自然灾害与我国政府应急管理及其思考.doc
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自然灾害与我国政府应急管理及其思考
摘要:
自然灾害是突发事件的一种,常常给人们带来生命和财产损失。
自然灾害具有突发事件的特点,也具有自身的一些特性。
我国政府的自然灾害应急管理方面已积累了诸多行之有效的应急管理经验,制定了一系列行之有效的方针政策,初步建立了自然灾害应急管理体系,自然灾害应急管理的“一案三制”(体制、机制、法制及应急预案)建设稳步推进。
但与发达国家相比,我国的自然灾害应急管理能力和水平还存在较大的差距,亟需进一步完善与提高。
关键词:
自然灾害我国政府应急管理
1引言
千百年来,人们趋利避害,防祸祈福,始终追求美好、幸福、平安的生活。
然而,天有不测风云,人有旦夕祸福,人类社会经济生活中难免有灾祸降临。
自然灾害就是其中一种危及人民生命财产和社会稳定发展的灾祸。
尽管人们不愿意而且采取了许多防范措施,但自然灾害也是经常降临,给人类社会与经济的发展带来了威胁与阻碍。
我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一,灾害种类多、频度大、分布广泛、损失严重。
近年来,随着我国社会发展与经济建设进入高速发展的轨道,以及世界环境与气候的剧烈变化,自然灾害的发生与演变、危害和影响又出现了一些新的特点。
自然灾害不仅成为我国制约经济发展的重要瓶颈,也成为影响我国政治稳定、经济稳定和社会稳定的重要因素;不仅给我国政府带来了巨大的挑战,也为我国政府树立权威形象、建立良好信任关系、获得民众支持提供良好的机遇。
同时,政府的应急能力和管理水平作为一国综台国力的重要组成部分,已成为评价其政府工作与进步程度的一个重要标志。
政府作为社会公共物品的提供者,应在预防、处置和治理重大自然灾害中不断提升其应急管理水平,积极履行和发挥其应有的职责与作用。
2自然灾害与政府应急管理
2.1自然灾害的概念
突发事件,是指突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。
自然灾害是突发事件的一类,按照社会危害程度、影响范围等因素,自然灾害分为特别重大、重大、较大和一般四级。
法律、行政法规或者国务院另有规定的,从其规定。
自然灾害是由于自然现象的异常变化作用于人类社会,从而造成人员伤亡、财产损失、社会秩序混乱、影响和阻碍社会经济发展的事件。
依据我国《国家突发公共事件总体应急预案》的解释,自然灾害主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等。
不同类型的自然灾害其形成原因和特点各不相同,给人们造成的影响和危害在范围、程度上也不相同,应当采取适当的措施加以应对。
自然灾害对人类经济、社会、资源和环境的可持续发展影响深远。
从科学的意义上认识这些灾害的发生、发展,并尽可能减小它们所造成的危害,已是国际社会的一个共同主题。
自然灾害种类繁多,作为经常发生且不断演变并时刻威胁人类社会的灾害,常常会对人类自身的生存与健康、社会的稳定与安全以及经济、环境与资源的可持续发展产生着多方面的影响,应当采取措施积极应对以尽可能降低其造成的危害。
2.2我国自然灾害应急管理体制
我国实行的是以统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的自然灾害管理基本体制。
在我国的灾害管理过程中,中央从统揽全局的角度总体指挥,地方各级党委和政府统一领导,各有关职能部门分工负责,强调地方灾害管理主体责任的落实,注重中国人民解放军指战员、武警官兵、公安干警和民兵预备役部队突击队作用的发挥。
实行各级党委和政府统一领导的灾害管理体制,是我国多年成功的救灾经验,可以充分发挥我国的政治和组织优势,明确各级党政领导的责任,最有效地全面协调辖区内的各种救灾力量和资源,形成救灾的合力。
2.2.1统一领导
统一领导是指在各级党委领导下,在中央,国务院是突发事件应急管理工作的最高行政领导机关;在地方,地方各级政府是本地区应急管理工作的行政领导机关,负责本行政区域各类突发事件应急管理工作,是负责此项工作的责任主体。
2.2.2综合协调
综合协调包含两层含义,一是政府对所属各有关部门、上级政府对下级各有关政府、政府与社会各有关组织、团体的协调;二是各级政府对自然灾害应急管理工作的办事机构进行的日常协调。
2.2.3分类管理
所谓自然灾害分类管理是指根据不同类型的自然灾害,确定管理规则、分级标准,开展预防和应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等对应活动。
2.2.4分级负责
分级负责主要是根据自然灾害事件的影响范围和强度灾害级别,确定突发事件应对工作由不同层级的政府负责。
2.2.5属地管理为主
以属地管理为主主要包含两种含义:
一是自然灾害应急处置工作原则上由地方负责,即由灾害发生地的县级以上地方人民政府负责;二是法律、行政法规规定由国务院有关部门对自然灾害的应对工作负责的,应当以国务院有关部门管理为主。
2.3我国自然灾害管理运行机制
根据自然灾害的发生发展特征和自然灾害应急管理的目的,从全过程角度,我国将自然灾害应急管理划分为预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援管理以及灾后恢复与重建四个阶段。
2.3.1预防与应急准备
自然灾害应急管理所强调的预防与应急准备,主要是指为灾害应急响应与处置,保障应急需要,以尽可能降低灾害损失,在自然灾害未发生时和灾害发生前所做的一切防范和准备工作。
