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土地产权
我国农村土地产权问题分析
摘要
当前,农民土地收益仍是农民收入的基本来源,而合理土地产权制度对保障农民土地收益的重要因素之一。
本文通过综合研究了当前我国农村土地产权制度,分析了其内在经济规律,发现了要通过复归农民残缺的土地产权,来建构更加公平和有利于农民的土地收益分配制度,并在此基础上提出了相应对策及改进思路。
关键词:
产权,所有权,主体多元化,缺陷
AnanalysisofrurallandpropertyrightsinChina
Forestryeconomicmanagementclass10-1hufengNO.100664201
Abstract
Atpresent,thebasicsourceoffarmers'landincomeistheincomeofthefarmers,andreasonablelandpropertyrightssystemimportantfactorstoensurethefarmersincomeofland.ThroughthecomprehensivestudyofthecurrentrurallandpropertyrightssysteminChina,analyzestheinternaleconomiclaws,discoveredbyreturnfarmersincompletelandpropertyrights,tobuildamorefairandthelandincomedistributionsystemforfarmers,andputsforwardthecorrespondingcountermeasureandsuggestions.
Keywords:
propertyrights,ownership,diversification,defect
1产权的概念
产权是财产权利的简称。
历史上最早对产权做出明确定义的成文法是《罗马法》,该法认为:
产权是对物的使用权、从物上获得收益的权利及对物的处置转让权利总和。
《罗马法》基本上包含了今天的使用权、收益权、转让权等产权的重要内容。
对产权理论的具体研究是在20世纪30年代科斯的产权理论提出之后开始风行。
由于研究的角度、对象、深度、广度不同,学者们提出了各种关于产权的精辟见解。
随着产权研究的普遍化,对产权的理解、定义也越来越多样化。
美国产权经济学家登姆赛茨认为“产权是界定人们如何受益及如何受损,因而一方必须向另一方提供补偿以改变人们所采取的行动,因而产权是指自己或他人受益或受损的权利,是界定各交易主体之间责权利的一种社会工具”[1]诺斯认为“产权本质上是一种排他性权利,在暴力方面具有比较优势的组织处于界定和行使产权的地位”[2]。
阿尔钦将产权表述为:
“产权是一个社会所强制实施的选择一种经济品的使用的权利”[3]。
所以可见土地产权实质上是基于土地的人与人之间的关系。
西方经济学者认为产权既包含了财产所有权的基本内容,又涉及到平等的所有权主体之间的权责利关系。
但是作为一个经济学范畴,目前还没有谁能给出一致认可的定义。
在国内由于土地公有制的特殊性,初始研究者们在对土地产权定义上的分歧主要集中体现在土地所有权和产权的关系上。
目前大致有以下三种不同的观点。
第一种是将土地产权等同于土地所有权,这在初期的研究中比较具有代表性,近期的研究文献中很少看到。
但是研究者区分了所有权和所有制、广义所有权和狭义所有权。
第二种是将二者并列,土地产权中不包括土地所有权,土地所有权与土地产权是相对称的两种权利。
土地的所有制度主要解决土地的归属问题,土地产权制度所涉及的是土地如何利用和有效使用问题。
土地所有制与土地产权制度,既相互联系又相互区别,他们从不同的角度、层面反映着一定土地制度的特性。
第三种看法认为:
土地产权是有关土地这种财产的一切权利的总和。
其中主要包括所有权以及物权中自物权、他物权。
他物权中则有用益物权和担保物权。
