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康县论文

科学推进事业单位分类改革有效提升公共服务质量

——对事业单位分类改革的一些认识和看法

康县机构编制委员会办公室

根据《事业单位登记管理暂行条例》的规定,事业单位是指国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。

事业单位最初是在计划经济体制下形成和发展起来的，事业单位的组织与管理体制具有典型的计划特征。

改革开放以来,康县行政管理体制改革取得了明显的成效,然而相对于政府改革和企业改革,事业单位改革却严重滞后,已不能适应社会经济环境的变化,难以满足公众对公共服务的需求。

通过改革规范事业单位的机构类别，可以加强人员结构的管理，进一步理顺管理体制，按规范、发展、搞活的要求调优调强公共服务机构，逐步形成精简高效、结构合理的新型体制。

下面就结合康县实际情况，对事业单位分类改革谈一点肤浅的认识和看法。

一、事业单位分类改革是经济社会发展的必然要求

改革开放以来，经过30多年的探索与实践，康县事业单位管理体制改革取得了一些成效，在一定程度上激发了事业单位的能力和活力。

但传统事业单位管理体制许多深层次的问题并未从根本上得到解决，传统事业单位改革模式的弊端和改革中存在的问题也逐渐暴露出来,严重束缚了事业单位自身的发展,而且随着全县经济体制改革、政治体制改革和社会发展转型，使得事业单位管理体制的弊端日益严重，事业单位管理体制和运行机制已完全不能适应市场经济的要求，迫切需要进一步深化改革，加快推进事业单位分类改革势在必行。

只有进一步深化事业单位管理体制改革，才能明确界定政府、企业、事业的社会公共事务的职、责、权，转变政府职能，逐步建立和完善与市场经济体制以及与之相适应的事业单位管理体制，理顺政府与事业单位关系，把政府不该管、管不好的微观事务交给事业单位，才能更好地实现政府公共服务目标，推进政府职能转变、建设服务型政府，更好地为社会提供各种优质的公共服务。

二、围绕强化公共服务明确改革的目标和任务

在我国，事业单位指的是国家为了社会公益目的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。

从中可以看出，事业单位的实质是政府为了向公众提供公共服务而直接组织的公共服务生产部门，所以我们完全可以把事业单位的存在看成政府提供公共服务的一种具体方式，因此，只有掌握了整个社会如何提供、生产公共服务，才能更科学地理解事业单位改革的目标。

如果分类改革指的就是将现有的事业单位分类，随之一一对应将其转化成不同性质的社会主体，恐怕不能从根本上实现目标。

事业单位改革的目标并不仅仅是将事业单位这个部门从总体上削减、分化，而是有必要把眼界放宽，着眼于建设服务型政府。

同时，把强化公共服务作为推进事业单位分类改革的首要任务。

事业单位作为政府承担公共服务职能的载体，必须通过改革进一步增强自身活力，提高公共服务的有效性；通过改革逐步建立公益目标明确、布局结构合理、投入机制完善、治理结构规范、微观运行高效、监管制度健全的现代事业单位管理体制和运行机制，构建基础优先、服务公平、区域均衡、门类齐全的公益服务体系，促进公益事业更快更好地发展。

　　三、合理分类是事业单位改革的前提和基础

按照中央和省市关于深化行政管理体制改革意见的安排部署,这次事业单位改革总的思路就是通过分类把不应该留在事业单位序列的主要承担行政职能的单位及主要从事生产经营活动的单位划分出去,对于留在事业单位序列的主要从事公益服务的单位,则采取相应的措施,加强政府监督。

由此可见,按照功能划分类别是这次事业单位分类的特点，从功能角度的合理进行分类,更有利于明确事业单位的公益定位,有利于揭示现有事业单位存在的主要矛盾,更能满足事业单位改革的目标要求,即提供优质高效的公共服务。

因此，按照原有事业单位的性质和职能进行分类，还原事业单位从事公益服务的本来面目是进行事业单位改革的前提和基础。

按照政事分开、事企分开和管办分离的原则,对现有事业单位分为行政类、公益类和经营三类进行改革，主要承担行政职能的,逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构;主要从事公益服务的,强化公益属性,整合资源,完善法人治理结构,加强政府监管；主要从事生产经营活动的,逐步转为企业。

