中国铁路产业改革与规制重建.docx

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中国铁路产业改革与规制重建

中国铁路产业改革与规制重建

刘彪文

摘要：

中国铁路是继中国电信、中国航空、中国电力之后的又一次重要改革，影响深远且重大，中国铁路的建设与发展，走过了一条与西方国家并不完全一样的道路，无论是投资还是经营都具有中国特色，从而形成了中国铁路特殊的运行模式和独特的规制体系，国有化是中国铁路长期的规制手段，但整个规制体系中，规制者与被规制者没有严格的界限，规制者自身的缺陷和规制依据的缺陷并存严重制约着规制的有效性，因此如何借鉴国外的经验推进中国的铁路改革，进一步优化中国铁路的规制体系，进行中国铁路的规制重建就显得必需且迫切。

关键词：

中国铁路改革规制重建

中国铁路是国家重要的基础设施，是国有大中型骨干企业，对促进中国国民经济和社会发展具有重要作用。

改革开放以来，中国铁路的基本建设、运输生产、技术装备和管理水平都取得了进展。

2000年，全国铁路营业里程已达到6.87万公里（含地方、专用、合资铁路），其中，国家铁路营业里程为5.87万公里，国家铁路复线里程为2.14万公里，占国家铁路总营业里程的36.5%；电气化里程为1.49万公里，占国家铁路总营业里程的25.4%。

全国铁路网已基本形成，在综合交通运输体系中起着骨干作用，特别在中长距离的旅客运输、大宗货物运输中，更占有十分重要的地位。

2000年，国家铁路共完成旅客发送10.5亿人次，旅客周转量4532.6亿人公里，分别比1999年增加4.9%和9.6%，分别是1978年的1.3倍和4.1倍；完成货运量17.8亿吨，货物周转量13902.1亿吨公里，分别比1999年增加6.5%和8.3%，分别是1978年的1.6倍和2.6倍，完成运输输入1097亿元，比1999年增收99亿元，实现利税72亿元。

中国铁路是国民经济持续、健康、快速发展的支撑行业，它作为联结全国城乡的纽带，在改变中国资源分布、工业布局及地区间社会经济发展的非均衡性中发挥了巨大的作用，为拉动经济、扩大内需、带动相关产业的发展做出了重要的贡献。

但是由于长期以来，我国铁路的自身体制约束，以及通过行政力量形成的市场的垄断地位造成了我国铁路运营低效率、高消耗的状态，既损失了社会福利也妨碍经营效率的提高，因此如何完善铁路行业的企业运行与经营机制，实行合理的规制重建是中国铁路改革的当务之急。

1．中国铁路改革的条件与动力

加快和深化中国铁路的改革成了全社会的共同认识。

改革铁路现行体制既是建设完善的社会主义市场经济体制的需要，也是适应全面建设小康社会，加快中国铁路发展的紧迫任务。

在内外压力的促进下，在内外条件不断具备的基础上，中国铁路改革箭在弦上。

经过20多年的改革开放，我国的市场经济发育进一步成熟，为深化改革创造了良好的环境，政府在长期的改革实践中也在不断提高管理水平，特别是加入WTO后，国际分工进一步细化，为中国国家铁路的改革创造了良好的外部条件与环境，而世界同行的压力形成了中国铁路产业改革的外在压力，中国铁路产业自身的不断改革与发展则为铁路产业的改革深化创造了条件。

1．1外部条件逼迫中国国家铁路的改革加快和深化

中国铁路在全国交通体系中起着骨干作用，中国特殊的国情特别适合铁路的发展，具有广阔的市场发展空间。

现在世界上特别是发达国家，铁路并不占主导地位，但世界铁路人均年乘车次数仍达37次，日本则在80次以上，我国平均还不到一次。

随着我国城市化的加快、城市带的形成、城市人口的增加，铁路将面临着城际间大量人群的流动，大规模、高密度的运输需求。

而目前，中国铁路就连现实的需求也难以满足，如铁路客车每天提供的席位为240万个，而平均运量则达到290万人，客运高峰时期则达400万人以上。

铁路发展慢、能力不适应是现实，而制约铁路发展的根本原因是铁路体制滞后。

改革开放以来，在向市场经济转轨的进程中，铁路内外环境发生了巨大变化，但传统的国家铁路的投资经营体制没有从根本上得以改变。

1978年之前，完全依靠国家集中财力投资铁路，之后，由于经济体制的变化，对铁路运输的需求增加，国家集中的财力有限，对铁路集中投资就难以为继了，而铁路自身由于改革深度不够，从市场上大举筹资受制于体制束缚，加上完全的计划手段运营，造成了铁路发展的明显滞后，因此，中国铁路的根本出路在立足于市场，深化改革。

