无极县中医院整体迁建项目.docx
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无极县中医院整体迁建项目
无极县中医院整体迁建项目
PPP实施方案
无极县中医院
中国通用咨询投资有限公司
2017年6月28日
概述
本项目为无极县中医院整体迁建项目PPP,属非营利性医院新建项目,拟采用“BOT+股权合作”的总体运作模式,政府与社会投资人以股权合作形式成立项目公司,由政府方负责项目前期准备工作,如征地拆迁、场地平整、规划设计等;由项目公司负责项目融资、建设、设备采购、非基本医疗服务的运营维护等,并与原有无极县中医院签订医疗合作协议,按协议约定共同履行无极县中医院的社会责任。
运营期满后,项目公司将项目无偿移交给无极县人民政府或其指定部门。
本项目总投资38000万元,项目资本金20%,资本金内部比例政府拟出资10%,社会投资人拟出资90%。
项目合作期为12年(其中建设期2年、运营期10年)。
项目公司收益拟采用“可行性缺口补助”的回报机制。
详见下表:
序号
项目信息主要内容
(一)项目基本信息
1.1项目名称
无极县中医院整体迁建项目PPP
1.2项目类型
新建
1.3当前项目状态
项目准备
1.4项目所属地区
河北省无极县
1.5项目实施机构
无极县中医院
1.6项目政府方出资代表
无极县兴泰建设服务有限公司
1.7项目咨询机构
中国通用咨询投资有限公司
(二)项目交易结构
2.1项目总投资
38000万元
2.2项目资本金比例
20%(其余80%债务资金来源银行贷款)
2.3项目各方出资情况
项目公司资本金
占比
政府资本
760万元
10%
社会资本
6840万元
90%
2.4项目合作期
12年(建设期2年,运营期10年)
2.5项目运作方式
BOT+股权合作
2.6项目回报机制
可行性缺口补助
(三)
项目采购方式
3.1采购方式
公开招标
3.2评标办法
本项目拟采用综合评标办法,其中商务分60分,技术分40分。
3.3价格分标的
1.合理利润率上限6.8%(中标价将作为可行性缺口补助计算依据);
2.年度折现率上限6.8%(中标价将作为可行性缺口补助计算依据);
3.工程量清单或以施工图预算下浮率报价(中标价将作为审计结算计算依据)。
(四)
项目绩效考核
考核分为建设阶段绩效考核和运营阶段绩效考核。
设定采购标的合理利润率最高上限为6.8%,以中标合理利润率为基准设定绩效。
建设阶段绩效评价得分大于60分,准许项目公司运营期获得可行性缺口补助。
运营阶段绩效评价得分以60分为基准,达到基准分,合理利润率按中标的合理利润率计算,每多得8分,合理利润率提高0.1%。
每少得8分,降低合理利润率0.1%。
(五)
政府支出责任
1.可行性缺口补贴应根据中标人报价的年度折现率、合理利润率以及约定的计算公式进行计算,并将计算结果纳入地方政府财政预算和财政中长期规划。
2.可行性缺口补贴应根据实际发生的项目全部建设成本、年度折现率、合理利润率、年运营成本、年使用者付费以及约定的计算公式进行计算,并依据计算结果逐年一次性支付,上述实际发生的数据以审计核算结果为准。
第一章项目概况
一、项目名称
无极县中医院整体迁建项目PPP
二、方案编制依据
●《无极县中医院整体迁建项目可行性研究报告》;
●《无极县中医院整体迁建项目初步设计文件》;
●《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号);
●《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号);
●《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号);
●《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号);
●《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金〔2015〕57号);