主要包括:
应急管理与相关制度,应急队伍、物质装备、资金、工程和技术等保障,以及应急演练和应急知识的宣传、教育和普及等工作。
2.3.2监测、预报与预警
监测就是由专业和群众性的自然灾害监测台网和监测体系监视成灾预兆,测量变异参数,及灾害发生后对灾情进行监视和评估等。
预报分为长期、中期和短期预报,及临灾预报,通过对自然灾害的监测提供数据和信息,进行示警和预报,是自然灾害管理工作的前期准备和灾害发生后进行再应对和管理的科学依据。
预警是指由指定部门或机构根据监测和预报信息等作出的自然灾害即将发生并要求开展应急准备的警示通告。
科学的监测、预报和预警机制是开展应急管理、最大限度地减轻自然灾害所带来危害的重要前提。
2.3.3应急响应、处置与救援
应急响应、处置与救援是指各种应急资源在灾害发生、预警发布和预案启动后,迅速进入各自应急工作状态,并按应急管理指挥机构的部署和指令安排迅速开展应急处置和救援活动,消除、减少事故危害,防止事故扩大或恶化,最大限度地降低事故造成的损失或危害,直至应急响应结束。
按过程可分为接警与响应级别确定、应急启动、开展救援行动、应急恢复和应急结束等过程。
2.3.4灾后恢复与重建
灾后恢复与重建的主要工作是迅速恢复社会生活秩序、恢复经济生产,破旧立新、重建家园,实现由“战时”向“平时”的转化。
在灾后恢复与重建的过程中,资金和政策支持极为重要。
2.4我国自然灾害管理的法制特点
从现行的自然灾害应急法律、行政法规来看,我国灾害应急法律制度有以下几个主要特点:
一是坚持以人为本,把保障人民群众的生命和财产安全作为立法的根本宗旨。
二是把防灾、减灾、救灾和灾后重建与经济社会发展紧密联系起来,纳入了国民经济和社会发展规划,并贯彻了预防为主,预防、应对和恢复相结合的方针。
三是对灾害防治采取单项立法的模式。
四是在灾害应急处置的管理体制方面,采取了统一领导、部门归口管理的方式。
这种灾害管理体制符合国际上危机管理的发展趋势,有利于集中和协调各方面的力量,及时有效地应对各种自然灾害。
五是高度重视科学技术在预防和应对自然灾害中的重要作用,强调依靠科学战胜自然灾害。
3有关我国政府自然灾害应急管理的思考
3.1建立专门的自然灾害应急管理机构
从世界范围来看,建立专门的自然灾害应急管理决策和协调机构已成为各国的普遍做法。
发达国家中央政府应急管理大体上可分为三种模式:
美国模式、日本模式和俄罗斯模式。
美国模式的总特征为“行政首长领导、中央协调、地方负责”;日本模式的总特征为“行政首脑指挥、综合机构协调联络、中央会议制定对策、地方政府具体实施”;俄罗斯模式的总特征为“国家首脑为核心、联席会议为平台、相应部门为主力”。
从灾害综合管理的角度看,借鉴国外灾害应急管理机构设置的经验,我国应当建立统一的、专门的自然灾害应急管理机构。
同时,应加强对自然灾害的预警、监测,做好自然灾害的预测工作,在获得其征兆时就采取相应的措施尽可能地避免自然灾害的危害。
对于已经发生的自然灾害应当采取积极的措施去应对控制灾害的扩大,阻止其进一步的发展,尽可能地减少其危害程度。
自然灾害应急管理对于避免自然灾害的发生和减少灾害造成的损失是至关重要的。
3.2加强自然灾害应急管理预案的建立
应急预案是针对可能的重大事故或灾害,为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低事故损失而预先制定的有关计划或方案。
针对自然灾害的特点,在平时加强对自然灾害的监测非常重要,但是由于科学技术水平的限制,某些自然灾害还是无法准确地进行预测,不能避免其发生,那么就必须采取积极措施,一旦自然灾害发生,有关部门则可以根据预案并结合实际情况采取相应的措施对自然灾害进行处置。
因此,应当加强自然灾害应急预案建设,以提高自然灾害应急管理能力。
3.3建立有效的信息沟通机制
信息沟通是危机处理的核心,危机产生后,危机所在地政府要立即上报危机事件的最新信息。
上报的各种数据要准确,做到及时准确,以便于上级政府决策。
同时,搞好信息发布。
危机事件发生后,往往谣言较多,容易造成社会混乱,因此,要建立信息发布机制,及时向社会公众发布事件的信息,使广大公众了解真相。
重大突发事件的信息发布由应急管理机构统一确定,新闻办负责具体实施。
危机处理中的沟通要处理好政府与公众、政府与新闻媒介、政府部门之间的沟通关系。
3.4逐步完备政府自然灾害应急管理机制
发达国家应对灾害的危机预警机制、资源储备与调动机制、危机化解机制、社会参与机制正趋于完备。
灾害管理应急机制是政府应急管理的重要内容,是减少损失、提高应急能力的重要保证。
而我国相关方面的应急管理机制未发挥真正作用,因而进一步完备我国自然灾害应急管理机制显得尤为重要。
4结束语
中国的灾害管理体制属于政府统一领导的单灾种、分部门、分地区灾害管理模式。
其优点是职责明确,适合中国的政治和组织特点,能够有效地开展抗灾、救灾工作;其缺点是缺乏有效的指挥系统,力量不统一,资源分散,特别是面对连发、群发灾害时,就显得更薄弱。
而国外政府在实施自然灾害应急管理方面积累了行之有效的经验,这对于提高我国各级政府自然灾害应急管理的能力与水平具有一定的借鉴意义。
广泛吸纳国际社会在自然灾害应急管理机制方面的成功模式和经验,结合中国自然灾害特点和行政管理的情况,形成具有中国特色的现代化自然灾害应急管理机制,从而进一步加快中国自然灾害管理体系的建设,是防范和应对自然灾害危害,实现国家安全和经济社会可持续发展的一个重要举措。
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