首先，具有可替代性的基础产业、基础设施，特别是公路运输业、航空业等市场化、商业化、民营化的改革迫使铁路改革必须不断深化，否则铁路的相对优势和地位必将丧失。

因此必须及早改革传统的投融资体制和经营机制，初步建立起顺应市场化、商业化、民营化要求的新体制，实现铁路的快速发展。

其次，加入WTO后，中国铁路对外开放的承诺，要求必须加快铁路改革。

加入WTO中国政府对包括铁路货物运输业在内的服务业作出了对外开放的承诺，铁路货运业分两个阶段对外开放，到2006年外资就可以控股铁路货运业务，到2008年外资可以独资开办铁路货运业务。

最近，国家发改委又宣布，凡是对外资开放的领域，一律对民间资本开放。

为了应对加入WTO后的国际竞争，铁路必须加快和深化改革，就国家政策而言，这既是中国铁路改革的压力，也是其重要动力，同时加入WTO后，国际运输领域的对外开放为中国的改革创造了更好的国际环境与条件。

第三，世界铁路改革也为中国铁路改革提供了多种参照模式。

各个国家铁路的改革有“网运分离”的、也有“网运合一”的、还有混合型的，在混合型中有“网运分离为主、网运合一为辅”的，也有相反。

这些改革有比较成功的，也有不太成功的，其经验教训是中国铁路改革可以借鉴的，可以进一步节省中国铁路改革的成本。

1．2中国铁路行业自身初步具备了加快和深化改革的能力

随着我国的经济发展水平提高，经济与社会制度的不断变迁，铁路行业改革的内部条件日益成熟。

首先，从技术条件上分析，铁路运输作业特征的两重性（集中与分散的统一），为改革奠定了坚实的技术基础。

铁路运输作业过程的特点是高度集中与高度的分散性是相统一的。

即运行作业的高度集中（或称运行调度的高度集中）与非运行作业的高度分散的对立统一。

这种技术特征决定运输过程的许多环节是可以拆分的，运输产品（人公里或吨公里）是可以分割的。

这种作业过程的可拆分性及运输产品的可分割性，奠定了铁路运输业改革的技术基础。

其次，从经济条件上分析，中国铁路大规模、高密度、高速增长的经济特征，为改革提供了经济基础。

从1990年到2000年，中国铁路完成工作量从13235亿换算吨公里增长到18303亿吨公里，增长了38%。

进入21世纪后的头几年增长势头更为强劲。

这在世界铁路中是独一无二的。

我国10多亿人口的运输需求，是国外交通运输管理难以想象的。

如何解决10多亿人口的中长距离、大规模流动问题，既是铁路必然面临的任务，也是迫切任务，离开铁路是难以想像的。

目前，中国铁路的运输密度居世界第一位，每公里营业铁路运输密度达3200万换算吨，是美国的近3倍、日本的2倍多，而同比美国、日本的铁路是盈利的，这种经济状况为改革提供了经济基础。

第三，从信息技术条件分析，信息技术在铁路运输业上的应用，特别是全国铁路调度指挥系统、客票销售网络、清算网络等相关信息系统的建成和投入运用，使铁路这个庞大的网络得以跨越机械、手工时代巨量信息收集与处理的障碍，使相关信息的收集、处理在瞬间就能完成，信息技术在铁路运输业的应用为改革提供了强大的技术支持条件。

第四，从财务制度条件分析，国家铁路实行“客、货、网”分开核算，为改革创造了条件。

近些年，铁路运输业财务体制实行“客、货、网”分开核算。

即将运输作业过程中主要要素、各个环节进行分析，分别计算出其成本及内部价格，这为市场化、商业化、民营化改革提供了财务制度方面的条件。

第五，从经济依存关系分析，铁路自身的发展能力得到提高，克服了过去的严重的政府依存性，提高了市场的适应能力。

2．中国铁路的产业性质

2．1规模性特征

中国铁路表现为多重的规模性特征，如项目的规模性、经营投资的规模性、实物形态存在的规模性、存量资产的规模性等。

铁路的规模性特征会对外部经营主体形成较高的进入“门槛”，对外部资本的进入形成所谓的“陷阱效应”。

若一定数量的外部资本进入非规模性的产业或企业，就会在总的资本构成中占有一定的比重，资本人格化的经济主体在企业治理结构中相应的会形成举足轻重的地位，在决策形成中具有较大的发言权。

