都有十分重要的战略意义。

多年来，中国不断按照社会生产力发展水平的基本特点和内在要求积极进行政府职能的转换，试图更好的推动经济社会发展。

全国人大十届一次会议通过的政府工作报告对政府主要职能进行了高度概括和准确定位，报告提出“在社会主义市场经济条件下，政府职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。

中共十六届三中全会作出的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“深化行政审批制度改革，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来”。

根据上述精神，政府监管至少包括市场监管和社会管理功能，与经济调节、公共服务一起实现着政府的经济职能。

所谓政府监管（Regulation）,指的是政府行政机构依据法律授权，通过制定规章、设定许可、监督检查、行政处罚和行政裁决等行政处理行为对社会经济个体的行为实施的直接控制。

我国对政府监管的研究还是起步较晚，尚不系统，由很多理论观点尚需梳理，一些实际问题尚需相应的理论去解释，尤其在经济体制转轨和政府治理改革的环境下，如何依据并创新政府监管的基本理论与方法，构建完善的政府监管的政策体系，并寻求能够实现政府监管目标的合理路径，无疑具有重要的理论与现实意义。

中软国际根据多年的实际项目中获得经验，提出了一些政府监管的理念，在行业中进行了一些尝试：

第一，政府监管的内涵界定十分重要。

监管概念的界定可能影响政府监管理论和政策的形成与发展。

政府监管的目的是维护公平竞争、公共资源的有效利用、消费者（投资者、劳动者）权益的保护以及人类生存环境的保护和改善等。

政府监管是市场经济条件下政府一个重要的经济职能，是现代经济不可或缺的制度安排。

第二，监管放松不仅仅是取消原有的政府监管，往往还需要重构一种新型的政府监管。

所谓监管放松，实质上是一种与技术进步、市场规模和范围的扩大一级经济全球化的发展密切相关的适应性调整和结构性改革。

可以将监管改革理解为围绕不同时期的不同表现而对政府监管范围和方式所进行的各种调整

第三，经济型监管的目标指向是激励性监管。

实行激励性监管，旨在通过设计合理的监管制度来克服传统政府监管存在的缺陷，给予被监管的个体提高内部效率的激励，从而降低监管成本，提高监管效率。

第四，社会性监管的加强是经济社会发展的必然趋势。

社会性监管是一种与传统的经济型监管相对的新型监管形式，社会性监管的一个重要的特点就是针对所有社会行为中任何有损社会效益行为的制约功能，在一定程度上反映了社会和文明的进步，体现了政府对社会发展环境的保护。

第五，随着政府监管实践的深入，关注政府的监管绩效，对政府监管进行影响评价是下一步监管政策研究的重点内容。

进一步对政府监管影响进行评价是提高监管质量、施行科学监管、推动相关产业发展、维护消费者权益的必然选择，也是适应现代公共管理绩效考核的内在要求。

第六，政府监管改革应从体制转轨和发展阶段的实际出发。

我国的政府监管制度是在与发达市场经济国家完全不同的背景下建立和发展起来的，在政府监管的微观基础、监管的委托代理关系、监管法律环境、监管机构的权利分配、现代监管技术手段等方面与发达国家如趋成熟的政府监管制度还有不少差距。

在这种情况下，我国面临的主要任务还是建立健全与现代市场经济要求相适应的新型政府监管制度。

对于我国这样一个正在逐步完善社会注意市场经济体制、处于社会主义市场经济法律与秩序构建中间阶段的国家而言，政府监管具有格外重要的意义，政府监管理论与政策的相关研究也越来越受到各个领域的重视。

二．现状分析

2.1国际监管模式：

政府监管的目标建设模式的发展过程中，发达国家已经进行了许多有益的探索，以美国和英国为例：

2.1.1美国模式

美国自1875年起，联邦政府监管机构的兴起，一直到最近布什政府提出的“聪明监管（SmartRegulation）”，经历了5个监管时代及模式的转变。

目前虽然布什政府还没有颁布有关监管改革（聪明监管）的行政命令，但却再一直在探索这种模式：

即通过综合运用过去二十多年监管改革的成果，使联邦的监管更加有效率。

具体的措施包括：

●加强电子政务，通过信息化使管理与预算办公室（theOfficeofManagementandBudget,OMB）的监管审查更加透明和公开；

●信息与监管办公室（theOfficeofInformationandRegulatoryAffairs,OIRA）开始聘用科学家和工程师同经济学家、统计师、计算专家一起工作，是监管审查更加科学；

