灾害应急管理.docx

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灾害应急管理

灾害应急管理

摘要：

我国是地震灾害频发的国家之一，建立地震灾害的应急预案是我们做好应对地震灾害的重要工作。

本文通过阐述地震及地震灾害让人们了解这一灾害事件，通过介绍我国地震预案的产生和发展以及我国国家地震应急预案制定的具体内容，说明了地震应急预案制定的方法。

最后通过对我国地震预案尚存在的问题进行分析，提出相应的解决办法并从宏观的角度分析我国地震预案体系的现状及对策。

关键词：

地震灾害；应急预案；问题；对策

引言

地震和地震灾害是全世界共同关心的问题，我国是遭受地震灾害最严重的国家之一，20世纪全世界发生的7级以上地震中，中国占35%，22个省会城市和2/3的百万以上人口的大城市位于地震高危险区，11个省会城市具有发生7级以上大地震的可能。

2008年的汶川地震、2010年的玉树地震分别造成69227人和2220人死亡，财产损失巨大。

地震造成的损害如此惨重，但绝大多数地震难以预报，在这种情况下就凸显出地震应急预案的重要性，一份好的预案不仅可以增强对突发灾害的抵御能力，还能提高灾害发生之后的应对能力，将损失降到最低。

上述几个方面，包括了防震减灾的基本内容和工作环节，反映了防震减灾要以预防为主，实行综合预防的基本对策。

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二我国地震应急预案产生及发展

地震应急预案是指，在预防为主，防御与救助相结合的防震减灾工作方针指导下事先制定的，在地震即将发生或突然发生时，政府、部门和社会采取紧急防灾和抢险救灾的行动计划。

我国是一个地震多发的国家，在经历1966年邢台7.2级、1975年海城7.3级和1976唐山7.8级等大地震后，地震部门不断总结经验教训，提出了我国地震突发事件应急对策，这就为地震应急预案概念的形成奠定了实践基础。

1988年澜沧—耿马7.6级大地震发生后，造成了严重的人员伤亡和财产损失,为快速、高效、有序地应对地震突发事件，最大限度地减轻地震灾害造成的人员伤亡和财产损失，根据我国的国情和震情，以及地震应急工作的特点，借鉴国外一些好的经验和做法，中国地震局率先在国内地震重点危险区组织开展地震应急预案的编制工作。

1991年，诞生了我国第一部应急预案——《国内破坏性地震应急反应预案》，标志着我国应急预案概念的正式形成。

这一开创性工作的开展不仅有效地提升了政府地震应急指挥、处置能力和科学决策水平，还催生了我国其他行业和领域突发公共事件的应急预案，发挥了积极的先导和示范作用。

随着地震应急管理工作的不断加强，地震应急预案在处置地震突发事件、减轻灾害损失方面作用的日益显现，1995年，国务院颁布实施了《破坏性地震应急条例》，标志着地震应急管理和预案编制工作步入法制化管理的轨道。

1996年，国务院颁布实施了《国家破坏性地震应急预案》，进一步明确了各级政府和社会有关方面在破坏性地震发生后应急工作中的职能和行为。

1998年实施的《中华人民共和国防震减灾法》，将地震应急工作列入了我国防震减灾工作四个重要环节之一，地震应急预案管理的法律地位得到了强化，地震应急管理“一案三制”建设取得了突破性进展。

在地震应急管理有关法律法规的指导下，国务院有关部门、地方各级政府及有关部门、行业和领域加快了编制本地区、本部门、本行业和领域地震应急预案的步伐。

2000年，中国地震局颁布了《中国地震局系统地震应急预案》。

2002年国务院抗震救灾指挥部颁布了《国务院抗震救灾指挥部办公室应急预案》，中国地震局颁布了《中国地震局机关地震应急预案》。

“十五”期间，全国31个省级政府和地震部门相继编制修订了各地、各部门地震应急预案，地震重点监视防御区市、县两级政府和地震部门地震应急预案编制修订工作也蓬勃开展，一些重点地区的地震应急预案编制工作还延伸到乡镇、社区和家庭等基层组织和社会单元，成为我国应对突发公共事件不可或缺的重要组成部分。