但进入规模性的国有铁路存量资产或增量资产中，不但无法稀释铁路资产的国有性，反而会被数量庞大的铁路资本淹没,铁路的规模性特征有可能造成其他非对称性问题。

2．2高“资产专用性”特征

“资产专用性”是制度经济学派经济学家威廉姆森提出的现代公司组织结构设计的原则之一。

当一个经济主体的各种要素专用性程度越高，这一经济主体就越难于将要素转移出去从事其他性质的生产，因此，这一经济主体的规模只能倾向于作组织的纵向扩大，而较少可能作横向的组织扩大（威廉姆森，1981）。

由于受市场发育程度的影响和我国的国情约束，中国铁路尚未实施资本的价值形态运营，铁路国有资产基本是以实物形态在运营，而铁路实物资产又具有极强的专用性，生产要素难以实现资产置换、存量资产置换增量资本的难度是非常大，决定了该行业有着较高的进入或退出“门槛”。

铁路的资产用途非转移性和该行业进入与退出的高障碍既对铁路市场对外开放有着极强的制约性，也对铁路自身的改革存在巨大的障碍。

2．3网络整体性特征

铁路是一个网络性行业，铁路运输企业之间在技术、经济等方面有着高度的关联互通性，加上其所有者、经营者、监管者的一体化体制，必然导致在铁路运输企业之间一般可以通过交叉补贴机制来保证其网络运营的整体性。

但交叉补贴的弊端也是极其明显的，即网络中的任何一个运输企业都无法获得真实的收入和反映出真实的盈利水平。

外部经济主体和外部资本因无法寻求到每一运输企业完善和真实的信息，没有确定的经济收益信息，就很难对中国铁路产业作出准确的进入判断和决策，从而必然影响中国铁路行业的投资主体多元化。

2．4经济收益非均衡性特征。

中国铁路业是呈网络状区域分布和多种业务组合的行业，但铁路网中的各个区域与不同业务其经济收益是非均衡的，即有的区域和业务可以获得正常的经济收益，而有些区域和业务则不可能获得正常的经济收益，导致了铁路处于两难困境：

需要资金的区域与业务反而投资弱化，收益高的区域与业务则不乏投资者，从而形成不对称投资机制。

2．5政企不分体制特征

中国铁路产业迄今仍实行政企不分的体制，在这一体制中，铁道部既具有政府职能，又具有企业职能；既是监管者，又是经营者，政府和铁路企业间依然是一种行政隶属关系。

在这种行政隶属格局中，铁路企业既非规范的市场主体，亦非规范的法人实体。

外部资本进入铁路，在操作层面上应选择具体的铁路运输企业。

但作为非法人实体的运输企业既没有独立的法人财产，相应也没有独立的法人财产权，其如何与外部资本结合，在理论上和实践上都是无法解决的问题。

因此，另一个逻辑性的问题必然被提出来，如果铁路的政企分开不能到位，则铁路市场开放会面临最深层次的问题而无法获得实质性推进，而且中国铁路在管理上也存在以行政代替经营，铁道部既是铁路经营管理部门，也是铁路主管部门和监管部门。

2．6垄断性

中国铁路是在共和国贫穷的基础上组建的，国家曾经是唯一的投资和经营者，整个铁路从投资、运营、管理、监督各个环节都实行严格的国家计划命令，铁路存在严重的行政垄断。

随着我国经济水平的提高和市场体制的不断推进，我国的铁路改革也不断推进，对铁路行政垄断在不断弱化。

我国的13亿多人口的基本国情决定了铁路是最理想的交通工具，但是我国铁路方面存在严重的供应不足，而且铁路的网络性和资产专用性高必然导致铁路的进入门槛高，沉淀成本过大，规模经济和范围经济特征明显，铁路的自然垄断性比较明显，铁路的优先进入地位和国家投资形成庞大资产优势，必然促使中国铁路的市场垄断地位极易形成。