●通过有效的激励和约束机制，要求监管机构提高监管分析的质量；

●信息与监管办公室在认真的科学分析和经济分析的基础上提出新的监管措施，特别是加强在本土安全、食品安全等方面的监管；

●制定统一的政府和监管机构指南，改进信息评估的质量。

所有这些措施，都只是为了提高美国联邦作为一个监管行国家的效率，因为美国作为一个监管型国家将长期存在。

2.1.2英国模式

很多关于监管的著作认为，监管在英国是一种新鲜的事物，但实际上，监管在英国有很长的历史。

早在19实际早期英国的普通法就发展出了与今天监管相类似的监管原则，要求自然垄断权的行使应符合公共利益和其他商人的利益。

经过近200年的演变和发展，英国逐渐形成“回归边界（rollingbackthefrontierofstate）”的理论，而英国的私有化就是这种理论的一次重大突破。

具体表现为：

1.对自然垄断行业实行民营化改革，同时建立专业化的监管机构。

这些机构按照公正、透明、独立、专业、诚信的原则对民营化以后的私有企业进行严格的监管，以保证有效的市场竞争格局和保护消费者权益。

2.改造行业自律组织，走向更严格的外部监管。

3.放松了经济型监管，扩展了社会性监管。

4.减轻监管负担，调整监管方式，提高监管效率。

以英国为开端，德、法等其他欧洲国家陆续进行了国有企业的民营化改革和

政府管理体制的改革，监管型国家再欧洲正在崛起。

2.2对现阶段政府监督机制的分析

2.2.1监督机构的组成

当前，我国政府监督机制主要由下列几部分组成：

政党监督、人大的法律监督、政府自身的行政监督、人民群众的监督、新闻舆论监督和司法监督。

其中政党监督包括执政党即中国共产党的监督和各民主党派的监督，政府自身的监督包括行政监察、行政复议和审计监督，司法监督包括检察院监督和法院监督。

由上述各部分组成的政府监督机制在反腐倡廉提高行政效率过程中的确起到了一定的作用，但是由于各部分在监督的法律依据、监督的方式方法、监督机构的设置、职能分配以及对监督结果的执行上存在着较多缺陷，从而使其在实际操作过程中没有发挥其应有的作用。

对于这些问题我们下面分别进行分析：

（一）政党监督

如前文所述，政党监督包括执政党即中国共产党的监督和各民主党派的监督，后者鲜明地体现在政协监督上，因其形式较为完备，也比较符合国情。

中国共产党是我国的执政党，是全国各族人民的领导核心，因而其在政府监督机制中处于十分重要的地位，是保证政府工作是否有力地贯彻党的路线、方针、政策的关键。

党作为执政党，其领导地位是历史形成的。

中国共产党的领导主要有政治领导、思想领导和组织领导。

党为了保证其领导地位的巩固和领导活动的实现，必然要采取一系列方式――制定一系列党规党法、建立各级组织对政府及下级进行监督，这种监督是十分必要的。

党为了保证其政治领导的实现，建立了一整套严密的组织体系，对各级政府机关进行领导，同时通过立法建议权使自己的主张上升为国家的法律和政策，在全国范围内实现政治领导。

党为保证其思想领导的实现，自上而下建立了一整套宣传机构，并通过它们对政府宣传机构进行领导控制，以保证党的路线、方针和政策能通晓四方并深入人心。

党为了保证其组织领导的实现，又建立了一整套组织部门，通过它们对政府人事工作进行领导控制，选拔优秀党员充实各级政府领导职位。

同时，为保证党的纯洁性和纪律性，中国共产党又建立了一套纪律检查部门，由它们具体执行纪律监督，对所有党员（包括政府机关工作人员）进行监督。

（二）人大监督

现代政治的一个重要原则是“主权在民”,但在实现这一原则的形式上,东西方国家存在着较多的区别:

西方资产阶级国家采取普选制,由选民选举总统 、总理和国会议员，由他们对国家实施管理。

由于在选举过程中金钱起着重要作用，因而西方国家的普选制并不能充分实现“主权在民”原则,但其有些做法可资借鉴。

社会主义国家则采取由选民选出自己的代表组成国家权力机关，由人民代表行使管理国家的权力。

在我国其形式即为人民代表大会。

人民代表大会是体现民意的地方，其必须对行政机关进行监督，以保证行政机关按照人民的要求去行事，以人民的利益为其活动的根本出发点。

现阶段人民代表大会的监督权主要有：

财政监督权，其基本方式是审查和批准国民经济预决算；军事监督权，其基本形式是选举军委领导、决定战争状态、决定军衔等；外事监督权，其基本形式是批准对外条约；人事监督权，其基本形式是任免国家机关工作人员；立法监督权，即对行政机关制定的行政法规和规章进行监督；政策和计划监督权，其基本形式是对行政机关制定的规范性文件的监督、听取和审议政府工作报告、审查和批准政府提出的国民经济和社会发展计划。

 切实有效地行使这些监督权对于实现“主权在民”原则具有重要意义。

（三）行政系统自身的监督

行政监察是指国家行政监察机关运用国家赋予的职权，对各级人民政府贯彻国家政策、法律法规和政令的公务活动情况及其公务员依法行政的情况，进行监督检查的活动。

随着政治体制改革的深入进行，现行行政监察体制正逐步趋于完善，其监督行为也越来越规范。

当前，行政监察机关的职能主要有：

廉政监察，即监察机关依法监督、惩戒、纠举国家机关工作人员利用职权非法攫取各种利益的腐败行为的一种行政监督活动，其主要任务是监督检查国家机关公务员执行廉政制度的情况和自身廉洁状况，查处贪污贿赂、以权谋私等违法违纪案件，促进廉政建设，进行廉政教育；效能监察，即行政监察机关依法监督、惩戒、纠举国家行政机关公务员违反职责和行政法规制度、命令和工作秩序，并在政治、经济上造成重大损失或造成行政工作秩序紊乱等行为的一种行政监督活动，其主要任务是监督检查政府及其公务员行政活动和行政行为的效能（包括行政效力和行政效率），查处行政失职渎职案件；执法监察，其内容极为广泛，主要为监督行政机关及其公务员的行政行为是否合法；诉愿监察，即行政监察机关通过依法受理控告、申诉，监督、惩戒和纠举监察对象的违法、违纪或不当处分造成的对公民或监察对象权益损害行为的一种监察活动。

 行政监察机关完整有效地行使上述监察职权，对于约束行政机关依法行政、高效率行政具有十分重要的意义。

（四）人民群众的监督

人民群众的监督是社会主义国家本质的体现，也是国家整个监督制度的基础。

邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》一文中强调指出：

“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。

凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分。

” 在论及人民如何参与监督时，他特别指出要扩大政治参与的范围和程度，使党和国家的各种会议制度，特别是各级党代会和人代会，成为充分反映群众意见，开展批评和争论的讲坛；他建议完善舆论监督作用和办好信访工作，使人民群众有出气的地方、诉讼的地方；他呼吁认真执行宪法和法律规定的民主制度，尊重和保障人民的自由与合法权益，在他看来，对于人民非常反感的贪污、行贿、特权、官僚主义等，依靠人民的力量，就一定能够遏制并逐步加以克服。

