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公务员制度讲义13
公务员制度讲义
第一讲西方文官制度的起源、发展和变革
西方文官制度是适应现代行政管理及民主政治发展的需要而产生和发展起来的。
它首先形成于19世纪中期的英国,此后美国、法国、德国等国家纷纷效法,逐渐发展为世界上一种具有代表性的人事管理制度。
内容提要
一、西方文官制度的形成与特点
(一)文官与文官制度
文官:
一般是指通过非选择程序而被任命担任政府公职的人员。
文官的基本类型:
1)以英国为代表的小范围型;主要指中央政府系统中非选举产生和非政治任命的事务官。
2)文官的基本类型
3)以美国为代表的中范围型;它把中央政府机关中的所有公职人员都称为文官,但适用文官法的只是事务官。
4)以日本和法国为代表的大范围型;包括从中央到地方政府机关所有公职人员,以及国会工作人员、审判官、检察官、国有企事业单位的工作人员等。
(一)文官与文官制度
文官制度:
是西方各国为文官的分类、考试、录用、考核、奖惩、待遇、培训、晋升、调动、解职、退休、保障等作出系统规定的规章制度和体制。
目的在于选贤任能,提高行政效率及维持政府行政行为的连续性。
(二)西方文官制度的产生
西方文官制度得到确立的标志:
1.常任职业文官制的建立;
2.公开考试,择优录用制度的建立。
(二)西方文官制度的产生
1.英国文官制度的诞生
三个阶段
◆第一,政务官与事务官的分野。
◆第二,官职考试补缺制度的建立;
◆第三,两个枢密院令宣告了文官制度的建立。
英国文官制度的产生
英国文官制度的产生
2.美国文官制度的形成
v克服官吏制度中的腐败现象是美国建立文官制度的直接起因。
v考试录用制的建立标志着美国文官制度的开始。
v《彭德尔顿法案》奠定了美国文官制度的基础。
v美国国会通过一系列文官制度的法律使美国的文官制度得到完善。
美国公务员制度的产生
美国公务员制度的产生
美国公务员制度的产生
3.法国公务员制度的建立
v在西方国家中,法国采用现代常任文官制度较晚直至第二次世界大战后,才真正确立现代意义上的文官制度。
第二次世界大战前,法国官吏队伍腐败无能;大战期间,为数不少的官吏依附于维希卖国政府,声名狼籍;战后需要大规模更新官吏队伍。
当时任临时政府首脑的戴高乐,便对官吏制度进行了改革。
1945年在总理府设置文官管理局。
同年建立国家行政学院以便统一考试录用和培训高级文官。
1946年10月参照英国的经验,颁布了统一的公务员法,从而建立了统一的现代公务员制度。
4.德国公务员制度的建立
v联邦德国公务员制度的形成和建立,是长期历史演进的结果。
早在威廉一世及腓烈大帝统治时期,在德国居主导地位的普鲁士邦就已经显现出公务员制度的雏形。
当时威廉一世曾颁布一系列法令,在官吏的选拔上实
行考试的方式。
德国公务员制度的建立
v到1873,由于德国社会经济的发展,领土的统一,政府职能的急骤扩大,以施泰因为首的改革派对昔日文官制度,特别是考试制度中存在的弊端进行了猛烈抨击。
随后,德国开始了改革文官制度的尝试。
其突出内容是将文官考试与司法官吏的考试区分开。
德国公务员制度的建立
v第二次世界大战前,德国的公务员制度经过历届政府的补充、修改,最终形成了一套比较完整的体系,并且由《魏玛宪法》固定下来。
在纳粹时期,公务员制度一度遭到破坏。
战后,联邦德国在借鉴其他西方国家公务员制度的基础上,基本土继承了魏玛宪法中有关文官制度的原则,于1950年制定了《联邦官员法》,该法于1953年颁布,完成了公务员制度的重建任务。
5.日本公务员制度的建立
v日本现代公务员制度的建立比西方几个主要资本主义国家都要晚。
第二次世界大战,日本战败,由美国占领。
美国在日本为了结护其全球战略的利益,采取了一系列“民主改革”措施。