对于这一权利总和,可理解为由诸权利所组成的一个土地“权利束”,土地所有权只是其中的核心“权杖”。
在自然经济和古典式的商品生产中,所有权与产权是合一的,从不严格意义上,在这个历史阶段,产权可以被理解成所有权。
但是在现代市场经济条件下,交易成为经济活动的基
本单位,为了适应市场交易的需要,产权被拆发成多种能独立进入市场的权能、权层。
交易已经使产权的内涵扩展得比所有权更广泛。
康芒斯指出:
交易的核心是产权,特别是所有权。
在此,康芒斯明确区分了产权与所有权。
张五常更直截了当:
所有权只是一种抽象的存在,“所有权”的概念在经济上无足轻重,可有可无。
看来,产权经济学的出色的研究者是不将所有权与产权等同或并列的。
产权关注的是一个人或其他人采取某种行为的权利,按登姆塞茨的说法,即“产权界定人们如何受益及如何受损,因而谁必须向谁提供补偿以便他修正人们所采取的行动”,所以,较之所有权,产权更强调选择性,更具有动态性的特征。
可以说,所有权强调的是财产的归属问题,产权强调的是交易中必须遵循的规则;所有权是一元的,产权则是多元的;与此相对应,所有权主体只能是一个的,即所谓的“一物一主”,而产权主体可能同时有多个;所有权的界定是非常清晰的,而由于技术条件和界定成本——收益的比较,产权常常是不能完全界定的;所有权在任一时点上均应是唯一确定的,而产权则可能是不确定的;所有权是静态的,产权是动态的。
在笔者看来所有权是在生产初始阶段各生产要素的固有属性,而产权是在生产进行中形成的动态的生产关系;所有权主要界定产品价值和使用价值的选择与归属,产权则在此基础上更加关注价值与使用价值的分离过程及参与主体的彼此关系。
因此不能将土地所有权等同于土地产权否则我国的土地产权制度创新只能走入死胡同。
产权与所有权、所有制又有着密切的联系。
产权是由所有权派生出来的,所有权主体是产权主体形成的条件,产权主体所运用的财产最终为一定的所有者所拥有,产权主体运用财产总要受到制度约束和所有权主体的收益和偏好的约束,离开所有权和所有制来孤立地研究所谓产权,忽视甚至抹煞不同所有制下权利运用的特殊规定性,就会使我国的产权制度改革走入歧途,土地产权制度的改革尤其如此。
2土地产权的内涵
产权不等同于所有权,土地产权自然不等同于土地所有权。
土地产权是包括土地所有权在内的一组权利束。
除土地所有权外,对土地产权的组成部分对目前也颇有争议。
我国《民法通则》对财产所有权作出了明确的说明:
所有权由四部分组成,即占有权、使用权、收益权和处分权。
所有权是这些权利存在的先决条件。
依此类推,土地产权包括土地所有权及由土地所有权派生的占有权、使用权、收益权和处分权。
而这也是当前最为流行、为人们广为接受的一种说法,但土地占有权是否是一种独立权能还值得商榷。
一个产权的基本内容包括行动团体对资源的使用权与转让权,以及收入的享用权。
资源的权能是否完整,主要可以从所有制对它具有的排他性和可转让性来衡量,如果权利所有者对他所拥有的权利有排他的使用权,收入的独享权,和自由的转让权,那么他所拥有的产权就是完整的。
反过来说,完整的产权应该包括上述三项基本权利。
所有权包括以下四个方面:
使用权,用益权,处分权,转让权使用权:
按照土地的性能加以利用的权利。
最后两个方面是私人产权最为根本的组成部分。
用益权实际上是使用并获得收益的权利,转让权是处分权的一种。
土地产权所有者和土地使用权占有者可以在保留所有权和使用权的前提下,进行抵押、出租,也可以不保留使用权而将使用权转让,因此抵押权、出租权、转让权都是财产权利人行使处分权的方式,转让权是原权利人行使处分权的最彻底的形式。
综观国外的产权研究者,鲜有将占有权作为产权的基本权能的。
实际上,法律意义上的占有就是所有权,实体意义的占有就是使用权,因此占有权不过是所有权和使用权的同义反复。
一般看法认为占有是使用、处置的前提,占有权不是一项独立的可以行使的权利,上述使用权和处置权都包含了占有权。
在罗马法中,占有也被看作为一种事实而不是权利。
有研究者把传统的城市土地产权制度中地方政府对下辖行政区域内城市土地所享有的权利称为土地占有权。
笔者认为:
所谓的土地占有权,其实质不过是由于土地国家所有,地方政府实际控制管理,形成的委托—代理关系下中央政府对地方政府的委托管理权。
产权明晰是市场机制有效发挥作用的基本前提。
土地产权结构的不同界定不仅仅是科学研究的问题,更关系到实践中产权制度创新。
不将产权科学地界定,会导致权利束之间的交叉,破坏产权的排他性特征,人为增加交易费用,影响土地资源的配置效率,降低社会整体福利。
将土地产权的基本权能结构界定为土地所有权、使用权、收益权和处置权四种,与我国大多数人对土地产权的认识吻合的程度很高。
在目前的历史发展阶段,将土地产权如此界定是适宜的,是与我国土地市场的发展水平相协调的。
随着土地市场的发展,其适宜程度将会慢慢减弱。
登姆塞茨认为:
权利是作为对经济条件的反应而产生。
巴泽尔也指出:
在一个已经运转的社会中,权利的产生是一个不断发展的过程,产权是不断产生并不断放弃的,因此需要一种适于不断变化情况的分析。
随着土地制度市场化改革的不断深入,新的产权束会不断被发现、被界定[4]。
我们不可能超越历史阶段,在现阶段将未来的产权彻底界定清楚。
受技术条件和成本收益比的制约,产权的界定将是一个持续的过程。
3我国农村土地的主体多元性
我们知道,产权结构是多维的,而不是单一的,它是一系列权利项的总称,包括财产的所有权、占有权、使用权、支配权、收益权和处置权等等,从而多元产权主体基于特定产权客体也就呈现各种各样的经济权利关系。
具体来说,农村土地产权各主体在实际经济关系中的权利如下:
3.1国家拥有的土地产权
虽然国家不是法律规定的农村土地产权主体,但是国家在社会生活的方面具有绝对的权威,国家权力在农村经济层面发挥作用时,优先考虑的途径是依靠法律制度的影响和权力的威慑力实现对农村经济的管理"在国家权力单一化的背景下,国家对土地的调控和管理主要有农村土地利用总体规划以及征收征用农村集体土地的相关法律法规前者是国家对农户土地使用权及其收益的干预,后者则体现了对集体土地处分权的剥夺。
通过这两项政策,国家实际上在现行农村土地关系中处于十分重要的地位,国家控制着农村土地的用途掌,握着农村土地转让的终极决定权和处分权,国家对农村土地的控制权利使得农户和集体的使用权和所有权的最终命运由国家掌握。
此外,建国以来,在优先发展重工业的战略指导下,我国长期实行工农产品交换的价格剪刀差政策,保持粮食的低价市场供应以确保城市的低消费,高积累,以此为工业化和城市化的快速发展提供资本积累这,就使国家间接剥夺了一部分农村土地的收益权。
国家在农村土地经济关系中享有和实施的权利充分表明国家在农村土地中的产权主体地位。
3.2集体拥有的土地产权
集体经济组织或村民委员会代替农村土地的所有者——农民集体经营和管理集体土地,也就是土地所有权的实际执行主体——人民公社解体后,由于集体经济组织出现“空壳化”的现象,事实上村民委员会的权利也就更大,农村集体财产的控制权和剩余索取权相应地也由村民委员会行使和支配。
体现在农村土地的经营管理上,村委会享有“统分结合经营体制”中“统”的权利,对农田水利基础设施以及集体农业的布局,公积金、公益金的确定比例和使用方向等实行统一管理,经营管理集体所有的山林、企业、房产等资产,以所有者代表的身份获取集体收益。
土地承包制开展以来,村委会通过变更承包关系和干预土地流转协议对农村上地和经济层面的控制力仍然存在,这一权利就为村民委员会及其成员的寻租行为提供了机会。
此外,民委员会还具有调节农村社会利益关系、管理社会事务的职能,是一个公共事务管理组织,在农村社会扮演着多重角色。
村委会在农村土地上的权利形成了其独特的行为特征:
短期机会主义行为、风险偏好性、农地非农化倾向等等。
3.3个体农户拥有的土地产权
作为集体成员的个体农户享有法律规定的集体成员身份的所有权、土地承包权和使用权,主要包括在土地上耕种、收获、以及合理转让土地使用权的权利。
首先,虽然在国家法律中并没有农民成员权和成员所有权的相关规定,但是在土地承包实践中,这种成员权却得到了广泛的实施和认可,只是在多元化的土地使用制度下,农户成员权的表现也有所差异。
其次,承包农户享有承包土地的使用权。
农户可以选择农作物的品种!
