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赵国强的论文
论文题目论行政执法监督制度的建立和完善
专业行政管理
姓名赵国强
学号091090189
学校邢台广播电视大学
年月日
目录
一、行政执法监督制度的源起和发展-------------------1
(一)国外行政执法监督制度的产生和发展-------------1
(二)我国行政执法监督制度的建立和发展-------------3
二、目前我国行政执法监督存在的问题-----------------5
(一)政府自我监督的不足---------------------------5
(二)行政外部监督软弱无力-------------------------5
三、进一步完善我国的行政执法监督制度--------------6
(一)政府自我监督的完善---------------------------6
(二)加强行政外部监督-----------------------------9
(三)完善行政执法监督制度的理论及现实意义---------10
参考文献-------------------------------------------11
[摘要]本文通过介绍国内外行政执法监督制度,分析目前我国行政执法监督所存在的问题,包括政府自我监督的不足和行政外部监督的软弱无力,从而提出完善我国行政执法监督制度的具体方案:
针对政府自我监督不足的问题,提出在统一的行政权之下建立分权制度和构建对行政执法监督者的责任制度;针对行政外部监督软弱无力,提出权力机关实际有效地行使监督权、建立完全独立的司法体制以独立地行使司法监督权和构建完善社会监督制度。
最后,完善行政执法监督制度有着重要的理论和实践意义:
一方面,完善行政执法监督制度是我国法制文明和依法治国的必要保障;另一方面,完善行政执法监督制度可以防止和纠正行政执法行为中的违法和不当,切实保障行政相对人的合法权益,亦有利于促进行政执法,提高行政效率。
[关键词]行政执法监督政府自我监督司法监督社会监督
序言:
行政执法监督,是指国家权力机关、国家司法机关、专门行政监督机关以及国家机关系统外部的个人、组织依法对行政主体及国家公务员行使行政职权行为和遵纪守法行为的监督。
法国资产阶级启蒙思想家、法学家孟德斯鸠在其《论法的精神》一书中谈到:
“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。
有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。
”行政执法之所以需要监督,是因为一旦“我们赋予正人君子和邪恶小人以万能的力量,使他们能
够为所欲为,然后观察欲望如何引导他们,发现,君子和小人如出一辙,即被利益牵着鼻子走……”,随着人类社会的演进与发展,对凌驾于社会之上的国家权力,特别是其中占有很大比重的行政权力,实施有效的监督,已经越来越被人们认识到它的重要性。
本文将从国内外行政执法监督制度、目前我国行政执法监督存在的问题和进一步完善我国的行政执法监督制度三方面展开论述。
一、行政执法监督制度的源起和发展
(一)国外行政执法监督制度的产生和发展
公元前8世纪至6世纪,古希腊在建立了相当完美的国家权力系统和比较发达的民主制度的基础上产生了分权与监督学说的萌芽,第一次将社会分工的思想作为国家起源的基础和治理国家的原则,提出了人类为了共同生活趋向于城邦生活,而且必须使城邦具备有优良的政体。
这种政体应有三个要素构成作为基础,即议事机构、行政机构和审判机构,倘使三个要素都有良好的组织,整个政府将是一个健全的机构;并强调当权力系统的某一部分企图取得优越地位、露出过分揽权倾向时,必须受到其他部门的抵制,不能允许它凌驾于其他部门之上。
各种权力相互牵制的结果,无论在什么危急的时候,都可以成为一个很坚固的团体。