这些措施直接影响到日本的官吏制度。
日本公务员制度的建立
v1946年美占领军负责人事行政工作的埃斯曼提出了一份题为《改革日本公务员制度》的备忘录,要求日本政府改革官吏制度。
同年美国胡佛人事行政顾问团访日,对日本文官制度的改革提出了许多意。
在美占领当局的授意下,日本政府于1947年10月制定了《国家公务员法》,战前使用的文官一词被废弃,改称公务员。
(三)西方文官制度的特点
◆法治化;政治中立;政事分开;职务常任;功绩制;成套的管理体制,强调官纪官风和职业道德
1.法制化
v西方各国部有专门的公务员法规,对公务员的身份、地位、权利与义务,以及对权利的保障程序都作了详尽的规定,使公务员职业稳定,并在法律上得到保障。
2.政治中立
v为使公务员戴上中立的桂冠,同时也为了使政府工作不致因为内阁更迭而中断,各国公务员制度都规定公务员不得参加某些政治活动。
例如:
不得兼任议员,要任议员须先辞去公职,不准参加营利性经济活动,不能接受政治捐款等。
公务员,尤其是高级公务员,一殷不准参加政党的活动。
3.政事分开
v严格区分政务官和事务官,是西方文官制度的重要特点之一。
v政务官是通过选举或政治任命产生,有任期,随选举胜负而进退。
v事务官是通过公开考试而择优任用,实行“无过失不受免职处分”的职务常任制。
4.职务常任
v为使公务员不成为(至少在表面上)其一政党营私的工具,或不因触犯某一政党利益而受到报复,以便国家机器顺利运转,各国公务员制度都明确规定:
公务员“无过失不受免职处分”,也叫“职业保险”。
1976年美国大选之年,公务员披解雇的只有3500人,还不到公务员总数的0.2%。
同时,公务员还享有一些优厚福利待遇。
5.功绩制
v功绩制是各国文官制度的重要原则之一。
对文官的考核,英、美叫“考绩”,日本称“勤务评定”,法国叫“鉴定”,名称不一,但内容和作用一致。
各国都制定严格的考核制度和具体的考核标准,对公务员的实绩进行考核,并根据考核结果决定公务员的任用、留用、加新、晋级、降职、免职等等。
6.成套的管理体制,
强调官纪官风和职业道德
v为了把庞大的公务员队伍有机地组织起来,西方各国分别建立了符合本国特点的公务员管理体系。
如统一的文官机构,严格的考试录用制度,培训、晋升方式和一整套详尽的纪律、规章和行为准则。
v西方各国一直强调,公务员由于承担公务的特殊性,就必须维持高标准的个人行为准则和执行公务时的高度正直。
因此,公务员不仅要遵守国家所颁布的有关官员纪律的各种法规,而且还要遵守不成文的“荣誉法典”——职业道德。
它包括必须忠于国家、严守国家机密,依法行事,廉洁奉公,不得经商,不得参加政党活动等规定。
二、西方文官制度的变革与发展
(一)文官制度基本原则的嬗变
1.政治中立原则渐失魅力
v富兰克林·罗斯福时期的政治性任命的行政官员,只有200人,战后增至2000人,里根政府时期达到3000人,克林顿政府时期的人数基本上与此持平。
v据统计,自80年代初到1987年,白金汉宫中的40位常次官和135位副常任次官,大多数是由撒切尔夫人与其大臣根据他们的政治倾向而任命的,文官的政治中立原则被其所摈弃。
2.文官永业原则已名存实亡
v在过去的10年中,7个工业化国家中有6个国家公职部门临时性岗位的增长,快于固定岗位的增长,一般为10%-20%,有的国家为30%-40%。
v英国在1979年-1983年之间,实行合同制的人员占公职部门总数的27%。
v澳大利亚在1989年-1991年间,联邦政府部门的全日制工作下降了6.4%,而非全日制工作增加了104.1%。
v美国实现考绩制的常任雇员已由30年代的87.9%下降为55.5%。
3.两官分途原则已趋于政途渐融
v政务官与事务官分野的原则已经发生了很大的变化。
一方面,高层文官阶层对政治越来越感到兴趣,有“政治化”倾向;另一方面,政务官对事务官的拉拢、依靠也日益加强。