四、分类施策有效推进事业单位管理体制改革

针对不同类型的事业单位职能特点和改革目标任务，分类施策，采取不同的综合改革措施，科学合理、扎实有效地推进事业单位分类改革,确保改革取得实效。

（一）按法制化的要求规范行政类事业单位

这类事业单位承担公共管理职能，实际是政府机构的延伸，应本着政事分开的原则，按照精简机构、转变职能的要求，进行清理和规范，从严控制、依法设立。

对此类事业单位中完全承担行政职能的事业单位，逐步转为行政机构；对承担部分行政职能的事业单位，将行政职能和其它职能与有关单位的职能和机构进行整合。

事业单位承担的行政职能收归行政机关后，相应收回编制，人员采取只出不进的办法过渡，机构名称、机构规格、人员编制、领导职数、内设机构参照行政机关进行规范，　　

行政类事业单位的界定标准：

一是按法律法规授权或行政规章规定的要求进行界定，如承担行政执法、监督等行政管理职能的环境监察支队、卫生监督所等界定为行政类事业单位；二是按照政事分开和行政授权法定原则进行界定；三是按综合执法的要求进行界定，本着精简、统一、效能的原则，将设置不合理、执法不规范、多头执法的机构，按一个部门原则上设一个执法机构的要求进行整合，实行综合执法，如可将县城交警中队并入县综合执法局，可将农牧局下属的种子、植保等执法机构可合并为农牧局农业执法支队，可将水政监察支队与渔政监察支队可合并为水政渔政监察支队。

（二）按科学化的要求发展公益类事业单位

对公益类事业单位的改革要按照政事分开、事企分开的原则，坚持公益事业发展由政府主导的方向，整体配套，分类推进，改革的基本要求是：

科学规范，积极发展，完善机制，运行高效，有利于公共服务，明确宗旨和业务范围、科学设置机构、规范机构名称和内设机构、核定人员编制、确定公益类别和经费形式。

此类事业改革的具体思路可以概括为“规范、发展、搞活”六个字。

所谓规范，就是按照发展市场经济的要求，明确政府对公益事业的职能定位，合理界定事业单位的范围，规范事业单位的行为规则，确保事业单位公益目标的实现；所谓发展，就是把公益事业进一步做大做强，充分发挥事业单位在市场经济中的作用，不断满足人民群众日益增长的公益服务需求，促进经济社会协调发展；所谓搞活，就是按照公益事业和事业单位的内在发展规律，创新内部管理体制和运行机制，增强事业单位的生机与活力。

公益类事业单位界定的主要依据是公益职能：

把为实现社会公共利益和长远利益，面向社会提供公益服务以及为政府提供支持保障的事业单位界定为公益类事业单位。

对公益类事业单位按功能和特点又可界定为三种类别。

一是从事直接关系国家安全、公共安全、经济社会秩序、国家长远利益的公益服务单位为公益一类事业单位，如中小学、环境监测站、农机推广站、公共图书馆等；二是面向社会提供公益服务，可部分实现由市场配置资源，依法开展有偿服务的单位为公益二类事业单位，如医院、广播电视台等；三是业务活动具有公益属性，可以通过市场实现资源配置的单位为公益三类事业单位，如风景管理处等。

在分类的基础上，明确各单位的业务范围和经费形式。

　　（三）按市场化的要求改制经营类事业单位

经营类事业单位具有政府引导性和自主运营的特点，其产品具有排他性和竞争性，竞争性是其主要特性。

这类事业单位提供的服务有市场空间，能取得经营收入，在改革中要坚持试点先行，探索建立政府购买新增公益服务的措施和办法，引入市场机制，实行契约式管理，产业化经营，政府逐步退出，实行社会举办为主，政府适当参与的管理体制。

对公益程度较高或履行政府某方面职责的事业单位，政府可实行政策性亏损补贴或优惠政策予以扶持。

对经营性较强的事业单位，要完全实行自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展，走自由竞争、市场选择的市场化道路。