然而历史的轨迹并未按先哲们的愿望发展,当落后的民族征服罗马帝国后,政治分裂、文化倒退,西方中世纪的黑暗,使任何分权监督和制约的理性观念变得不可能设想。
于是便滋生了非理性的神权监督说,主张人的本性是自私的,必须有一种力量来控制自私性,即由神灵控制世俗社会,只有通过对神权的尽心尽力忠诚的服务,才能正确地行使世俗的政权。
这是对人类权力监督理论的倒退。
经过16世纪文艺复兴运动,尤其是17、18世纪的资产阶级革命,君主立宪制、民主共和制相继确立,随之产生的现代分权制约学说使政府监督达到了空前的高度和水平。
该学说强调全方位分权与制衡,其主要内容:
一是在“主权在民”和“自由原则”的前提下重申了中央分权,不能有一种权力超越其合法限度而不受其他权力有效的限制与制止,必须在中央分权并制衡,反对任何一种权力过渡膨胀;二是为更有效地制止中央政府走向专制,必须实行中央与地方的纵向分权与制衡;三是地方权力体系中也要实行分权与制衡,要使每个等级都按照法律办事,只掌握被委托的那部分权力,在基本上组成为真正互相牵制平衡的政治制度。
在实际政治生活中,各国资产阶级政治家们不断寻求有效的政府监督模式,各国的具体做法有一个明显的共同趋势。
在宏观上,由议会通过立法特别是制定程序法,从总体控制政府活动的范围、权限、步骤与方式;在微观上,则由法院通过个案审理,监督政府经常的、具体的活动,限制并制止政府的越权、滥用权力等行为,同时纠正不当的政府行为。
比分权制衡模式晚一百多年,无产阶级国家学说的创始人马克思和恩格斯,从巴黎公社建立工人阶级政权的实践中得到启示,认为公社给共和国奠定了民主制度的基础。
公社不应当是“清谈馆”式的议会制和就事论事地侈谈“权力分离”,而是“议行合一”的“一切权力属于人民”的政权机构,为了简化和监督国家机构而实行日常管理事务上的分工,从而确立了职权分工的理论原则。
同时强调建立社会制约机制,要彻底清除国家等级制,以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷们,因为这些勤务员经常是在公众监督下进行工作的。
十月革命后,列宁把马克思和恩格斯的政权监督理论用于第一个社会主义国家。
他认为一个民主政治完善的国家,必然是人民享有全部的国家权力,不仅有立法权、行政管理权和司法审判权,而且在代议制度下享有监督整个国家机关的全权。
监督是把共产主义社会第一个阶段调整好,使它能正确地进行工作所必须的主要条件。
应该有多种多样自下而上的监督形式和方法,来杜绝毒害苏维埃政权的一切可能性,反复不倦地铲除官僚主义的莠草。
以职权分工为基础的政府监督理论,在提出后的百余年间历经坎坷,特别是苏联解体和东欧巨变,整个无产阶级政权监督理论受到冷落、怀疑甚至否定。
综上所述,国外许多国家建立的针对行政权力的监督体系是以分权制衡为理论依据,一方面设置了权力拥有者与权力行使者相分离的体制,另一方面构建起各种权力之间的相互制约与平衡的机制。
到现代社会,行政执法监督的主体、方式和种类都有了进一步的发展。
国外对行政执法的监督模式主要有:
首先,是议会进行的监督。
很多国家都实行议会民主制,议会对行政机关拥有监察权。
据王世杰、钱瑞升研究,“就各国实例而言,在议会内阁制之下,议会监察行政机关的方法有
(1)质询权,
(2)查究权,(3)受理请愿权,(4)建议权,(5)弹劾权,(6)不信任权及(7)设立常设委员会等权。
在非责任内阁制的国家,则监察权便无如此之多。
”其次,是司法机关进行的监督,通常也叫司法审查,指由司法机关通过司法程序审查和裁决行政机关的行为是否违宪的一种制度。
它对保障宪法实施、维护法制统一具有重要的意义。
再次是由新闻工作者运用报纸、广播、电视等大众传播媒介进行的舆论监督。
这种监督由于反应速度快、传播范围广泛而具有非常大的道义影响和震撼力。
(二)我国行政执法监督制度的建立和发展
改革开放前,我国的行政执法监督制度可以分为两个阶段:
初创阶段(1949——1957年)和停滞阶段(1957——1978年)。
建国初期,我国建立了行政监察制度和公民控告国家机关及其工作人员违法失职的制度。