v在日本,历届政府首脑基本上都是从事务官生涯跃入政务官领域的。
在英国,政府部门最高层次的常务次官,由高等级的、高资历的常任文官担任,这似乎是天经地义的。
4.专才和通才模式走向
彼此结合的道路
v美国比较重视专才,而英国十分重视通才。
而这两种不同的模式在长期实践中均暴露出一些问题,纯粹的通才不能适应政府管理经济和社会的专业化需要,而繁杂的分类等级、狭窄的专业限制导致工作的部门化,又大大影响了人尽其才,才尽其用。
v现阶段,与科技发展的专业化、整合性两种趋势相适应,以英、美两国为代表的两种文官模式正沿着互补化发展。
(二)文官制度运行机制的完善
1.选拔录用形式多样化
Ø除了考任制、选任制外,招聘制的应用范围逐步扩大;
Ø考试方法从笔试发展到口试、笔试和操作考试等;
Ø考试内容发展到对中低级公务员重视专业知识和技能,对高级公务员重视一专多能。
2.培训科学化、“终身化”
v培训终身化,培训形式、方法科学化、多样化,培训机构、体系、内容网络化、系统化趋势正在加强。
(二)文官制度运行机制的完善
3.考核手段自动化、信息化,考核标准定量化
v考核内容:
英国11项,法国14项,日本49项
4.逐步实行功绩制工资
Ø功绩工资制度被成为文官系统中激励机制的“革命”
Ø美国已有12个州实行了业绩工资奖励制
Ø芬兰进行业绩奖励实验
Ø英国实行业绩工资和灵活工资结构
(三)文官管理体制的演变
1.文官的管理向人性化、民主化和高效率的方向发展。
Ø研究人;尊重人;
Ø强调公开竞争,公平就业,着重雇佣、晋升妇女及少数民族;
Ø工作时间弹性化,福利服务多样化,工作与生活相匹配等。
(三)文官管理体制的演变
2.文官管理的基本内容与方法逐步向先进、统一的方向发展。
Ø管理系统化;
Ø管理理论和方法现代化;
Ø管理手段电脑化;
Ø管理法制化。
(三)文官管理体制的演变
3.文官管理机构统一向管理权限分散下放的方向发展。
Ø1992年5月,英国首相梅杰取消了文官事务办公室,建立了一个扩大了的公共服务与科学办公室;
Ø1998年新西兰撤销了中央人事部,由各部决策取而代之;
Ø荷兰、法国、芬兰和丹麦等国正在推行广泛的分权。
三、当代西方文官制度改革的潮流
(一)公共人力资源管理的兴起
v公共人力资源是指在公共部门工作的人员,尤其是指在国家、政府部门从事公共事务管理的人员,特别是国家公务员。
v公共人力资源管理是指对从事公共事务管理的人员从招聘、录用、培训、升迁、调动、评价直至退休的全过程管理。
(一)公共人力资源管理的兴起
市场化
Ø市场化的本质含义是让价格机制和成本——收益原则进入到文官管理体系中来。
Ø表现一:
压缩政府规模、缩减文官队伍成为各国文官制度改革的必然措施;
●1993年,美国政府宣布未来5年裁减联邦政府雇员25.2万人,节约开支1080亿美元,5年后实际裁员35.1万人,削减财政支出1370亿美元,使美国财政30年后第一次实现节余。
●1979年,英国文官队伍总数达73.2万人,创造战后的最高记录,1990年4月撒切尔夫人政府结束时,英国文官总数已被削减到56.2万人,为战后的最低点。
市场化
v表现二:
改变只靠权威制度的运作来供给公共服务的垄断制度安排,在实践中引入竞争机制,以求最大限度地解决官僚执行决策过程中的各种弊端。
v1979年,美国财政年度中利用合同出租形式出让的项目数额为13亿美元,到1989年这项数额已经增加到737亿美元。
绩效评估
v市场化的结果,绩效评估处理广泛运用的人事行政技术。
v在新西兰,绩效评估主要用来评价高级文官的工作业绩,评估结果对高级文官的任职、待遇等都有重大的影响;
v在英国,创造出一个“评估性国家”:
以经济、效率、效益为标准监督政府政策与管理。