因此我国铁路的垄断性表现为集行政垄断、自然垄断和市场垄断于一体。

2．7有限竞争性

我国铁路运输业整体上往往被认同为具有垄断性质，但是随着需求增长和技术进步，铁路无疑也是一个可竞争领域，这是因为：

第一，以往我国铁路运输在全国综合运输体系中的绝对垄断地位很大程度上是由于我国计划安排及强制性的低运价政策带来的结果，随着计划经济向市场经济的转变以及其他替代性运输方式，如航空运输、公路运输的崛起，铁路运输无论在价格还是在运输方式上都具有了极强的可替代性，铁路正逐渐失去以往的垄断地位；第二，铁路产业虽然由于巨额沉淀成本的存在具有有限的自然垄断性，但其网上运营业务从各国实践看，明显不具有自然垄断性，完全可以通过组建若干客、货运公司的方式引入竞争；第三，随着我国资本市场的逐步完善，铁路产业资产的流动性和可转售性将大大增强，因而其进入与退出壁垒大为减弱。

2．8公共性与私人性并存一体

长期以来，我国一直将铁路产业视为关系整个国民经济运行以及国防安全的要害部门，对其实行上下一体的国有化垄断经营与管理，承担国家军事、救灾、扶贫、安全等重要公共事务，因而，铁路企业属于明显的公共企业，而铁路行业经营中的逐利性又表现为典型的私人性，具有公共性与私人性并存，只是这种公共性与私人性的强弱也会因铁路企业自身状况的不同而各异。

主要表现在以下几个方面：

第一，铁路网的建设与运营具有明显的公共性，而进行网上运营的客货运输公司的私人性则较强；第二，路网及网上运营公司内部，情况也不尽相同，有的路网部分，由于其盈利能力弱甚至没有盈利，然而在政治及军事上却具有重要意义等原因，其公共性显然比财务状况良好的铁路高；第三，不同的运输阶段公共性和私人性的表现不一样；第四，在网上运营部分，抗洪、救灾、军事运输等相比于一般的客货运输而言，其公共性显然更强。

2．9外部性

对铁路运输业而言，正外部性与负外部性两者兼而有之。

铁路运输的负外部性主要表现在环境污染、噪声污染以及铁路运输交通事故对社会的影响三个方面。

而这三者又集中构成铁路运输的外在成本。

正外部性主要体现在：

第一，铁路运输的发展从而降低运输成本，使得人与物的流动更加便利，市场范围得以扩大，资源得到更广泛、更合理的配置。

第二，完善的铁路运输将全国各部分有机联系起来，在保证国家统一及国防安全方面具有不可替代的作用。

第三，铁路的发展对其他产业具有引致效应，铁路运输的正外部性的数量化就是其外部效益。

铁路运输的私人成本（企业实际成本）与外部成本之和构成了铁路运输的社会成本，相应地，铁路运输的私人收益（企业实际收益）与外部收益共同构成铁路运输的社会收益。

相比铁路运输的外部收益而言，铁路运输的外部成本较低，也正是由于铁路运输相对较强的正外部性从而相对较高的外部收益的存在，才往往使得各国铁路实际供给不足。

私人收益等于社会收益，私人成本等于社会成本，从而使私人部门按照边际收益等于边际成本的原则确定最佳产量，达到资源的最优配置。

然而在我国，由于铁路外部性认识得不充分，致使长期以来政府对铁路的投资、补贴及其他政策倾斜力度不足。

2000年的总体税负分别为15%、15.4%、5.3%、5.1%、3.4%、0.4%。

长期以来，国家出于战略考虑，把铁路运输作为政治、军事、社会和经济政策的一种战略工具，甚至是国家对国民经济进行调控的一种手段，因而对铁路行业一直实行低运价政策，铁路创造的巨大经济效益有相当大一部分实际上转移到了其他产业，对其他产业提供了相当大的交叉补贴。

3．铁路改革与规制重建的目标与原则

3．1目标

中国铁路行业长期以来的规制体系主要表现为国家行政权力的过分泛滥，规制手段集中体现为国有化和行政命令式管理，近年来，虽然整个铁路行业作了部分调整，但铁路行业的健康有效运行还存在差距。