根据《中华人民共和国中央政府组织法》(1949年)和《中华人民共和国国务院组织法》(1954年)规定,国务院先后设立人民监察委员会和检察部,负责检查国务院各部门、地方各级国家行政机关、国营企业及其工作人员是否正确执行国务院的决议、命令等,并受理不服行政处分的申诉。
除确定行政监察机关的监督外,还在各级党政部门建立信访机构,受理公民来访。
就整体而言,这一时期我国的行政执法监督制度处于刚刚起步阶段,由于当时计划经济体制下存在着权力过分集中,党政不分,政企不分等弊端,国家行政执法过程中普遍存在轻法律、重政策的现象,监督行政机制未能真正有效运作,行政执法监督制度的发展缺乏足够的养分和空间,面临着重大障碍。
新中国在1956年社会主义改造取得胜利并提前完成第一个五年计划之后,开始进入全面建设社会主义时期。
由于当时国际国内种种因素的影响,中国共产党内理论上和实践上“左”的错误逐步发展,影响到国家的法制建设,行政执法监督制度经历了一个被削弱甚至被取消的时期。
其一个重要表现就是法律虚无主义泛滥。
1956年国际上出现波匈事件和1957年国内反右斗争之后,开始批判“资产阶级法律观点”,认为健全法制实行法治是“资产阶级修正主义的框框”,强调办一切事情依靠“群众运动”,人民民主专政是“群众专政”。
1959年,撤消了行政执法机关司法部和监察部,实际工作中,有法不依、执法违法现象越来越多。
1966年至1976年“文化大革命”期间,我国行政执法监督制度更是经受了无以复加的摧残。
总之,这段时期,行政执法监督制度可以说是荡然无存。
目前,已建立了一个由政府自我监督和行政外部监督构成的行政执法监督体系。
首先,政府自我监督,亦称政府内部监督,从其监督的内容和组织形式上划分,可以分为直辖监督(亦称层级监督)和专门监督。
直辖监督是指基于行政隶属关系,由上级对下级进行检查和督促。
目前我国的直辖监督制度包括:
报告工作制度(听取、审查本级政府工作部门和下级政府的执法情况报告,是政府自我监督的重要方式。
)、执法检查制度(这是由监督主体主动了解被监督者的执法情况并及时纠正违法不当情况的法律制度。
)、审查批准制度(是指监督主体按照有关的法律规范对被监督者的部分行政执法行为进行审核确认的活动。
)、备案检查制度(根据法定要求,被监督者制定的规章及其他规范性文件或者某些行政执法活动都应在事后报上级主管机关备案,以供监督主体了解情况。
)、考核惩戒制度(监督主体依法对行政执法人员的具体行政执法行为进行定期考核,如果发现行政执法人员的违纪违法行为,则视情节轻重作出相应的行政处分。
),等。
另外,专门监督是指依法设置的审计机关和监察机关对特定范围内的行政执法行为的监督。
专门监督制度包括:
审计监督(审计机关对行政机关的行政执法行为涉及财政财务收支活动进行审查核算的行为)和监察监督(在行政系统中设置的专司监察职能的机关对行政机关及其行政执法人员的行政执法行为进行监视、督察和惩戒的活动)。
其次,除政府的自我监督外,行政外部监督亦是行政执法监督制度不可或缺的另一重要监督制度。
行政外部监督从监督主体上划分,可以分为人大监督、司法监督和社会监督。
人大监督,亦称权力机关监督,是指全国人民代表大会和地方各级人民代表大会对政府的监督制度,监督内容涉及宪法、法律和法规的实施、监督行政执法方面的决定和命令的制定,监督国民经济社会发展计划和财政预算的编制和执行,监督各级政府组成人员的重要人事任免以及监督政府实行行政管理体制改革等重大行政措施情况、人民群众普遍关心和反映强烈的问题由政府处理的情况等。
司法机关的监督则是指人民法院和人民检察院依法对行政机关及其行政执法人员的尚未构成犯罪的行政执法行为进行审判、检察的活动。
包括审判机关的监督(即人民法院的监督)和检察机关(人民检察院)的监督。
审判机关的主要监督方式是通过行政诉讼——对具体行政行为的合法性进行审查,撤消违法的具体行政行为,变更显失公正的行政处罚行为等方式以实现其监督职能,以及通过司法建议的方式,建议行政机关纠正不属于人民法院撤消范围的违法行政行为和建议处分在违法行政行为中有过错的国家公务员。
