行政协调行政监督.docx
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行政协调行政监督
第二章教学实施计划
章节名:
第十二章之行政协调与行政监督
学时安排
2
授课时间
教学内容及要求(突出重难点):
了解行政协调概念,行政监督的涵义,掌握行政协调的方法、行政监督的体系;理解行政协调和行政监督的意义作用。
重点:
行政监督行政协调的概念,行政协调和行政监督的方法体系。
讨论/思考题、作业:
1行政监督的理论渊源?
2行政监督的作用?
本章其他参考书目(包括参考书、文献资料等):
第页
第二章教学总结
第页
课堂教学实施方案
第14次课
授课时间:
教学时间分配:
复习旧课5分钟讲授新课90分钟
讨论/答疑/小结5分钟:
分钟
授课类型(请打√):
理论课□讨论课□实验课□习题课□课□
教学方式(请打√):
讲授□讨论□示教□指导□□
教学手段(请打√):
多媒体□模型□实物□挂图□音像□□
课题:
行政协调和行政监督(12章第三、第四节)
教学方案:
案例导入。
(复习旧课导入)
一、行政协调P192
(一)、行政协调的涵义和特点
1行政协调的涵义
行政协调属特殊的社会协调。
所谓行政协调,其含义是指行政主体未行使行政职能、实现行政管理目标,采用疏导、契约、指导等方式解决社会问题的一种非正式的行政活动方式。
――192
另外也指是为了有效地实现行政的总目标,把各项行政管理活动加以调节,引导各行政机关之间和国家工作人员之间分工协作、互相配合,同步地、和谐地完成任务和工作。
综合起来,具体指指行政机关及其人员运用各种方法,调整行政系统内部各组织之间,人员之间,行政运行各环节之间的关系,以及行政系统与其外部环境、管理对象之间的关系,以便和谐合作地实现行政目标的活动。
2行政协调的特点192
行政协调不同于企事业经营管理中的协调职能,它具有广泛性、目的性、层次性、权威性、灵活性和相对性。
按书上观点归纳:
(1)一方主体特定――行政主体
(2)协调范围广泛、方式多样
(3)不直接产生行政法律后果。
(二)、行政协调的内容193(略讲)
1行政合同
2行政指导
3行政调解
(三)行政协调后果的救济195(略讲)
(四)、行政协调体系
按不同的分类标准,行政协调可分为不同的类型。
我们仅从行政协调的范围划分,把行政协调分为政府内部协调和政府外部协调两种类型。
政府内部协调是指构成政府系统的各单位和成员之间的协调活动。
行政协调内的每个行政人员和单位,既是协调者又是协调对象。
具体包括政府内部纵向协调和横向协调两种。
政府外部协调指政府机关与其它社会组织以及政府与社会之间的协调。
(五)行政协调的原则
在行政协调实践中总结出来的客观规律,被称为行政协调的原则。
具体而言,是指依据法规、方向明确的原则;统筹兼顾,平衡冲突的原则;求同存异,灵活权变的原则;客观公正,实事求是的原则。
(六)、行政协调的方法
1行政协调的主要方式
从协调的思想作风要求上区分,主要包括律令式协调方式、说服式协调方式,建议式协调方式、紧急协调方式和冷处理方式。
2行政协调的主要方法
(1).对人际关系的协调方法包括四种:
坦诚引导法、喻意提醒法、批评警示法和奖惩并用法。
(2).对组织系统关系的协调方法包括三种:
利益平衡法、目标导向法和沟通协商法。
(3).对经济、社会和思想和协调方法包括三种:
政策计划调控法、调查纠编法和思想教育法。
3行政协调常用的手段
从协调形象的操作形式区分,主要包括对话与谈话形式、会议形式、文件形式、访问与联欢形式以及舆论先导形式。
二、行政监督195
(一)行政监督的概念
“监督”一词,在汉语中大体有两层意思:
一是监察和督促。
二是古代官名。