三我国国家地震灾害应急预案

为了使地震应急预案能够协调、有序和高效进行，最大程度地减少人员伤亡、减轻经济损失和社会影响，依据《中华人民共和国防震减灾法》、《破坏性地震应急条例》和《国家突发公共事件总体应急预案》结合我国具体实际，制定地震应急预案。

1地震应急机构的组成 

（1）国务院抗震救灾指挥部

　　发生特别重大地震灾害，经国务院批准，由平时领导和指挥调度防震减灾工作的国务院防震减灾工作联席会议，转为国务院抗震救灾指挥部，统一领导、指挥和协调地震应急与救灾工作。

国务院抗震救灾指挥部办公室设在中国地震局。

（2）中国地震局

中国地震局负责国务院抗震救灾指挥部办公室的日常事务，汇集地震灾情速报，管理地震灾害调查与损失评估工作，管理地震灾害紧急救援工作。

2保障措施

（1）通信与信息保障

（2）应急支援与装备保障

（3）地震救援和工程抢险装备保障

（4）应急队伍保障

（5）交通运输保障

（6）电力保障

（7）城市基础设施抢险与应急恢复

（8）医疗卫生，治安，物资和经费保障

（9）　社会动员保障

（10）紧急避难场所保障

（11）呼吁与接受外援

（12）技术储备与保障

（13）宣传、培训和演习

（14）监督检查

3地震发生前应急预案 

　地震发生前应急预案以预警和预防机制为主，其主要包括以下内容：

（1）信息监测与报告

各级地震监测台网对地震监测信息（含火山监测信息）进行检测、传递、分析、处理、存贮和报送；群测群防网观测地震宏观异常并及时上报。

中国地震台网中心对全国各类地震观测信息进行接收、质量监控、存储、常规分析处理，进行震情跟踪。

（2）预警预防行动

　　中国地震局在划分地震重点危险区的基础上，组织震情跟踪工作，提出短期地震预测意见，报告预测区所在的省（区、市）人民政府；省（区、市）人民政府决策发布短期地震预报，及时做好防震准备。

　　在短期地震预报的基础上，中国地震局组织震情跟踪工作，提出临震预测意见，报告预测区所在的省（区、市）人民政府；省（区、市）人民政府决策发布临震预报，宣布预报区进入临震应急期。

预报区所在的市（地、州、盟）、县（市、区、旗）人民政府采取应急防御措施，主要内容是：

地震部门加强震情监视，随时报告震情变化；根据震情发展和建筑物抗震能力以及周围工程设施情况，发布避震通知，必要时组织避震疏散；要求有关部门对生命线工程和次生灾害源采取紧急防护措施；督促检查抢险救灾的准备工作；平息地震谣传或误传，保持社会安定。

4地震发生时应急预案

（1）进行应急响应

　　应对特别重大地震灾害，启动Ⅰ级响应。

由灾区所在省（区、市）人民政府领导灾区的地震应急工作；国务院抗震救灾指挥部统一组织领导、指挥和协调国家地震应急工作。

　　应对重大地震灾害，启动Ⅱ级响应。

由灾区所在省（区、市）人民政府领导灾区的地震应急工作；中国地震局在国务院领导下，组织、协调国家地震应急工作。

　　应对较大地震灾害，启动Ⅲ级响应。

在灾区所在省（区、市）人民政府的领导和支持下，由灾区所在市（地、州、盟）人民政府领导灾区的地震应急工作；中国地震局组织、协调国家地震应急工作。

　　应对一般地震灾害，启动Ⅳ级响应。

在灾区所在省（区、市）人民政府和市（地、州、盟）人民政府的领导和支持下，由灾区所在县（市、区、旗）人民政府领导灾区的地震应急工作；中国地震局组织、协调国家地震应急工作。

　　如果地震灾害使灾区丧失自我恢复能力、需要上级政府支援，或者地震灾害发生在边疆地区、少数民族聚居地区和其他特殊地区，应根据需要相应提高响应级别。

（2）进行信息报送和处理

　　震区地方各级人民政府迅速调查了解灾情，向上级人民政府报告并抄送地震部门；重大地震灾害和特别重大地震灾害情况可越级报告。

　　国务院民政、公安、安全生产监管、交通、铁道、水利、建设、教育、卫生等有关部门迅速了解震情灾情，及时报国务院办公厅并抄送国务院抗震救灾指挥部办公室、中国地震局和民政部。