●《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号);
●关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知(财金〔2014〕112号);
●《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南的通知》(财金〔2014〕113号);
●关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知(财金〔2014〕156号);
●关于印发《PPP物有所值评价指引(试行)》的通知(财金〔2015〕167号);
●基础设施和公用事业特许经营管理办法(发改等六部委25号令);
●关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知(发改投资〔2015〕445号);
●《政府和社会资本合作项目通用合同指南》(发改投资〔2014〕2724号);
●《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》(国发〔2013〕40号)
●《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》(中发〔2009〕6号)
●无极县人民政府关于做好无极县中医院工程建设有关工作的通知(无政〔2016〕18号)
●无极县人民政府关于做好无极县中医院工程建设有关工作的补充通知(无极函〔2017〕13号)
●无极县发展和改革局关于无极县中医院整体迁建项目可行性研究报告的批复(无发改〔2017〕19号)
以及其他地方性、行业性的政策文件。
三、项目背景
现有无极县中医院始建于1987年,于1990年投入使用。
建筑面积经过逐步建设达到今天的5563㎡,其中大部分还属于危房。
医院现有医疗资源严重不足,无法满足业务发展的需求,已成为当前制约无极县中医院可持续发展的瓶颈。
建设规模小,基础设施落后,结构不合理,医疗环境差,不符合中医院建设标准,其现状已不能满足正常医疗工作的需要;住院病区严重不足,无法安排病人住院病房,大量的应住院病人不能入院或被迫转院,给病人造成极大不便;普遍存在电源线老化、房屋用材易燃,无消防设施,无疏散通道等问题,出现变形、裂痕等,从结构安全和抗震能力等方面已造成安全隐患,按现行建筑标准已列为危陋房,2012年6月27日由无极县诚信建筑检测有限公司对该院门诊病房楼进行了检测,并以JD20120627出具工程质量鉴定报告,2012年6月28日无极县房屋安全管理办公室以无房鉴字第006号出具无极县房屋安全鉴定报告书,鉴定结论该房屋为C级危房(局部危险),房屋质量较差,出现多处严重老化破损,存在重大安全隐患,建议该建筑应停止使用,如条件允许可拆除重建;医疗用房非常紧张,严重影响了专科特色、中医特色规模化经营;医院坐落在老城区,地势低洼,每逢雨水季节门前积水很深,严重影响急救车辆通行和医疗服务;医院为维持正常运转,在原有建筑周围见缝插针式的接建、改建,造成医院用房拥挤、零乱,房屋建筑基本上布满了全院各个角落,且堵塞了消防通道,不能满足消防要求;建筑密度大,院落狭小,没有公共停车场,每天出现塞车现象,致使急救病人不能及时得到救治。
无极县中医院整体迁建项目按照现代中医院的规模及配置建设,布局合理、功能明确、配套齐全,建成后可成为建设标准较高的县级中医医院。
项目的建设是满足国家医院建设规模的需要,是优化区域医疗卫生资源的需要,是缓解医疗服务供需矛盾、医院进一步发展的需要。
对于保障当地人民群众身体健康、实现救死扶伤、提高医疗服务水平、促进新农村建设和社会和谐发展具有重要作用。
四、项目概况
根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号)的要求,项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。