（五）新闻舆论监督

新闻舆论监督是指人民群众通过新闻舆论媒介如报刊、电视、广播等表达公意，对政府机关及其公务员的公务活动及涉及群众切身利益的其他重大社会事务进行监察和督导。

新闻舆论监督具有公开性、及时性、广泛性和公正性等特点，因而是一种重要的监督途径，在反腐倡廉和提高政府工作效率的过程中能够起到重要作用。

西方国家普遍重视新闻舆论监督，并给予新闻机构充分自由的监督权，这是值得我国学习的。

（六）司法监督

司法监督包括人民检查院的法律监督和人民法院的审判监督。

人民法院的审判监督遵循“不告不理”的原则。

当前，党的纪检机关、政府系统的行政监察机关和人民检查院是我国反腐败斗争中的三支主力军，而尤以人民检查院为重，毫无疑问其对腐败分子具有极大的震慑作用。

但是，如何处理其与纪检机关和行政监察机关的关系，尤其是与纪检机关的关系，比如职权分工、工作配合等是一个值得重视的问题。

2.2.2政府监督机制特点

（一）硬约束与软约束相结合：

这里硬和软是相对的，是对监督力度、监督职权和对监督结果的执行上的区别。

硬，是指监督有实权，即指有权作出监督决定又有权实施监督决定，使监督落到实处；软，则是指理论上有权监督，但缺乏必要的监督手段、程序和机构，使监督徒有虚名。

在我国政府监督机制中，党的监督对政府公务员而言是硬约束，其必须服从党的监督，否则党有权撤销其职务或建议人大撤销其职务；司法监督也是硬约束。

而群众监督则是软约束，人民群众理论上具有罢免一切国家机关工作人员的职务（上至国家主席，下至普通公务员）的权力。

（二）实质性监督与形式性监督相结合：

实质性监督等同于硬约束，这表明党的监督和司法监督是实质性监督。

形式性监督相似于软约束但又不完全相同。

人大监督就是形式性监督，其相对于人民群众监督而言，有明确的监督权限、对象，有监督组织，并有一定的执行权。

但总体上讲，其监督过程中形式性较强，尤其表现在报告审议上、表决人事任免上。

（三）宏观监督与微观监督相结合：

宏观监督主要体现在对国家大政方针、政策、路线和法律实施过程中的监督，党的政治监督和人大监督都属此种监督。

微观监督主要体现在对法律政府具体政策实施过程中的监督，纪检监督、行政监察、司法监督和舆论监督都属此种监督。

区分宏观监督和微观监督是必要的，尤其是党的政治监督和人大监督不能过细，否则易降低行政效率。

（四）直接监督和间接监督相结合：

直接监督是指监督主体有法定的监督职权、监督职责以及监督机构，从而能够直接行使监督权，使监督权落到实处。

执政党的监督、人大监督和纪检监察均属直接监督。

而人民群众虽有法定监督权，但却不能直接行使监督权，只能通过有关机关（如人大）来行使监督权，因而人民群众的监督属于间接监督，与此相似的还有新闻舆论监督。

2.3现阶段的政府工作特征

我国政府在经历了多年的政府体制改革及信息化建设以来，与时俱进，政府的行政管理、工作方式、工作效率、监管力度等方面有了非常大的进步，但很多特征表明还有一些不足，其中最为重要的内容就是决策信息的缺失，缺乏整体的信息化的规划方案。

具体表现在以下几方面：

1.独立经营，资源分散

经过多年的发展，各个政府业务部门的信息化建设力度都很高，但随着其自身的发展，缺乏与其他部门和单位的建设规划，造成的各自信息系统经营独立，政府的各种信息资源分布在各个部门和单位，难以形成协同统一的信息化工作环境。

2.信息不对称，工作效率有待提高

独立经营的业务与信息的不透明，对政府部门之间，政府与社会、企业、人民之间的信息沟通不畅通，内容不对称，对提升整个政府的工作效率有较大的影响。

3.流程复杂，缺少整合

政府各个部门的经营内容不同，业务流程不同，即使在垂直管理机构内部的也有比较大的流程化的差异，缺乏全面的整合，缺乏明确的知道，对提高政府工作效率，清晰工作职责有较大的影响。

4.缺少宏观性规划，资源浪费

目前各级政府部门的很多建设方式均采取独立申报，独立建设的模式，缺乏全面、综合、高效的宏观性规划，造成重复建设，重复投资的现象比较多，同时这也是对现有资源的一种浪费。