因此，如何重建规制体系，促进铁路改革十分迫切。

铁路改革在不同的条件下有着不同的目标，从当前我国的基本国情看主要有以下目标：

3．1．1构建差异化规制体系

铁路在客观上已具有多重属性，基于特定的中国国情和特定的中国铁路路情，我国实行的铁路改革与规制重建的目的并非消弭中国铁路的这种多重属性。

中国铁路对国民经济和国计民生仍具有举足轻重的作用；中国铁路的运营在很大程度上要满足社会效益的需要，为社会经济发展提供一个低的社会成本前提；中国铁路仍然必须在某些经济收益外溢的情况下为社会提供正的外部性，这就是铁路的公益性属性和准公共产品属性；同时中国铁路的若干领域和业务又具有较强的商业性，现在铁路产业规制的弊端在于迄今尚未将铁路的不同属性明确地加以界定，两种不同属性铁路的投资和经营，中央政府并未分别实行不同的规制政策，而实行单一的国有化。

因此，在既有的不同铁路属性不分的格局中，铁路的任何建设和经营领域都不可能确立其他经营主体和外部资本进入的机制，为使铁路能够扩大市场开放，建立合理的经营体制，首要的就是依据铁路的不同属性，实行差异化规制，构建合乎市场需要和国情需要的规制体系。

3．1．2实行政企分开、政资分开，打破高行政垄断

铁路当前迫切需要解决的最深层次问题不是急于考虑其效率，而应该是体制的优化，通过实现政企分开，政资分开，尤其是破除行政垄断，进一步提高企业的经营管理水平和政府的依法行政能力。

为此，应实现两个自然回归，第一，铁道部作为铁路企业的宏观管理和监管部门明确界定自身的政府职能，使其行为回归宏观调控职能，而实际上目前的铁道部仍兼有政府的调控监管和企业运营双重职能，集规制者与被规制者身份于一身，从法律上规定，“国务院铁路主管部门主管全国铁路工作，对国家铁路实行高度集中，统一指挥的运输管理体制，对于专用铁路和铁路专用线进行指导、协调、监督和帮助（铁路法1990）”；而事实上，我国铁道部的职能仍然是经营管理与监管同一。

第二，铁道部将铁路运输企业本来具有的权利予以纠正，使铁路运输企业的各项权利落到实处，不是简单地成立一些附属于政府的“名义”公司，而是能参与市场竞争的公司，以此为基础，铁路运输企业应该转型为规范的法人实体和市场主体，实行公司化改造，实现企业的法人财产和相应的法人财产权的回归，参与市场竞争，适宜建立合乎市场需要的经营机制。

3．1．3建立市场化价格形成机制，实行合理进退规制

价格是经济主体在市场运行中调节供求关系、合理配置资源、获取正常经济收益的重要信息。

迄今，铁路运输企业应该确立起运输价格的市场化形成机制，建立合理的价格规制体系，使进入铁路行业的产业主体能够获取正常的经济收益，从而为铁路行业吸引其他经营主体和外部资本进入创设价格条件。

长期以来，我国铁路行业的定价方法主要是行政定价，这种笨拙的方法无法克服技术变化加速，分工日益复杂条件下铁路产业与市场的联系的缺陷。

而事实上，铁路产业改革中价格机制是关键，远离市场定价会带来两种偏差，一是产品服务的定价偏低导致供不应求，二是定价过高带来社会的消费成本过高，甚至刺激重复建设，抑制需求。

3．1．4弱化交叉补贴机制，在铁路行业及其内部竞争环节引入竞争

财务收入交叉补贴曾是国际铁路行业普遍采用的机制，有的国家铁路行业采用业务之间财务收入交叉补贴，即铁路货运与铁路客运之间相互之间财务收入交叉补贴，有的国家采用区域之间财务收入交叉补贴。

随着我国铁路企业的改革的不断深化，财务收入交叉补贴机制与市场经济体制之间的矛盾愈来愈凸现，严重制约了铁路企业成为规范的市场主体，使任何铁路企业都无法独立面对市场，实施完全的市场化经营，因此应弱化直至取消各种形式的财务收入交叉补贴机制，使铁路运输企业能够获得真实的收入和反映真实的获利水平，强化对其他经营主体和外部资本进入的激励机制。

在铁路行业中，严格区分自然垄断，行政垄断和市场垄断。

合理地引进竞争，减少市场垄断，坚决打破行政垄断。

根据铁路部门的技术特征，在不同的环节、不同层次上，引进市场竞争，以渐进的方式推动竞争市场形成。

3．1．5弱化资产规模性的负效应，形成基于市场的投资激励机制

铁路在建设和经营的存量资本和增量资本方面的规模性会对其他经营主体和外部资本的进入构成所谓的“陷阱效应”。

因此为吸引其他经营主体和外部资本进入铁路，必须弱化这种“陷阱效应”。

具体做法是区分不同铁路的产业属性，建立铁路资产的市场化运行机制，应将庞大的铁路总存量资本或增量资本进行分解，按照铁路建设和经营的特征，或者将资产予以区域分解，或者予以业务分解，或者予以项目分化，或者予以单条线路分解，甚至将某些线路予以区域分解。