对土地的经营也享有充分的自主权,然而,农户的使用权仅仅针对其他农户来讲是排他的,农户使用土地的自由并不是完整的,这突出体现在国家对产粮区农民农作物品种选择的限制上。
国家为了保障充分的粮食供给,保留了一部分对农村土地使用的控制权利,限制了农民对土地使用的选择权。
再次农户个体有权利将土地承包经营权进行合法有偿的转移和让渡。
然而由于承包权是基于成员权得来的,因此农户对土地的转让权通常也只能在集体内部成员之间进行。
同时根据《农村土地承包法》,土地承包权的转让必须经过发包方的同意,因此农户实际享有的承包地转让权也是一种受限制的产权。
最后,个体农户享有对承包土地的收益权。
这一收益权一方面表现在农户通过农产品的种植获得农作物,或者转让土地使用权获得租金等收益。
另一方面表现为将土地使用权转移出去获得转让资金,并开展其他性质的经营所带来的土地增值和溢价。
收益权是产权主体行使产权最重要的目的,充分且不受侵害的收益权是激发产权主体投资和经营积极性的保证。
但是,在我国农村土地产权关系中,农户除了缴纳法定的国家税收之外,还需负担乡(镇)、村两级名目繁多的集资、摊派等,且征收的数额、方式、时间都不确定。
使农民的土地收益权得不到充分保护和体现。
更为重要的是,当农村土地使用性质由农地转为非农用地时,由于必须经过国家征收,土地的增值收益并没有在个体农户的收益中得到体现,农民获得的仅仅是土地溢价前的农地使用权补偿款,农民的土地收益被严格限定在农业用途上。
国有土地产权
(宏观管理者产权束)
分
割
占有权
土
地
产
权
束
使用权
集体土地产权
(土地所有者产权)束)
收益权
处分权
分
占有权
割
个体农户土地产权
(土地使用者产权束)
使用权
部分收益权
部分处置权
图3.1土地产权束
Fig.3.1thelandpropertyrightsbundle
4我国农村土地产权制度缺陷
4.1集体土地产权治理结构不完善
(1)征地与不征地都不合法。
由于农户的承包地转让权严格限制在农业用途范围内,当涉及农业用地转为非农用地的情况下,首先必须通过征地程序完成农地的国有化,这就意味着我国现有的土地征收征用制度的目的就不仅仅局限于公共利益的需要。
这就不禁让人产生怀疑:
作为非公共利益性质的农村土地转为非农用地应该采取何种制度渠道才是合法的?
如果走国家征地的途径,则违反了宪法中“国家为了公共利益的需要可以对土地实行征收或者征用”的条款;如果不经过征地而直接在农地上进行非农建设,则又违反了《农村土地承包法》中土地流转“不得改变土地用途”的规定。
涉及到商业用途的农地转非农用地建设就失去了合法的途径,征地与不征地都不符合法律制度规定,彼此矛盾。
(2)征地与农地入市的互斥。
我国除了国有土地之外,所有非农集体用地都需要征用。
故国家征地不仅仅是为了公共利益的需要,而是为了所有的城市化用地,包括商业用途和私人住宅。
除了农村集体和个人为了兴建乡镇企业或者村民住宅外,《土地管理法》禁止任何单位和个人使用农民集体所有的土地进行建设。
当建设单位确实需要,使用农村集体所有的土地时,必须经过土地管理主管部门批准,通过国家征用将农村集体所有的土地转化为国家所有的上地,然后通过出让或者行政划拨方式取得国有土地使用权"也就是说我国城市化建设所需土地,都必须经过国家这个中间站才能获得农村集体土地的使用权,用地单位和个人并不直接同农民集体进行交易。
如此说来,当确实有公共利益的需要时,国家可以征用农村集体土地,当城市建设单位和个人需要用地时,国家同样可以征用原属于农村集体所有的土地。
农村集体土地要进入市场必须先以国家征地的补偿价格转化为国有土地,再由国家以市场价格转批给用地单位,这就使得农地入市的程序和价格都被征地固定化了,农地转非农用地的市场机制被国家征地机制所取代了。