三．建设目标

3.1深化政府职能，建设全面型政府模式

西方国家的经验值得我国借鉴，但由于国情不同，文化传统不同，我们不可能也没有必要照搬西方的模式，就我国政治、经济和文化体制改革的现实和发展趋势而言，建设我们政府模式主要以以下几个方面：

3.3.1建设“有限政府”

有限政府是指在确定国家与市场、政府与公民相互关系的基础上，严格界定政府作用的领域和范围，是政府在权利构成、管理范围、管理手段、社会影响等方面收到制约和闲置。

3.3.2建设“服务政府”

服务型政府是指把为社会、公正服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨，在公民的本位、社会本位的理论知道下，在社会民主秩序的框架内，通过法定程序，按照公民意愿组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。

随着社会现代化和政治社会化的发展，政府的性质发生了显著的变化。

政府由权力的集中代表者转变为公共服务的执行者，这就要求政府不仅要追求政府行为的高效率，更要重视政府给公众提供的公共产品的服务和社会服务的水平。

3.3.3建设“透明政府”

透明政府是现在民主政治的一种基本理念，又是一项对公共行政进行民主控制的制度安排。

推行政务公开，建设透明政府是世界各国普遍应用、我国正在加紧推行的重要防腐措施。

“透明政府”市指国家机关的绝大部门活动，从立法、执法、提供咨询、社会服务等诸多方面的信息都要向全体公民开发，供全体公民使用。

政府机关有义务在规定的时间、地点将这些信息公布于众，以供公众索取，而公民也有权获取、使用。

当代治理理论把透明作为“善治”的基本要素之一，认为“透明公开的信息是良好治理的必要条件，并可以加强政府的责任”。

3.3.4建设“责任政府”

责任政府是指政府的行政和公共管理活动必须积极回应社会和公民的基本要求，并作为其义务和职责接受监督，采取持续改进予以满足公民要求的政府。

政府的责任最早发端于公民的契约理论。

政府的合法性是在建立在公民与政府的政治契约的基础上，政府的一切权利来自公民的契约委托，政府必须维护全体公民的利益，维护安定平和的社会秩序，否则，公民有权收回委托权。

政府将在所有涉及的领域接受公民的监督，并保障国家、社会、公民的权利和利益，否则将被追究政治、法律责任。

作为民主政治时代的一种基本价值理念，政府必须正确地履行其社会义务和职责。

3.3.5建设“法治政府”

法治政府是指政府必须再法律许可的范围内行动，做到依法行政、依法办事。

相对于人治而言，法治政府的特点是法律至上，法律保留与法律有限，行政权力有限、程序正当。

3.3.6建设“诚信政府”

诚信政府是指政府作为价值体系的捍卫者，在社会发展中必须以自己的诚实守信的意识取信于民。

政府诚信是最宝贵最重要的社会资源，是行政文明的重要标志，是凝聚民心、号召民众、推动社会发展的强大精神动力。

3.3.7建设“效能政府”

效能政府是指政府作为国家权力的执行者，在社会管理实践中具有成功完成行政目标的能力和效率，并因提供高质量的公共服务服务而获得公众的良好评价。

3.3.8建设“节约型政府”

节约型政府是指实现经济社会可持续发展，坚持资源开发与节约并重、把节约放在首位的方针，以节约使用资源和提高资源利用效率为核心，厉行节约，反对浪费，千方百计降低行政成本，在建设节约型社会中起到表率作用的政府。

3.2建设思路

中软国际在对政府监管理论研究和梳理上，在对以上几点政府模式的研究基础上，紧密结合国内外政府实践，对相关理论进行分析和运用，对核心问题进行归纳和总结，提出了以建立全面型监管架构为核心的应用管理平台，形成了从微观引向宏观，从宏观观察微观的双向政府监管体系。