基本情况主要明确项目提供的公共产品和服务内容、项目采用政府和社会资本合作模式运作的必要性和可行性,以及项目运作的目标和意义。
经济技术指标主要明确项目区位、占地面积、建设内容或资产范围、投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源等。
项目公司股权情况主要明确是否要设立项目公司以及公司股权结构。
(一)项目基本情况
1.本项目采用PPP模式的必要性
从国家战略导向看,在新的历史时期下国家大力推广PPP,其初衷主要包括四方面:
一是适应新型城镇化发展的历史任务;二是缓解政府财政压力,尤其是地方债压力;三是缓解经济下行压力;四是深化体制改革的需要,探索深化我国国家的治理制度,实行市场经济运行机制的深化改革,实现包容性增长,探索混合所有制。
从转变政府职能看,本项目采用PPP模式可以使无极县人民政府及其所属的卫生局、财政局等政府职能部门从过去的基础设施公共服务的提供者转变为一个监管的角色,利用成熟的医疗服务运营商和有实力的投资开发公司提供更多的资金和建设运营管理能力,促进了投资主体的多元化,同时也促进了医疗卫生体制改革。
从成本效益分析看,本项目采用PPP模式可以发挥私人部门的建设施工和运营管理优势,参与无极县中医院基础设施建设和提供公共服务,能够提高项目设计、施工、运营全过程的效率,降低工程造价和运营成本,为公众提供高质量的服务。
从政府债务治理看,本项目采用PPP模式有助于地方政府性债务的治理,关键在于缓解政府增量债务和消化政府存量债务两个方面。
一是通过引入社会资本承担无极县中医院公共服务产品的融资、建设、运营等的大部分工作,与政府直接提供的公共服务产品相比,缓解了政府增量债务;二是社会资本承担无极县中医院项目融资大部分工作,以换取公共品与服务项目长期特许经营权,政府将部分债务转移至私人部门,同时社会资本负责项目运营、维护,比政府建立的公立医院运营更有效率,其所获得的净收益有助于消化存量债务。
从合作关系看,本项目采用PPP模式有助于实现政府和社会资本的利益共享和风险分担。
本项目开始方案编制阶段已开始重视风险分配,一般来说,项目风险由最有能力控制的一方承担,政府承担政策、法律、不可抗力等风险,社会资本承担项目融资、建造和运营维护等风险,项目风险得到合理优化,降低了项目运作的难度,更有利于项目实施成功。
当项目发生超额盈利时,政府与私人部门可以协商考虑反哺政府财政、降低价格或降低补助等方式,实现利益的共享和平衡的控制。
当项目发生亏损时,政府与社会资本共同承担相应的损失,双方合作也能够协调解决不同利益主体的不同目标,从而形成社会利益最大化。
从公共医疗卫生体系看,本项目采用PPP模式建设有利于促进医疗卫生资源的合理配置,通过政府和社会资本合作(PPP)模式建设本项目符合国家倡导的在重点领域创新投融资模式的政策要求。
2.本项目采用PPP模式的可行性
本项目应用PPP模式具备较好的政策条件和实践基础,同时也满足物有所值评价和财政承受能力论证的要求。
(1)政策条件
2014年9月,财政部出台《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号),开始大力提倡在医疗和健康养老等公共服务领域推广政府与社会资本合作模式,即PPP模式。
其后,相关的PPP模式推广政策亦不断涌现。
2014年11月国务院出台的《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号),积极推进公立医院资源丰富地区符合条件的医疗事业单位改制,为社会资本进入创造条件,鼓励社会资本参与公立机构改革;通过独资、合资、合作、联营、租赁等途径,采取特许经营、公建民营、民办公助等方式,鼓励社会资本参与医疗、养老等设施建设;各级政府逐步扩大医疗、养老等政府购买服务范围,各类经营主体平等参与,将符合条件的各类医疗机构纳入医疗保险定点范围;进一步完善落实非营利性医疗、养老等税收优惠政策,对非营利性医疗、养老机构建设一律免征有关行政事业性收费,对营利性医疗、养老机构建设一律减半征收有关行政事业性收费;除公立医疗、养老机构提供的基本服务按照政府规定的价格政策执行外,其他医疗、养老服务实行经营者自主定价。