v在美国,几乎每个州都在实行绩效评估、全面质量管理,意在改变忽视效果的传统管理制度,以顾客服务为取向,以公众的满意度为评估绩效的主要标准。
能力主义
v对绩效的评估自然要延伸到对人的能力的评估,进而开展以提高能力为目标的文官培训。
v美国:
《对生产率的投资:
成功的人力资源开发实践》报告中对各级公务员提出了相应的能力标准。
放松规制
v美国长达1万余页的《联邦人事管理手册》在1994年被废弃。
v英国、新西兰和澳大利亚的分权化管理改革也取得显著成绩。
(二)后文官制度的出现
v20世纪60年代末70年代初在美国兴起,70年代中后期搭起基本的模式构架,80年代至今开始兴盛。
v代表人物:
德怀特·沃尔多、西尼·威尔巴等。
v内容:
以后现代主义理论为基础,采用解构主义的分析方法和叙述方法,对现代文官制度进行猛烈的批判与攻击。
(二)后文官制度的出现
核心要素
1)科学管理的效率化视角
2)民主参与的政治化视角
3)依法行政的程序化视角
4)职业伦理的道德化视角
第二讲中国人事制度的历史沿革
一、中国古代人事制度
(一)发展轨迹
中国古代人事管理制度萌芽于先秦时期,形成于秦、汉,经过魏晋南北朝的畸形发展,成熟于隋唐,后经宋、元的曲折发展,到晚清时期,已基本走上了一条僵化的道路。
(二)主要内容
古代官吏管理体系内容详实,涵盖了官吏的选任、考核、奖惩、检察、回避、培训、等级待遇、致仕等方面的具体制度。
1.选任制度
v官吏的选任制度,又称仕进制度。
v中国古代官吏选任制度主要有4种:
察举制
Ø察举制:
也称荐举制,是西周到秦汉时期的一种自下而上的选官制度。
Ø西周时期的察举称为“乡里选举”。
Ø春秋时期,察举制以选贤任能的形式出现。
Ø西汉时期。
察举制达到相当完备的境地。
征辟制
Ø征辟是指由封建君主或高级官吏直接聘用人才的一种官吏选任制度。
它分为征召和辟举两种形式。
Ø征辟是汉朝时期实行官吏选任的重要制度,通常采用自上而下的方式进行。
九品中正制
Ø九品中正制是魏晋南北朝时期官吏选任的重要制度。
(公元220年——587年)
Ø九品中正制就是由中央政府选择“德充才盛”的在职官吏,根据他们的出生地,兼任那里的“中正”,州为大中正,郡为小中正。
中正负责察访本州、郡和散失各地的人,根据他们的家世、才能和德行,将他们评出上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中和下下九品,造册报吏部以作授予官职的依据。
科举制
Ø科举,即通过设科考试选拔人才。
我国的科举制,肇始于隋朝,确立于唐代,历经宋朝和明朝,至清朝末年废止,历史达1300多年。
Ø在选拔官吏中采用考试办法,从汉朝就开始了,当时的官吏选拔制度是察举,考试仅作为一种辅助手段,且考试形式比较简单。
魏晋南北朝时实行“九品中正制”。
察举与九品中正制都是推荐选拔。
科举制
Ø科举制度的形成,是隋代的事。
隋炀帝大业年间设进士科,一般认为是科举制度创立的标志。
Ø到了唐代,科举制度得到迅速发展。
唐代科举分为常科和制举两类。
常科由礼部每年定期举行,是生徒和乡贡参加的科举考试;制举是皇帝不定期下诏举行的,旨在选拔“非常之才”的考试。
科举制
Ø宋代的科举制度对应试者范围、增加录取人数、简化录取程序、增加考试制度的等级、限定主考官的权力以及考试规则等,都有了具体的明确的规定。
可以说,宋代的科举制度达到鼎盛时期。
Ø明代的科举制又有了新的发展,科举考试大致分四级:
即童试、乡试、会试、殿试。
童试取得生员资格,才可参加乡试和会试、殿试。
乡试为省一级考试,通过考试的称为举人。
会试为中央一级考试,通过的称为贡士,取得殿试资格。
殿试为科举最高级考试,由皇帝亲自主持。
经过殿试的便是进士,第一名为状元,第二名为榜眼,第三名为探花。
科举制
Ø清朝继续实行科举制度,作为选拔和任用官吏的主要途径。