我们在对各种业务进行综合分析的基础上，如上图所示，提出了“五管”的思路，分别是“管人、管财、管事、管物、管信息”，通过这“五管”，将涵盖政府监管的绝大多方面。

并通过这5点建立起来一整套政府全面监管体系。

同时这五点相互共享，相互连动，相互传输，相互协作。

做到以“点-线-面”结合，“点-线-面”协同，“点-线-面”独立的新型监管平台。

3.3建设原则

3.3.1优化整合监管资源

加强政府监管必须整合行政监管资源，建立统一的监督格局，形成一个横向联合，纵向贯通，立体交融，强大而富有权威的国家监管网络。

3.3.1.1实现由单层监管向多层监管的转变

横向权利监管方式是市场经济体制国家对公共权利运行过程进行监管和制约的一种最根本、最直接、最有效的监管形式，探索符合我国特色的横向权利监管体系，对于提高监管职能具有十分重要的现实意义和极其深远的历史意义。

1.建立监管协调机制，形成隶属于各系统的监管主体合力监管的工作格局。

建立横向监管综合协调结构，由党委统一领导，对各监管主题进行综合指导和协调。

2.实现专门机关监管与人民群众监督紧密结合。

不断拓宽监管渠道，加强与人民群众的联系，发挥人民群众的监督作用。

3.3.1.2实现上下级监管的有机结合

上级机关对下级机关是领导和指导关系，无论属于哪种形式，上级机关对下级机关都具有监管的职责和作用。

上级机关应把对下级监督作为一项重要工作，按照管理权和监督权相统一的原则：

1.简历上级对下级管理监督责任制。

根据管人和管事想结合的原则，明确上级机关对下级机关的管理监督责任和责任人，并制定责任追究制。

2.认真施行行政复议制度。

这是政府履行层级监督责任和自我纠错的重要法律制度，也是妥善解决行政争议、化解人民内部矛盾、维护社会稳定的有效途径。

3.完善规章和规范性文件的备案审查制度。

4.施行巡查制度。

3.3.1.3实现立体监管经常化、法制化

党的十六大报告提出，要建立“结构合理、配置科学、程序严密、制约有效”的权利运行机制，加强对权力的制约和监督。

按照这一要求，要建立从决策到执行等环节加强对权力监督的机制，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋福利。

1.改革监管机制。

在现有监察、审计、政府法治监督的基础上，可探索一种既有分工、又有协作的整合的监督体制，通过实现监管体制网络化，克服多部门分散监管的弊端，实现监管的整体效能。

2.积极实施政府法治监管。

政府监督是以政府为主体，以国家现行有效的法律为依据，以法定职权为手段，能够实现对形式政权全面、有效监管。

3.尽快建立健全各种行之有效的行政监督制度法规，形成科学完备的行政监管法律体系。

3.3.2突出政府监管重点

加强监管必须突出监管的重点对象和内容，紧紧围绕权利的重要部位和关键环节来进行。

要结合实际，把监管工作具体化，是各项监管工作取得实实在在的效果。

3.3.2.1突出对领导机关和领导干部的监管

各级行政领导机关是行政组织中枢、领导核心，是贯彻执行党的路线、方针、政策的组织指挥系统。

领导干部是党的领导机关的主持者和决策者，肩负更大的责任，更需要加强监督和制约。

1.强化领导机关和领导干部自我监督意识。

外部监管力量再大，如果没有内在的高度自觉，其监督作用也会大打折扣。

2.科学界定领导干部的权力范围。

对领导干部的权力，尤其是项目决策权、资金调度权，财务处置权、设施使用权、福利分配权、奖惩决定权、机构设置权、人员使用权以及特殊情况下的处理权都必须有明确具体可操作的规定。

3.认真施行领导干部任期经济责任审计制度。

严格按照先审计后离岗的要求，围绕反映领导干部工作实绩的主要方面。

4.认真执行交流轮岗制度。

克服交流轮岗的随意性，切实加大轮岗的力度和刚性。

3.3.2.2突出对权力运行过程的监管

权力的运行是动态的，要保证权力始终沿着正确的轨道正常运行，有效防止权力的蜕变和滥用，就必须加强对权力运行过程的监管。

1．要建立完善权力运行的公开体系。

公开是防止权力滥用、“暗箱操作”的一剂良药。

2．要使权力的配置合理化，科学化。

要按照效率原则和权利制约原则，对政府部门的各种权利进行科学配置，尤其对直接管理人、