2014年12月出台的发改委《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号),从项目选择、方案审查、伙伴确定、价格管理、退出机制、绩效评价等方面,完善制度设计,营造良好政策环境,确保项目实施决策科学、程序规范、过程公开、责任明确、稳妥推进。
2015年5月财政部、发改委、人民银行共同出台的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发〔2015〕42号),实行多样化土地供应,保障项目建设用地。
对符合划拨用地目录的项目,可按划拨方式供地,划拨土地不得改变土地用途。
建成的项目经依法批准可以抵押,土地使用权性质不变,待合同经营期满后,连同公共设施一并移交政府;实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的,应依法办理土地有偿使用手续。
不符合划拨用地目录的项目,以租赁方式取得土地使用权的,租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。
以作价出资或者入股方式取得土地使用权的,应当以市、县人民政府作为出资人,制定作价出资或者入股方案,经市、县人民政府批准后实施。
以上政策法规为本项目PPP模式的实施提供了重要的依据和导向。
(2)物有所值评价
根据《政府和社会资本合作项目物有所值评价指引(试行)》(财金〔2015〕167号),在无极县财政局组织下开展物有所值评价工作。
本项目物有所值定性评价主要考虑生命周期整合能力、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、可融资性、潜在竞争程度和政府机构能力等6项基本评价指标以及全生命周期成本测算准确性、项目规模大小和运营收入增长潜力等3项目补充评价指标,经过专家一致评定,本项目通过物有所值定性评价。
本项目物有所值定量评价表明,在产出绩效相同的情况下,采用PPP模式的PPP值小于采用传统模式的PSC值,即通过物有所值定量评价。
(3)财政承受能力论证
根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号)的规定,在无极县财政局组织下开展财政承受能力论证工作。
本项目财政承受能力论证主要考虑政府方股权投资支出责任、运营补贴支出责任、风险承担支出责任、配套投入支出责任的识别和测算,并通过财政支出能力评估和行业和领域平衡性的评估,最终确定本项目通过财政承受能力论证。
3.本项目采用PPP模式的目的
(1)平滑政府财政支出。
新建医院项目前期资本性投入大,通过引入社会资本,可将短期建设支出转化为合作期内的分期付费,有利于突破短期财政支付能力瓶颈、加快无极县卫生医疗系统建设。
(2)优化项目风险分配,降低全寿命周期成本,提高医疗服务效率。
PPP模式提倡"让专业的人做专业的事",本项目适合引入社会资本来负责设计、投资、建设和运营维护。
同时,在风险最优分配的激励约束机制下,社会资本也有足够动力,统筹考虑项目的设计方案、建设质量和后续运营成本,在保障服务质量的前提下切实降低项目全生命周期的成本,探索医疗资源综合开发利用,开拓增值医疗服务等收入来源,提高自身收益水平,降低政府购买服务支出。
(3)有利于转变政府职能。
PPP模式要求政府在与社会资本合作中"既不越位也不失位",一方面要遵循市场原则和契约精神,切实履行义务、承担相应风险:
另一方面在加强项目规划、筛选和评估的同时,通过建立和落实基于绩效的考核机制,加强对社会资本的监管,切实保障公共产品和服务质量得到改善。
(4)积极引领示范医疗卫生领域PPP项目。
作为无极县首个PPP项目,对本项目的实施质量提出了较高的要求,必将受到社会各界的广泛关注,实施细节须谨慎推敲、系统论证,详细分析项目的共性与个性,建立符合我国公共医疗卫生PPP领域发展的示范模式。