随着封建社会末期的腐朽没落,科举制度也日趋衰落,终于在光绪三十一年(1905年)被废止。
Ø科举取士的特点:
第一,分级考试,逐级考察;
第二,分科取士,内容各异;
第三,择优逐级录取。
科举制——对西方文官制度的影响
v西方学者普遍认为,西方文官制度是源出自中国古代科举制度。
v美国学者威尔·杜兰在其宏篇巨著《世界文明史》中,盛赞中国古代的科举制度是“人类所发展出的选择公仆的方法中最奇特、令人赞赏的方法。
科举制度后为西方文官制度所借鉴,其对世界文明的贡献可与‘四大发明’相媲美。
”
科举制——对西方文官制度的影响
v早在16和17世纪,一些来东方的传教士和旅行家就对当时中国的科举制度有所著述。
v18世纪启蒙运动时期,英法的一些著名思想家如伏尔泰、卢梭等人对博大精深的中华文明倍加推崇,对中国的科举制度赞叹不已。
v
科举制——对西方文官制度的影响
v1755年,在英国的《绅士杂志》上发表过一篇关于中国的文章,其中提道:
“所有作者一致认为,中国的行政管理水平远在其他国家之上……他们的功名头衔均非世袭……每年一度在中国的都城开科取士。
”
v1875年,《双周评论》发表了A·塞瑟的一篇文章,他写道,“目前,公众津津乐道于中国的理论……而中国人目前普遍的意识,已趋向于沦为一台考试机器……应该设法阻止这种中国新文化的入侵”。
2.考核奖惩制度
Ø职能部门:
考核机构在隋唐以后由吏部负责,此前由丞相、御史大夫、尚书等官员负责。
Ø考核的具体办法
Ø奖惩措施
v
(1)品味变更
v
(2)俸禄增减
考核的具体办法
v一是总结汇报法。
指各级官吏在考核期限到来之前,先自行总结,再汇报给上级有关部门以定奖惩的一种考核方法。
v二是评议鉴定法。
是指由上级官吏通过评议的方式,对下级官吏的工作情况进行鉴定,以决定升降奖惩的考核方法。
v三是资历考察法。
是指凭官吏为官时间长短来确定升降与否的考核方法。
3.监察制度
v监察,主要是指对官吏在任期间遵守国家法律法规情况的监督和检查。
v监察机构
中央和地方监察机构
v监察内容
对中央官僚机构及其官吏
和对地方官僚机构及其官吏的监督检查
v监察方式
弹劾:
准备阶段、上奏阶段、裁决阶段
4.回避制度
v职务回避
是对有某种亲属关系的官吏在担任某种关系密切或较密切的(如统属、监督等)职务时所作出的限制。
v地区回避
是对官吏在原籍任职方面所作的限制性规定。
v公务回避
是对官吏在执行国家公务时,涉及与本人或本人有某种特殊关系的人员时而作的一种限制。
5.培训制度
v培训的类型
v夏朝时期,传授知识,“养士”树人;
v秦朝开始实行“吏师”制度;
v汉朝开始,创立了官学体制。
v培训的形式
v主要有官学和私学两种基本形式。
v官学制度分为中央官学和地方官学。
西汉立太学,唐朝设国子监,宋代创立太学三舍法。
另外,从唐至清实行翰林院制度。
6.等级待遇制度
等级制度形成于夏商时代,各个朝代有所不同:
Ø夏商时期,通常有公、侯、伯、子、男五级;
Ø春秋战国时期,以军功制代替世袭制,以俸禄制代替世禄制;
Ø秦汉时期,推行二十级军功爵位制;
Ø唐朝官吏等级俸禄制在封建社会时期发展得最为完备,其中勋分12级,爵分9等,官品分正从九品30级。
Ø明朝爵分8级,官品分正从九品十八级,俸禄按品位发给;
Ø清袭明制,爵分12级,官品分正从九品十八级。
7.致仕制度
v我国古代官吏的退职休养称为“致仕”,亦称“致事”。
v我国官吏退休制度源起商代,进入封建社会后,官吏致仕才真正开始形成制度。
(1)致仕的条件:
年龄和身体状况
(2)致仕官的待遇:
政治、经济和荣誉。
(3)致仕后的安置:
送礼故里、留京颐养和备以顾问。
(三)历史评价
中国古代人事制度的特点
v1.中央集权的管理模式
v2.系统的管理体制
v3.以儒家学说为理论基础的管理方式
1.中央集权的管理模式