对此类事业单位在改革中要打破部门所有、条块分割格局，与原主管部门、挂靠单位脱钩，按照各单位行业特性进行改制。

对既从事行政管理，又从事生产经营的事业单位，要进行职能梳理，将其监督管理职能收归政府主管部门，或通过授权由事业单位承担，将生产经营实体从事业单位中剥离出来，成为自负盈亏的企业法人实体。

五、优化资源创新事业单位管理体制

　　建立完善的事业单位管理体制和运行机制，是深化事业单位分类改革，促进公益事业健康发展的必要条件。

在计划经济条件下，各地事业单位设置和发展，采取的政府选择模式，市场的缺失导致事业单位发展缺乏科学的规划，与经济和社会发展的需要脱节。

各级业务主管部门动辄以考核、达标，给经费、批项目等借口，要求新建、扩建事业机构，部分地方政府部门出于自身利益，事事讲与上级对口，而不是从市场和社会需要原则出发。

存在因人因利设置机构、配置事业资源的现象，结果是政府主观决策，造成不合理扩张，事业发展不均衡，结构不合理。

　　要把创新管理体制、转变政府职能和增强事业单位活力作为事业单位分类改革的重要内容来抓。

要在对现有事业单位进行清理、分类的基础上，对公益类事业单位按照精简高效、区域覆盖和就近服务的原则，统筹规划、合理调整布局结构，整合事业资源，根据社会事业与经济发展相协调的原则，调整事业布局，整合事业资源，把财政拨款事业单位减少到最必要的程度。

打破部门所有、条块分割、优化布局结构和资源配置是调整事业布局、整合事业资源的方向；整合事业资源的主要任务是：

一是撤消。

对职能已转移，经费无来源或长期不出成果，经济、社会效益差、市场无需求的事业单位，予以撤销；二是合并。

对设置过于零散、规模过小、服务对象单一、职责相近、市场需求不足和因部门所有重复设置的事业单位，按照规模效益原则，要适当合并；三是重组。

将职能任务相同、相近的中专职业技校、函授学校、农函分校可打破部门、条块界限进行联合重组为职业技术学院，优化资源，形成规模效益和整体合力。

通过改革，实现优势互补，强化事业单位服务功能的发挥，提高事业单位的整体效益。

六、创造性地构建事业单位公共服务事业制度

分类推进事业单位改革，是从人民群众需求出发的重大改革举措，目的在于促进公益事业大力发展，切实为人民群众提供更加优质高效的公益服务。

解决人民群众不满意的突出问题，是事业单位改革的着力点，事业单位分类改革必须要构建以下五种制度，才能确保改革工作取得实效。

1、法人治理制度。

如何提高事业单位公共服务的效能，在很大程度上取决于政府的职能转变与管理方式的改变，法人法理制度的构建。

与其说是对事业单位的改革，不如说是对政府自身管理体制机制的一次改革，所以事业单位法人治理制度的构建不仅仅关系到事业单位内部治理的关键问题，更涉及到政府与事业单位的关系调整、如何逐步取消行政级别和去行政化、落实管办分离、落实事业单位法人自主权等等重大问题。

因此，法人治理制度构建任务艰巨，不仅要在制度上进行构建，而且要使之得以实际运行，真正产生出制度活力来。

2、人事管理制度。

相对于事业单位的其它改革而言，人事管理制度改革一直是走在前列的，其改革方向和内容也已明确，核心就是建立聘用制度和岗位管理制度，目标就是转换用人机制和搞活用人制度，建立起权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力的人事制度。

人事制度的改革框架已经搭建，需要不断充实和完善。

3、薪酬分配制度。

事业单位薪酬分配制度改革的方向，要进一步完善工资分配激励约束机制，健全符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理要求的工作人员收入分配制度。

在薪酬分配制度的构建上，应当加大对公共部门收入分配理论的研究，许多重大的分配问题如果缺乏深度的理论分析，在实际操作中会带来许多难以解决的问题，导致制度的不可操作性。

4、社会保障制度。

事业单位社会保障制度涉及基本养老、基本医疗、失业、工伤等社会保险政策，目前这些制度的框架已经建立，实施这些制度的关键在于解决好制度公平与社会公平。

制度公平体现在原有制度与新制度的公平合理上，社会公平体现在事业单位与其它组织类型人员保障待遇的公平合理上。

要推进的原则是“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”，这是一个从原有制度进入新制度的过渡办法，有助于在事业单位建立全新的社会保障制度。