对铁路规模性资产进行分解，可以提高国家之外的其他经营主体在企业治理结构中的地位，扩大外部资本在分解后铁路资产中的比重，减少铁路资本与外部资本的非对称性，为铁路吸引其他经营主体和外部资本创造合理条件。

3．1．6进一步实现铁路资产的盈利能力提升

铁路现存资本结构是长期实行计划经济体制的产物，即行业背负着相当多的社会职能。

这种资本结构与计划经济体制高度契合，在本质上有悖于市场经济体制的要求，有悖于非运输主业资产分离，因此，应该以提升铁路资产盈利水平为目的，克服职能混同，实现主辅分离，减少非经济性业务负担，彻底改变铁路资产的非优化状态，使资产具有良好的盈利能力。

3．1．7建立高效的职能的铁路监管部门

铁路产业的规制建立应该充分发挥替代竞争业及促进竞争的作用，建立高效的监管体系，监管部门应该超越行政管理，不断完善监管措施，扩大监管范围，明确监管重点，从过去单一的行业市场准入审批和价格规制转向对竞争者的依法规制和行业规制并用，既要防止规制的滥用，也必须防止监管部门的不作为，实行合乎理性的规制重建。

3．2原则

铁路产业的改革与规制重建事关铁路产业能否实现其本身的目标，国民经济能否可持续发展，其影响面广、且深远。

但在改革过程中，不能以个人的理性来取代产业理性，应该遵循其本身需要的原则。

3．2．1应该符合中国国情，从中国实际出发

中国人口众多，铁路是最为合理的交通安排，而中国铁路产业并非像西方铁路产业经过较为充分的市场发育，在市场竞争机制比较完善，因此在打破行政垄断，引入竞争中显然要处理更多的矛盾，而对更多的不确定，必须从实际出发，把改革与稳定发展关联起来。

3．2．2改革与规制重建应循序渐进

铁路改革应该是一个循序渐进的过程，基本采取的是对于过去的不适应规制的一种破坏，更为重要的是新的规制的重建。

固然，在铁路产业中引入竞争有利于提高效率，但如果缺乏相应保护机制，有可能带来产业的破坏，特别是混淆其不同的技术特征和经济特征，一旦他打破原有的规制，缺乏新的规制重建，容易带来对国民经济其它方面的影响。

3．2．3发挥社会中介的重要作用；

中国铁路改革的主导力量是具有高度集权的中央政府，政府在当前仍然是集所有者、经营者、监管者于一身，在改革中由于无法完全克服部门利益取向以及自身的知识和信息限制，难以按照铁路产业的内在需要实现较合理的改革建立理性规制。

因此，有效地发挥社会中介的作用，提高改革的透明度，在社会上建立辅助监管体系，将有效地促进规制重建的客观性。

3．2．4系统配套、特殊政策以及过渡措施相结合；

中国的特殊国情和中国铁路产业的特殊性决定中国铁路改革不可能一蹴而就，要有长期的改革准备，因此，在改革中必须考虑过渡政策，建立系统配套的各项规制体系，又要针对中国的特殊性情况，实施特殊政策，防止剧烈的改革影响波及到整个国民经济，在改革中，必须从全局出发，构建系统配套的规制体系，结合国情在适当的阶段，区分不同的需要，实施过渡时期的特殊规制，避免实行完全普遍政策带来行业中由于利益取向的逆向效应。

3．2．5建立强有力的领导体系和强有力的政府支持；

中国铁路改革面广，情况复杂，影响深远，长期存在对政府的依存关系严重，因此，必须在借鉴国外的先进经验的基础上，加强各阶段、各层面的领导，无论是改革的全局规划，还是各阶段的改革实施，均必须建立强有力的领导，重视政府的主导性作用，过渡时期，无论是促进竞争，提高竞争力，还是追求社会的增长，都需有一个强有力的政府支持体系。

3．2．6合理处理各类目标冲突；

中国铁路处于过渡经济时期，中国铁路由于其多重性和承担的多重角色责任，存在多重目标约束。

而改革中无法回避各种目标的冲突，包括长远目标和现实目标、经济目标和社会目标。

因此，在改革