人民检察院主要限于对严重违法乱纪,可能构成犯罪的国家公务员的监督。
除此之外,社会监督是指国家机关系统外部的个人、组织对行政主体行使职权的行为和国家公务员遵纪守法的情况实施监督。
社会监督不能直接对监督对象采取有法律效力的监督措施、监督行为,而是通过向有权国家机关提出批评、建议、申诉、控告、检举、起诉或通过报刊、杂志、电台、电视台等舆论工具对违法行政行为予以揭露、暴光,为有权国家的监督提供信息,使之采取有法律效力的监督措施、监督行为,实现行政执法监督的目的。
由此可见,社会监督是其他法制监督启动的动力,是行政执法监督的基础。
二、目前我国行政执法监督存在的问题
(一)政府自我监督的不足
政府自我监督中存在的问题可以从直辖监督和专门监督(行政监察、行政审计监督)两方面分析。
1、直辖监督的职权和责任不够明确,直辖监督的组织力量不健全或不到位,直辖监督的行为不规范,制度不健全。
政府内部的直辖监督完全从属于政府及其所属部门,这种监督职能很难从行政管理职能中分离出来,行使这种监督的机构缺乏相对的独立性造成监督机制的扭曲监督难以真正到位。
2、专门监督包括行政监察监督和行政审计监督亦存在着不少问题,由于两者都是在行政系统中设置的监督机关不独立性是其致命弱点,部门利益化导致审计监督围绕利益转。
总之,专门监督中所分析的问题可以得出其症结所在,即行政审计监督、行政监察监督机构受制于本级政府,这是关键问题。
(二)行政外部监督软弱无力
1、司法权受行政权干扰导致司法监督不力,审判机关对行政执法的监督可谓软弱无力。
2、检察机关(人民检察院)对行政执法的监督所存在的问题,立法方面对于检察机关监督行政执法的权力规定不足。
3、社会监督制度不完善由于政府部门以其权力压制新闻媒体,才会出现很多新闻媒体不敢说实话,不能客观真实地报导行政执法活动,制约了其行使监督权的权力。
三、进一步完善我国的行政执法监督制度
(一)政府自我监督的完善
首先,针对直辖监督中存在的问题,其完善的总思想为:
可以借鉴西方国家
的权力制衡论,在统一的行政权之下建立行政分权制度。
要充分发挥直辖监督的作用,进一步完善这种监督形式需要把这一思想落到实处,从以下三方面入手:
1、总体上真正落实直辖监督的组织力量,把行政权监督权从行政执法权中独立出来,不受制于执法者。
任何设想、计划再完美、再周全,没有人来干,只能是纸上谈兵,因此,直辖监督的首要条件应当是组织到位、人员落实:
一是政府法制机构的工作重点和人力安排问题。
政府法制机构是各级政府及其所属部门中的负责政府的法制建设的职能部门。
从省级政府及其所属部门的政府法制机构的实际工作状况看,基本上不承担具体的执法任务,而主要是行政立法起草工作和政府法制监督工作两大任务。
此外,还有行政领导临时交办的法律服务性工作。
从工作量的比重和人力投入比例看,行政立法起草工作占了大头,以致政府法制机构到底以哪项工作为重点,直接表现为行政立法与行政执法监督这两项工作谁为主,如何配备人力等问题上出现了不同的意见。
这涉及政府法制机构的定位问题。
如果从行政机关是权力机关的执行机关这样的性质而言,那么可以明确地说,作为政府的法制建设方面的职能机构,就是要在法律制度建设上保证权力机关的意志得到切实贯彻,也就理所当然地应把工作重点放在行政执法监督上。
而行政机关承担的立法起草工作实质上是受权力机关的委托立法,不应也不宜作为政府法制机构的主要工作,而且随着法律、法规的逐步健全,行政机关立法的功能将会逐步削弱。
因此,各级政府及其所属部门的政府法制机构的领导的主要精力、政府法制机构的主要人力、政府法制工作部署的重点方向以及政府法制工作实绩的主要考核指标等各方面,都应围绕如何切实加强行政执法监督这一目标,显然这就需要逐步实现政府法制机构工作重点的战略性转移;二是合理分工与优化配置的问题。
针对当前存在的行政执法多层次、相互交叉、重复执法等状况,需要从切实提高行政执法效能,并且降低执法成本的要求出发,突破现有的行政执法模式,重新研究执法任务的合理分工,优化配置执法人力。