　　中国地震局负责汇总灾情、社会影响等情况，收到特别重大、重大地震信息后，应在4小时内报送国务院办公厅并及时续报；同时向新闻宣传主管部门通报情况。

　　国务院抗震救灾指挥部办公室、中国地震局和有关省（区、市）地震局依照有关信息公开规定，及时公布震情和灾情信息。

在地震灾害发生1小时内，组织关于地震时间、地点和震级的公告；在地震灾害发生24小时内，根据初步掌握的情况，组织灾情和震情趋势判断的公告；适时组织后续公告。

（3）及时开通地震通信并指挥协调

　　及时开通地震应急通信链路，利用公共网络、通讯卫星等，实时获得地震灾害现场的情况。

　　地震现场工作队携带海事卫星、VSAT卫星地面站等设备赶赴灾害现场，并架通通信链路，保持灾害现场与国务院抗震救灾指挥部的实时联络。

灾区信息产业部门派出移动应急通信车，及时采取措施恢复地震破坏的通信线路和设备，确保灾区通信畅通。

（4）　人员抢救与工程抢险

（5）地震现场监测与分析预报

　　中国地震局向震区派出地震现场工作队伍，布设或恢复地震现场测震和前兆台站，增强震区的监测能力，协调震区与邻省的监测工作，对震区地震类型、地震趋势、短临预报提出初步判定意见。

（6）地震灾害调查与灾害损失评估

　　中国地震局开展地震烈度调查，确定发震构造，调查地震宏观异常现象、工程结构震害特征、地震社会影响和各种地震地质灾害等。

　　中国地震局负责会同国务院有关部门，在地方各级政府的配合下，共同开展地震灾害损失评估。

5地震发生后应急预案

（1）善后处置

　　因救灾需要临时征用的房屋、运输工具、通信设备等应当及时归还；造成损坏或者无法归还的，按照国务院有关规定给予适当补偿或者作其他处理。

（2）社会救助

　　民政部门负责接受并安排社会各界的捐赠。

（3）保险

　　保险监管机构依法做好灾区有关保险理赔和给付的监管。

（4）调查和总结

由中国地震局负责对地震灾害事件进行调查，总结地震应急响应工作并提出改进建议，及时上报。

四目前我国地震应急预案存在的问题

由2008年汶川8.0级地震的发生，可以看出我国应急预案在许多方面还存在问题，主要包括以下几个方面：

1预案编制时对设计的灾害程度估计不足

汶川地震发生后，应急救援水、陆、空三路难题全部显现，电力中断，通讯堵塞，道路阻隔，一时间伸出的救援之手触及不到受灾的生命。

汶川地震震区地质地貌环境特殊，水路不畅，道路山体滑坡阻隔，空中救援条件恶劣。

虽是百年不遇发生在自然环境特殊地区的特大地震，但地震应急预案没有针对类似这种特大灾害的应急救援措施，明显感觉预案设计对大震巨灾的估计不足。

2预案编制时定位不准，实施过程中出现相互协调上的问题

按照国家应急预案体系的设计，国家、省、市和县级政府地震应急预案属专项预案，各级政府部门的地震应急预案属部门预案，根据不同的主体还有企事业单位地震应急预案，针对具体事件还有重大事件地震应急预案。