征地的目的和范围也发生了根本性的变化,非公共利益性质的非农用地走的是和公共利益性质的征地相同的程序,实际上滥用了国家征地权,人为扩大了国家征地的范围。
农村集体土地使用权转让和土地征收征用制度的规定之间存在着无法调和的矛盾。
这两种法律规定决定了城市土地面积的扩大,不论是为了公共利益,还是工业发展、商业开发或私人住宅,都只能通过对农村土地的征收征用来实现。
而法律给土地征收征用赋予了“公共利益”的虚假名份和强制权利,这就使得农民集体和国家(主要是地方政府)处在一种不能进行谈判的完全不平等的地位上。
征收征用是根据土地利用规划和城市土地规划来进行的,规划是由政府单方面说了算,农民不能参与和发言,甚至完全不知情,就被规划、征收。
法律之间的这种矛盾,一方面给了各级政府剥夺农民土地巨大的操作空间,另一方面就造成了农民集体所有权的残缺、弱化和虚化。
国家征地制度中问题的关键并不单纯是农地减少的问题,而是市场交换关系中各相关行为主体的权利地位和行动资格问题。
(3)土地集体所有的成员边界模糊不清。
虽然我国法律明确规定,农村土地属于农民集体所有,但对集体成员缺乏明确的界定:
是以自然村或行政村,还是以乡镇作为集体成员划定的边界。
农民的新生后代、出嫁的女子以及自费上大学的学生等是否排除在集体成员之外呢?
相关法规并没有明确界定。
(4)集体土地管理的委托代理关系不规范。
在土地所有者(委托人)缺位的条件下,村委会扮演了政府在乡村的代理人、为社区服务的当家人和集体资产管理的代理人,三种相互矛盾的角色,这种单结构多功能的村委会的运作过程,,实际上就是其负担的政务、村务和财产管理事务相互博奕的过程[5]。
在土地流转过程中,村委会容易由集体土地产权代表演化为政府的附属物,造成农民土地权益的流失。
(5)土地所有权与承包经营权之间是属于行政化而非市场化的分离。
农民作为集体组织的成员,都平等地拥有对集体土地的“人人有份”的成员权,现行的家庭承包制按照社区人口实行人均分配,不仅造成土地零散、分割,而且面临着随人口变动而相应进行土地调整的难题,弱化了农民长期投资动力,同时也为政府干预集体土地产权提供了制度基础。
4.2土地产权交易范围狭窄
(1)土地所有权交易是典型的行政性垄断市场。
国家既是土地产权市场的宏观管理者,又是农村土地所有权市场的唯一需求者和城市土地市场的唯一供给者。
许多地方政府在经济利益的驱使下以公共利益为名多征多占农用土地,然而通过土地出让,获得了大量增殖收益,土地出让金成为地方政府财政预算外收入的重要来源,这实质上是政府滥用征用权并构成对集体农地所有权的侵犯,剥夺了农民应有的农用土地转化为其他用途的土地发展权。
(2)土地使用权流转受到严格的限制。
《农村土地承包法》赋予农民长期而稳定的土地使用权,并鼓励农民在不改变农地用途的前提下开展农地流转,推进土地适度规模经营,在实践中农民创造了转让、转包、互换、委托代耕、反租倒包、折价入股等多种流转形式,但是由于农业经营效益长期偏低,农民对土地流转的积极性不高,土地流转率低。
(3)非农建设中的土地使用权作价入股、土地抵押融资等其它产权权益交易都被严格禁止。
现行法规并没有设立土地抵押权、土地发展权等其它权能,这就意味着集体农民无权变更土地现有用途并享受由于土地用途变化所形成的土地价格差异或土地增殖收益;同时由于土地所有权与承包经营权是行政化的分配,农民无法将土地作为抵押物进行融资,从而制约着农民充分实现土地作为财产的潜在价值的机会。
然而,在现实经济运行中受潜在巨额经济利益的激励,处于城乡结合部的许多集体农民超越法律的规定,通过自建厂房出租、土地使用权入股、集体建设用地抵押融资等流转形式,诱发了政府无法监管的土地“灰色市场”。