可以考虑把省级市级执法机构的执法任务全部或者大部分下放给相应的各区县级执法机构,从而使省市级执法机构把主要精力转到直辖监督工作中来,即从监督行政相对人改为监督行政机关行政执法人员为主,这也是切实解决直辖监督的人力不足问题的主要良策。
2、确立和完善直辖监督的规范和制度。
直辖监督是保证行政执法行为公正、合法的重要措施。
如果说行政执法行为要通过立法加以严格规范的话,那么直辖监督的行为也不能随意进行或者可有可无。
目前,国家在规范政府内部直辖监督方面的法律规范尚存空白,有些地方制定了有关的地方性法规或者地方政府规章,但比较原则,且不够全面,一些执法机构自行确立的监督制度也需要在总结完善的基础上给予法定化。
依法进行监督,强化监督程序,不仅是法律制度中必不可少的内容,也有利于减少和防止干扰正常的行政执法。
3、积极探索直辖监督的新方式。
在直辖监督方面存在的问题,不仅有组织方面、制度方面等原因,也与监督方式的不规范、不适应相关。
强化直辖监督,需要积极探索监督方式的新路子。
要从静态监督向动态监督发展,从被动监督向主动监督发展,从外部监督向内部监督发展,从单一监督向全方位监督发展,从事后监督向事中监督、事前监督发展。
因此,借鉴西方的权力制衡论,行政执法监督机构与行政执法相关应相对分离,实行以上一级行政执法监督机构领导为主的双重领导体制,行政执法监督机构的人、财、物由上一级行政执法监督机构配合。
要赋予行政执法监督机构必要的权力,形成监督权对执法权的适度制约。
应赋予行政执法监督机构以下权力:
为查清事实对监督对象采取强制措施的权力;查清事实后对违法者采取法制制裁的权力;违法者拒不接受法制制裁时,采取强制执行的权力等等。
发挥行政执法监督机构的整体效能,防止执法监督出现空白地带,或不同的行政执法监督机构对同一监督对象在履行职责时作相互冲突的处理决定。
为此,应当对各行政执法监督机构的职责权限予以科学划分,以便各监督主体各司其职。
在此基础上,建立监督机构之间的协作,以及监督权限争议解决机制。
那么监督主体只能以国家利益为标准,无所谓本地方利益,地方保护主义亦将不复存在。
其次,针对专门监督的不完善之处,建立对行政执法监督者的责任制度是非常必要的。
其前提条件亦是专门监督机构与行政执法机关相对分离出来,使人、财、物不受政府限制,在此基础上建立对监督者的责任制度可谓双管齐下,亦可引申到其他监督主体上,起到普遍监督作用。
具体包括以下内容:
1、行政执法监督主体资格的认定和公示。
行政执法专门监督主体资格的认定和公示是其监督行政执法活动的初始性工作。
我国至今仍存在机构林立、职责不清、职能交叉的现象,如行政监察与审计监察就存在以上问题,确认专门监督主体资格及监督权限,应当由比较超脱的机关以公允的立场仔细鉴别,实事求是地依法界定,经登记后向社会公告,分清、界定权限。
2、明确行政执法监督规范化、制度化要求。
监督依据必须公示,监督程序必须符合规定,依法认真处理监督事项。
监察监督与审计监督在划分各自的监督权限基础上,对各自权限范围内的监督事项分别制定相关规章制度,严格依制度监督行政执法活动。
3、强化行政执法监督的职责理念。
第一,要强化秉公监督的观念,监督主体行使监督劝是代表人民、代表国家的,不允许有任何偏私,更不能徇私舞弊。
第二,要强化依法监督的观念,监督主体必须依法律、法规规定的权限、程序、管辖、回避、证据收集和调查等规则,所作的处理决定、裁决必须合法、公正。
第三,要强化行政执法监督机关之间分工合作的观念。
依法精诚合作,保障监督活动的顺利进行。
4、严肃追究监督不力者的责任。
一旦发现执法中的违法行为,不仅追究行政执法违法者的责任,其监督执法活动不力的监督主体也应受到严肃查处。
对监督不力者的责任追究可以按下列方式处理:
责令检查;通报批评;取消评先进资格;暂停监督主体资格,离岗学习;行政处分;法律、法规、规章规定的其他处理方式。
(二)加强行政外部监督