多数地震应急预案制定时定位不清，设计上存在着地方、部门条块特征和明显“本位”痕迹。

汶川地震后全方位、多层次的地震应急预案体系启动后，由于预案制定的上述原因导致出现职责任务相互交织、指挥调度、综合协调配合不顺畅等方面的问题。

3预案的部分条文过于原则，细节设计不足

预案设计给出的应急措施不具体。

地震发生后，多数应急救援工作都是通过指挥部召开紧急会议临时决策，依赖临时发布各项行政命令和建立临时协调机制的方式来处理。

预案设计上没有给出直接依据预案条文就可以开展应急处置的具体措施。

4地震应急预案没有与其他相关预案的衔接设计

地震发生后，特别像汶川这样的特大地震，往往会引起其他次生灾害，比如火灾、水灾、有毒气体泄漏、瘟疫等，因灾害扩散而需要启动其他相应的预案。

但地震应急预案和其他预案之间没有相互衔接协调方面的设计，没有给出需要其他相关预案启动的条件，也没有过这方面的演练，因此，不同程度的影响了灾害处置效果。

5预案内容简单，预案文本照搬照抄，缺乏可操作性

国家、省、市、县政府及部门地震应急预案从上到下格式、体例雷同，逐级照搬照抄上级预案。

在内容设计上，千篇一律；在具体职责上，过于笼统；在应急措施上，过于原则。

有的应急需求与部门责任和应急措施指向不明，针对性和实用性不强，不易操作，难以起到应急预案应有的作用，没有充分实现制定预案的目的。

五对制定和完善地震应急预案的建议

鉴于上述问题的存在，对我国地震应急预案的完善提出以下建议：

1预案编制要引入风险评估工作

应当说地震风险评估是地震应急预案编制的基础，通过风险评估去识别发生地震的可能性，以及可能导致的地震灾害（经济损失、人员伤亡）程度，有助于对地震破坏程度的估计和划分应急预案响应级别，有助于确定应急工作重点，而且也为应急准备、应急响应及后续处置提供必要的信息和资料。

通过地震风险评估，并在现有应急资源和能力的基础上，给出最现实、最有效的应急策略，来编制地震应急预案。

所以，预案编制要引入风险评估工作，在风险评估的基础上制定与风险级别相匹配的科学的地震应急预案，而不仅仅是组织人力编

制一个预案文本。

2预案内容要力求完备

一个好的预案应考虑整个应急过程尽可能全面的需求和任务，并提供相应的应对方案和

措施。

因此预案内容要尽可能详细，应包括预案的目的、制定过程等内容的简单描述；应急机构、应急队伍、应急活动中的有关组织及其义务，这些机构与其主要工作人员的联系方式；应急响应活动，包括预案启动，应急救援活动的开展等；灾后恢复与重建；预案修订与演练等。

3预案要具有可操作性

现有应急预案存在对应急过程的需求对应不充分、应急责任不明确、应急任务及措施过于复杂而缺乏可操作性[4]。

有关研究表明，人在紧急状态下的认知能力和执行能力较正常状态下有所下降，复杂的任务及其组合将会降低预案的实施效果。

所以，应急预案的任务和基本子任务要明确告知相关人员应该做什么和如何去做，任务目标越明确，任务之间的关系越简单，任务就越容易完成。

在以国家地震应急预案为例进行可操作性评价的结果表明，国家地震应急预案的可操作性较差，并指出可以通过降低预案基本子任务的内部复杂度和预案的整体复杂度来提高预案的可操作性。

4要注重与其他既成预案之间的合作协调

地震应急不可能由一个部门单独完成，需要多个部门的配合和社会共同参与。

因此，应急预案的内容应当体现出与其他部门制定的应急预案内容之间的协调，包括部门预案、专项预案与总体预案之间的协调，上下级预案之间的协调，以及同级专项、部门和单位预案之间的协调。

这种协调既体现在应急预案的制定过程中，也体现在应急预案的启动、应急响应活动、灾后恢复重建各个阶段。

在预案制定过程中要成立预案编制工作小组，吸收成员单位参与预案制定，广泛征求意见。

应急预案的启动要设计好关联条件，设定启动地震应急预案的几级响应时其他哪些灾害预案应该随之启动。

应急响应活动要设计好协调联动机制，应急需求、部门责任与应急措施要具体、详细、明确，做到事事有人管，件件有落实。

恢复重建工作要责任清楚、任务明确，体现工作的时效性和阶段性。

5预案修订要程序化、规范化

地震应急预案的修订同样重要，由于客观情况发生了变化，只有及时修订预案才能更好地应对地震事件。

。

预案本身应当详细规定修订预案的条件、程序，通过修订使预案获得时

效性。

一般出现以下情况应当修订地震应急预案，一是在重大地震事件中获得经验教训，发现了原来没有预计到的风险，或应急程序需要更新。

二是在应急演练中获得经验教训。

三是组织机构及其程序，技术系统发生变动。

四是有关的法律法规被修改，或制定了新的法律法规，应急预案应当修订。

预案修订应当由预案制定主体负责，修订程序可参照预案制定程序，预案修订后，应当及时公布。