必须高度重视的是过渡政策主要涉及大批“中人”，而他们恰恰是目前事业单位的主体人员，也是骨干人员。

因此，过渡政策要明确合理，操作技术要科学合理，否则必然带来社会不稳定因素。

5、财政管理制度。

事业单位财政管理制度主要包括国有资产管理制度和财务会计制度。

但如何建立这些制度涉及到许多具体问题，如预算管理与事业单位行业、业务特点的关系、财政拨款与人员编制的关系、财政投入与服务产品提供方式的关系、财政投入与绩效激励的关系，财政投入与事业单位发展的关系等等，这些问题都有待于在制度构建中予以逐步解决。

七、事业单位分类改革要注重解决的几个问题　　

从发达地区事业单位分类改革实践和康县实际情况看，工作思路需要进一步调整完善，以下方面的问题要正确处理好、解决好，才能确保改革工作科学合理、顺利推进。

　　1、事业单位改革不应过分强调“因地制宜”。

近年来对事业单位的改革探索，基本上是以部门和地方为主，改革内容、方式和进展之间差异较大。

在今后的改革中，是继续强调部门、地方“因地制宜”，还是逐步做到统一制度，需要认真研究。

道理很简单：

各类社会事业的功能、属性及特点是内在的，并不会因地区不同而出现差异；全国社会事业体制应该是统一的，即政府对某一类社会事业承担的责任，不应当有明显的地区性差别。

因此，过分强调“因地制宜”，不仅会带来体制上的混乱，也容易助长部门和地方只顾局部利益、忽视全局利益甚至违背社会事业发展基本规律的倾向。

　　2、事业单位改革不能片面强调减人、减财政负担。

目前不少事业单位确实存在人浮于事的问题。

因此，目前减人、减财政负担的呼声很高。

我们认为，这种呼声有很大的片面性。

在人员问题上，目前公共部门（包括政府机关和事业单位）从业人员占全社会从业人员的比重约为5%（占城镇从业人员的比重也不过15%左右）；而美国近20年来的相应比重一直保持在20%—25%之间，欧洲国家则大都在30%以上。

事业单位的问题，本质上并不是人员过多，而是机制僵化导致的效率低下，以及机构和从业人员的行为扭曲。

因此，事业单位改革的关键是调整机制，端正行为，提高公共服务效率。

3、公益性机构管理体制改革不能简单地套用企业改革的做法。

在部门和地方对公益性事业单位的管理体制改革探索中，企业改革做法被广泛采用。

例如在决策方面实行类似于厂长、经理负责制的行政首长负责制；在经费方面实行类似于企业利润包干的经费包干，并鼓励事业机构以创收为目标的竞争；在分配方面实行工资与经济效益挂钩；一些地方还通过租赁和承包将国有事业单位民营化等等，基于社会事业的特殊性，企业运行和改革的做法不可简单套用。

　　4、对市场和社会力量的作用不能期望过高。

近来的事业单位改革中，还有一种较强的呼声：

“凡是可以由社会自主提供的社会事业，应当尽量交给社会；凡是可以由市场自主提供的社会事业，应当尽量交给市场。

”这种思路值得商榷。

从理论上讲，社会和市场难以提供的只是外部性的“纯公共产品”，如基础研究、卫生防疫等等。

但如果把这些社会事业完全交给市场，交给私人机构，很可能影响社会公益目标。

在社会事业领域，引入市场和社会力量作为政府力量的补充是有益的，但对其作用不能期望过高。

　5、建议省市要制定出台相关的配套改革政策。

由于依照公务员管理的单位审核标准与这次改革要求不一致，有一部分单位依法由依照管理改为公益类，一部分单位由非依照管理改为行政类，这就出现了人员身份的转换问题，建议省市研究出台相应的规定和办法。

参考文献：

〔1〕《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》。

〔2〕龚怡《浅谈事业单位的分类改革》。

〔3〕刘霞《事业单位分类改革应关注的几个问题》（人事天地2012年第11期）。