首先,权力机关若要实际有效地行使监督权,前提是人大的财政支出由上级统一支出,不受政府的限制。
在人大完全独立于政府之外的基础上,保障其独立行使监督权,排除行政权的干扰,不受行政机关特权思想的影响。
通过制定法律完善人大监督制度,各级人大及其常委会在选举和任命干部时,把是否具备必要的法律知识、是否依法办事作为衡量干部是否称职的重要标准;在听取领导干部的述职报告时,把他们领导的地区或单位实施法律、法规工作报告,组织代表检查、视察、评议执法工作等形式,督促做好行政执法工作,以改变监督不力、惩处不严的状况。
其次,建立完全独立的司法体制,使司法机关独立地行使司法监督权。
第一,面对政府对法院的掣肘和干预非常直接、简便的问题,必须采取有力措施,在尽可能短的时间塑造法院的司法权威,使其经费完全独立于政府财政部门之外,由中央财政拨款。
惟有如此,法院才能切实履行监督政府依法行政的职能。
法院的宪法地位必须得到落实,法院的管理体制必须尽快改良,实行各人各案负责制。
行政机关制定的规范不能作为法院审理案件的依据,彻底断绝政府通过其手中的政治、财政大权来影响干预法院审判的念头。
对显失公正的行政处罚,必须依法判决变更;对明显处理不公的行政行为,应充分利用“滥用职权”的法定事由,依法判决撤消或确认其违法。
在行政诉讼领域,应强调对行政执法的监督和控制,避免片面强调维护和监督的平衡,单纯地以维持率和改判率来决定行政诉讼案件的判决趋向的做法。
行政审判中应当旗帜鲜明地树立行政诉讼就是控制和监督行政执法活动的基本理念。
只有当行政执法符合行政诉讼法规定的合法条件时,才能判决维持或确认其合法。
第二,从检察院对行政执法监督不力的问题可以看出,无明确法律规定其权限是重要症结,因此,要完善检察院监督行政执法的制度,必须在立法上加以明确规定,对人民检察院监督行政机关及其工作人员的行政执法活动的权限、程序、责任追究制度等方面分别做出详细明确的规定。
最后,构建、完善社会监督制度。
第一,为了发挥党的领导与监督作用,必须实行党政分离。
第二,新闻舆论的监督必须建立新闻舆论的独立机构,人、财、物各方面独立于政府之外,不受上头干扰、压制。
第三,公民监督制度的完善在当今社会,尤为重要。
宪法规定,公民有参政权。
政府不能无视宪法赋予公民的参与权而以任何权威的名义吓唬群众。
行政执法机关不仅要为公民、法人或其他组织行使这些权利提供条件,如公布举报电话、公开举报途径,而且要采取多种措施,支持保护公民、法人或其他组织行使这些权利,加强对行政执法活动的监督。
包括对投诉、举报认真核实,依法处理;为投诉、举报人严格保守秘密;严禁压制、打击报复投诉、举报人等等,对打击报复者予以严肃查处。
综上所述,我国目前的行政执法监督制度,包括行政执法过程中的行政监察制度、权力机关对行政执法的监督制度、司法监督制度和社会监督制度各环节中存在的问题急需解决。
本文也提出了相应的解决方案,并对如何进一步完善行政执法监督制度加以探讨,包括建立健全公民参与行政执法监督制度,对于行政机关的执法水平是否合理,在理论上公民有监督的权利,但除了行政诉讼和申诉的机制外,如何建立一种直接有效的监督机制,是本文探讨的重点内容。
(三)完善行政执法监督制度的理论及现实意义
完善行政执法监督制度,在我国社会主义民主政治建设和社会主义法制建设方面都有重大意义。
国家的一切权力包括行政执法的权力都属于人民,最大限度地保障人民群众的合法权益,是我国民主政治建设的重要内容。
由于我国尚处于社会主义初级阶段,铁别是目前行政管理体制面临深刻变革之际,行政执法的水平远远不能适应形势发展的需求的情况下,担负行政执法职能的行政执法人员的素质也尚未达到客观需要的标准,事实上存在的行政权力被滥用和行政执法行为违法侵权的现象不能不引起人们的高度重视,建立健全相应的行政执法监督制度的呼声越来越高。
通过有效监督行政执法行为,一方面可以防止和纠正行政执法行为中的违法和不当,保
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