Ø首先,中央政府直接掌管地方官吏的任免、考核和迁调。
Ø其次,中央政府不断加强对官吏的监察,将百官置垂直监察系统的控制之下。
Ø第三,中央设置部州方镇行省督抚等派出机构,加强对郡县官吏的督责。
2.系统的管理体制
第一,具体制度完备有序。
第二,管理机关分工明确,相互制约。
第三,以皇权为中心,以职官为支撑,构成封闭的职官体系。
3.以儒家学说为理论基础的管理方式
v儒家学说首创于孔子。
v从汉代开始,封建统治阶级就开始重视以儒家思想统一全国,尤其是对官吏的教育。
v“以德为政”、
v“三纲五常”。
“三纲”即“君为臣纲,父为子纲,夫为妻纲”,“五常”为“仁、义、礼、智、信”。
v四书五经:
四书即《大学》《中庸》《论语》《孟子》;五经即《诗》《书》《礼》《易》《春秋》
中国古代人事制度的经验
v1.以法治吏
一是具有完备的体系;
二是具有严格的执法机制。
2.合理的管理机制
一是竞争择优的用人原则。
二是按功行赏的激励机制。
三是老有所养的保障措施。
中国古代人事制度的缺陷
v1.君权至上的人身依附关系。
v2.入仕的不正当竞争途径。
v3.官吏选用的不平等政策。
二、近现代中国人事制度
v
(一)近现代中国人事制度
v
(二)对近现代中国人事制度的评价
(一)近现代中国人事制度
1.南京临时政府时期文官制度的草创
v《中华民国临时政府组织大纲》建立起一套资产阶级的新官制。
由于时间短,官吏制度较为简陋,但是相对于古代人事制度具有划时代的意义。
2.北洋政府时期的文官制度
v这个时期,除了袁世凯短暂的帝制复辟外,在名义上一直维持着“民主共和”的政权体制。
v包括等级制度、考任制度、惩戒制度、俸禄制度和恤金制度。
(一)近现代中国人事制度
3.国民党统治时期的文官制度
可以分为确立、发展、全面修订和终结3个时期。
一是考选制度
(考试对象、应考资格和考试种类)
二是铨叙制度
(甄别、任用、考绩、奖惩、俸禄、退休、抚恤)
(二)对近现代中国人事制度的评价
1.近现代我国人事制度的转型是一次跨时代意义的演进。
v首先,从近现代人事制度的确立原则看,中华民国时期的人事制度,大体上是按照孙中山的“五权学说”建立起来的。
v其次,人事制度的具体措施不乏科学性与先进性,这是几千年封建社会官吏制度所无法比拟的。
(二)对近现代中国人事制度的评价
2.近现代中国人事制度的局限性。
v首先表现为它在某种程度上仍然带有浓厚的封建色彩。
v其次,中华民国时期社会动荡不安,造成了中国近代人事制度的残缺和落后。
三、新中国人事制度的建立和发展
(一)新中国干部人事制度的演化
v1.创立和发展阶段
v2.挫折倒退阶段
v3.改革开放并逐步向法制化建设前进阶段
1.创立和发展阶段
大致时间为1949年10月到1966年文化大革命前。
这个时期,主要是建立了从上到下人事管理机构;
制定了一些管理制度,如干部的录用、任免、调配、奖惩、工资、福利、退休退职制度等。
2.挫折倒退阶段
即1966年5月至1976年10月的“文化大革命”时期。
在这期间,各级人事机构相继被撤销,人事干部队伍被打散,在极“左”路线的干扰下,一些有效的管理制度遭到破坏和否定,人事工作遭到了严重的破坏。
3.改革开放
1976年10月粉碎“四人帮”以后,经过一段短暂的徘徊,党中央、国务院立即采取了拨乱反正的一系列重要措施,果断地恢复了人事管理机构和一些行之有效的法规。
党的十一届三中全会以来,随着经济体制改革的全面展开和政治体制改革的深入发展,人事制度改革也进入了一个改革、开放、深入发展的新阶段。
(二)新中国人事制度的评价
这里评价的时间段是新中国建立到1987年“十三大”前夕。
1.特点和经验
党管干部;
党委和政府合
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