4.3土地产权交易价格行政色彩浓厚
(1)土地所有权价格主要由政府立法定价。
当前我国征地补偿费的确定,是以土地近年农作物平均年产值的一定倍数作为补偿价格的计算依据,,这种由政府通过法律的方式来进行定价的计算方法带有浓厚的计划经济色彩,它是在农地用途选择性与农地利用的多功能性受到严格限制,农地财富价值被大大低估,农地资产未来增值收益被完全剥夺的限定条件下形成的农地价格,是一种制度性偏低的土地价格,造成征地价格与市场真实价格差别巨大。
因为相对价格外生,即人为压价而非市场价格,根据效率原则,可能结果是发展权交易不会发生[6]。
但当强势产权者借助于国家、政府为后盾的产权制度时,将风险强加给对方,社会发展的一套规范来规定理性行为的标准若为规范风险的强加行为,或风险强加行为成本较低时,制度性的侵权行为就开始了。
往往多数强拆、钉子户现象多出于此。
(2)规模化的土地使用权流转价格经常受到地方政府的干预。
在外商参与农地流转过程中,通常没有聘请独立的资产评估公司进行公平、公正和合理的土地资产价值评估,而是由乡镇政府越俎代庖,根据每年农业经营收入确定租金。
由于乡镇政府不仅具有招商引资增加财政收入的内在动力,而且还面临着上级领导政绩考核的外在压力,这就容易诱使乡村干部通过低估土地资产价值、以优惠价格吸引外商农业投资;而且集体农民修建的农田水利设施在土地租赁时没有纳入土地租金的计算之列,使得外商获得了土地附属物的免费使用权。
5推进农村土地产权制度改革的思路与对策
5.1实现集体土地股份化,完善集体土地产权治理结构。
完善集体土地产权治理结构,重点是解决土地集体所有的委托代理关系,明确谁是委托人、谁是代理人;创新一种使农村基层共同体的个体成员能够行使其产权的土地集体所有制实现形式:
(1)明确集体土地所有权的层级范围。
我国农村经济发展水平千差万别、村落文化差异明显,土地占有关系各不相同,因此,应当坚持实事求是的原则,采取地籍调查和就地核实办法,明确国家、乡镇政府、村委会和村民小组对农村土地的所有权边界,并通过核发集体产权证的方式加以确认集体土地所有权的空间范围。
(2)将承包经营权股份化,实现农民按份共有。
按照土地集体所有权的层级范围,将农民承包经营权转变为农民持有的集体土地份额,由此集体土地所有权明确界定为农民按份共制,真正赋予集体土地所有者拥有选择自己财产代理人的权利。
农民按份共有并没有违反集体所有和家庭承包制的原则,而是对集体所有在社会主义性质上的延续和发展。
(3)成立土地股份合作社。
土地股份合作社作为集体土地所有权的产权代表和集体土地资产管理的代理人,应当是具有独立完整财产权利的法人实体,对外充当涉及土地问题的谈判代表,包括国家对土地的征、占以及与外界共同经营涉及土地的项目等,行使土地的所有权及其各项权能;对内充当土地产权交易的中介机构,做好地籍登记管理。
5.2实现土地产权物权化,拓展土地产权权益交易的边界。
我国现行家庭承包制下的土地承包经营权本质是上一种债权性质的权利,土地承包权的稳定性和流转受集体组织和所有权的限制。
土地产权物权化,重点是承包经营权的物权化,让农民拥有更加充分支配土地资源(土地股份)且不受他人干预的权利,在明晰产权归属基础发挥土地资源配置最大的效率。
集体农民将平均化的承包经营权转化为股份后,这种股份如何处分完全取决于农民的自主决策,既可以自己耕作,也可以将土地股份交由合作社来代表量化的权利,还可以将股份与其它农民进行交易等。
因此,赋予土地产权的物权性质,是保障土地产权主体相关权利的制度基础。
在土地产权物权化的基础上,需要逐步设立一些新的权能,以顺应农村土地财产
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