4.本项目采用PPP模式的意义
(1)有助发掘全社会资源,让公共福利实现长期中的最大化。
单一的公立医院提供公共产品易滋生腐败与低效;而完全靠市场提供则会因资本的逐利性而形成垄断暴利,侵占公共福利或因“免费搭车”而失灵。
而公私合作最有可能通过利益统筹兼顾挖掘全社会资源,同时避免或减少来自两方面的负面影响,在相互制约机制中实现公共福利的长期最大化。
(2)符合市场经济基本要求。
随着市场经济下对公共产品的需求会越来越大,单纯依靠政府或私人提供均难以胜任,而通过公私合作可以整合全社会资源,兼顾各方利益,从而有可能满足市场经济对公共产品日益增多的需求,且能为不同市场主体的不同需求提供差别化产品。
同时,市场经济客观上也要求各类经济成分都有平等的机会参与公共需求的提供,从而公私合作有可能成为提供公共产品的最佳途径。
(3)有利于提高效率,营造公平竞争环境。
引入私人资本进入公共领域有助于形成公平竞争,打破公立医院的行政垄断以及由此引发的浪费与低效,倒逼公立医院改革,提高效率,改善经营,让公众通过竞争选择服务,获得更多更好的福利。
(4)有利于技术进步与经济增长。
公私合作的引入能引发基础设施与社会服务领域的竞争,从而迫使提供公共产品的各类医疗机构通过技术进步与管理创新提升各自的竞争能力,客观上能让公共产品的消费者受益,同时推动经济增长与社会进步。
(5)减轻财政负担,分散风险,促进资本市场发展。
本项目基础设施投资较大,耗时漫长,地方财政压力较大。
即便是勉强承担,单一的融资渠道也令基础项目的资金来源之路越走越窄。
但纯粹的私人投入也会因贷款周期太长,收费有限制而得不到商业银行支持。
通过公私合作进行项目融资,不仅能解决建设资金来源问题,减轻财政负担,降低地方政府性债务,而且有效分散了各方风险,符合市场经济条件下的“有限政府”、“有限公司”与“全能社会”理念,催生更多金融工具,促进资本市场发展。
同时,风险分担有利于形成契约框架,构建法治社会并培养公民意识。
(6)促进创业、就业与多种经济成分共同发展。
通过公私合作,其他经济主体逐步获得与公立医院公平竞争的社会地位,享有平等分享资源的权利。
这既是市场经济固有的理念,也能引导更多的社会资本进入实体经济,给民营经济注入动力;既鼓励了创业,也增加了就业,无形中扩大了内需,促进了经济发展,实现多种经济成分共赢的良性格局。
(二)项目主要经济技术指标
5.项目区位
项目拟建场址位于无极县城区千山路与规划二街交叉口东北角,医院南邻千山路,西邻规划二街,北邻居民住宅区。
项目场址总用地面积33924.16㎡。
该地块地处道路交叉口,地理位置优越,交通便利,环境良好。
6.占地面积
本项目规划总用地面积33924.16㎡。
总建筑面积70000㎡,其中地上建筑面积61650㎡,地下建筑面积8350㎡。
住院床位499张。
7.建设内容
主要建设仲景及门诊综合楼一栋,地上13层,地下1层,裙房5层,局部4层(裙房为医技综合楼),华佗楼一栋,地上13层,地下1层及配套公用工程等。
项目
单位
数值
备注
规划总用地
㎡
33924.16
计容建筑面积
㎡
61650
总建筑面积
㎡
70000
其中
地上
㎡
61650
其中
仲景楼及门诊医技综合楼
㎡
40150
华佗楼
㎡
20800
洗衣房
㎡
150
制氧站及高压氧舱
㎡
500
污水处理站
㎡
50
其它
㎡
0
地下(设备房及车库)
㎡
8350
建筑基底面积
㎡
9672
建筑密度
28.5%
容积率
1.82
绿地率
35%
8.投资规模
本项目总投资38000万元。
其投资估算见下表。
投资估算表
序号
项目名称
投资(万元)
占合计(%)
1
建安工程费
23926.0
62.96
2
工程建设其他费用
8536.96
22.47
3
预备费
2597.04
6.83
4
建设期利息
2940
7.74
合计
38000
100
9.主要产出说明
(1)床位规模
1、中医医院建筑面积指标,499床每床建筑面积指标为87㎡,建筑面积为499张床位×87㎡=43413㎡
2、中医医院单列项目用房建筑面积指标,中药制剂室、中医传统疗法中心建筑面积为3150㎡
3、科研用房:
副高级以上专业技术人员70%为基数计算,100×0.7×32=2240㎡
4、120急救中心:
(按救护车20辆计算)
急救中心建筑面积:
2150㎡
急救中心指挥调度用房:
200㎡
急救中心业务用房:
950㎡
行政管理及后勤保障用房:
450㎡
综上急救中心总建筑面积:
3750㎡
以上计算依据《急救中心建设标准(2008年报批稿)》和《综合医院建设标准》
5、康复用房:
按100床计算,100*85=8500m2。
(依据《康复医院基本标准(2012年版)》)
6、机动车停车建筑面积:
根据石家庄市城乡规划管理技术规定需要停车最低为203辆,考虑到医院停车的实际情况,适当留有发展余地,机动车停车按300辆考虑。
地上停车不得大于20%。
故地下停车按80%考虑。
地下停车面积为300×0.8×40=9600㎡
综上:
无极县中医院应建规模70680㎡,根据本项目的实际情况,最终建筑面积为70000㎡。
(2)建筑规模
地下一层(仲景楼、华佗楼以及两个楼之间的部分)主要功能为设备用房、营养餐厅和地下车库,地下车库战时为核6常6人防物资库。
仲景楼及门诊医技综合楼一层主要为急诊、中西药房、挂号,收费,出入院办理、儿科。
华佗楼一层为出入院办理、消防控制室、病案窗口、管理用房。
仲景楼及门诊医技综合楼二层主要为妇科、产科、外科、骨科、检验科、功能科、病区药房。
华佗楼二层~十三层均为标准病区,每个病区设置病床30张。
仲景楼及门诊医技综合楼三层主要为手术室、ICU、内窥镜、口腔、耳鼻喉、皮肤科诊室。
共布置8间手术室(其中包含一间负压手术室)
仲景楼及门诊医技综合楼四层为病理科、净化机房、中医内科。
门诊医技综合楼五层为体检中心、儿童康复科、大会议室。
仲景楼五层至十二层为住院标准层,每个病区设置病床30张。
仲景楼十三层为行政办公层,主要布置办公室,会议室。
本项目总建筑面积为:
70000㎡,其中地下建筑面积:
8350㎡,地上建筑面积:
61650㎡。
医疗部分建筑面积:
69300㎡;洗衣房建筑面积:
150㎡;制氧站与高压氧仓建筑面积:
500㎡;污水处理站建筑面积:
400㎡(地下建筑,计容面积:
50㎡)。
占地面积:
9672㎡;建筑密度:
28.5%,容积率:
1.82。
总床位数:
499床。
10.资金来源
实施PPP模式之前,本项目建设资金由中央基建资金以及地方财政配套资金解决。
实施PPP模式之后,本项目建设资金由政府资本与社会资本按一定比例共担。
(三)项目公司股权情况
政府与社会投资人以股权合作形式成立项目公司,政府拟出资10%,社会投资人拟出资90%。
政府授予项目公司特许经营权,项目公司负责项目投资、融资、建设、运营维护,运营期满后将项目无偿移交给无极县人民政府或其指定部门。
第二章项目风险分配
五、PPP项目风险概述
PPP项目风险是指PPP项目在运行过程中,即在项目的设计、建设、运营过程中,各种因素对PPP项目各阶段造成的不确定影响,这种不确定性可能使得项目受到损失或损害,甚至导致项目失败。
因此,做好项目前期的风险准备工作,对PPP模式进行详尽的风险分析,一是为了改进PPP模式,规避某些不必要风险,甚至形成一定的设计、建设、运营范式,二是为了能够更加系统的分析风险和分配风险,让更适合承担某种风险的主体去承担相应风险,保证项目的顺利实施运行。
项目风险分析是从项目开始立项时便进行的分析,包含了风险识别、风险分类、风险评价和风险分担四个关键步骤。
风险识别即通过搜集分析大量资料信息,认清影响项目的各种风险因素,进而确定不同项目、不同阶段、不同参与者的相关风险的种类、大小及性质,为后续的风险分类、风险评价、风险应对提供条件。
在风险管理实践中,风险识别的方法主要有德菲尔法、头脑风暴法、核对表法、SWOT技术、项目工作分解结构、常识经
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