如清代设十三仓监督,崇文门左右门翼监督等等。
在英语中,“监督”一词“supervision”是一个复合词,其中“super”,是“在上”的意思,“vision”,是“看”的意思,二者合起来就是上对下的观察、指导和控制的意思,与汉语中“监督”的含义大体差不多。
所谓行政监督是指在公共行政管理过程中所进行的监察、督促和控制活动,是各类监督主体依法对国家行政机关及国家公务员在执行公务和履行职责时各种行政行为所实施的监察、督促和控制活动。
按照监督主体的不同,行政监督有广义和狭义之分。
所谓狭义的行政监督,是指以行政机关为主体的监督,即行政机关内部自身的相互监督,包括上级行政机关和行政领导者对下级行政机关及其国家公务员行政行为的监察、督促和控制;下级行政机关和国家公务员对上级行政机关和行政领导者行政行为的观察、批评和建议;还包括行政监察部门对所有行政机关及国家公务员的监察和督促、审计部门对行政机关财政财务运行情况的审计等等。
所谓广义的行政监督,是指以行政机关为客体的监督,即除了行政机关内部监督之外,还包括执政党、国家权力机关、国家司法机关、社会团体、人民群众和新闻舆论等方面通过各种渠道和途径,对国家行政机关及其国家公务员的各种行政行为所进行的监察、督促和控制。
(二)行政监督的特点
行政监督建立的国情背景不同,制度基础各异,所起作用有别,但作为现代的、科学的、有效的行政监督,一般具有以下特点:
第一,权威性。
在公共利益和私人利益存在差异的情况下,在权力所有者和行使者相对分离的情况下,监督就意味着一种权力对另一种权力的监控和制约。
如果没有权力,监督只能是一种摆设,不会有任何约束力。
国家宪法和法律赋予行政监督主体相应的监督权力,这是行政监督最重要的权威基础。
没有这种法定的监督权,或者这种权力被空泛化,行政监督就会呈现出“气不足,力不够”的失效或无效状态。
第二,强制性。
行政监督行为不同于其它的经济行为和交往行为,它不是建立在被监督者自愿的基础之上的。
依据的不是温情脉脉的亲情伦理,而是条款如铁的法律规章。
行政监督权在本质上是一种法权,而法律的强制性则来源于国家所具有的“暴力潜能”。
在现代社会,为了增强行政监督的有效性,许多国家都赋予行政监督主体一定的处置权,其强制性色彩就更加浓厚。
即使有的行政监督主体并不直接惩罚或纠正行政系统的不当行为,但它却能够在社会上形成一种氛围,可以引起拥有相应处置权的主体的重视或注意,在客观上促使问题的解决。
如中央电视台“焦点访谈”的新闻舆论监督,一度在社会上影响巨大,形成了“违法违纪者闻之色变,人民群众听之高兴”的强大的舆论氛围。
第三,独立性。
从行政监督的本身要求来看,行政监督是监督主体对客体的一种限制性活动。
因此,监督主体和监督客体决不能两位一体,更不能让监督主体依附或受制于监督客体,而是必须具有相对的独立性。
与此同时,现代行政监督是建立在民主和法制的基础之上的。
而民主和法制的本质要求行政监督的主体必须具有一定的独立性。
因为,一方面,民主政治的发展带来了人的主体性意识的高涨,对于一个负有重大使命的行政监督机构来说,同样也赋予了它相对独立的特征;另一方面,法制意识的张扬则为行政监督主体的相对独立,提供了法律保障。
在此情况下,行政监督主体只有向赋予它监督权的组织和人们负责,才能体现本身所具有的权威性和约束力。
第四,多样性。
随着民主浪潮的不断推进,社会经济和文化水平的不断提高,社会公众参与意识的增强,行政监督主体不再象传统社会那样单一,而是越来越多样化,尤其越来越向广大民众拓展和渗透,公民监督政府,甚至运用“行政诉讼法”等法律武器,可以与政府机关及国家公务员直接“对簿公堂”。
特别值得注意的是,在现代社会里,社会监督、舆论监督、个人监督和权力监督、司法监督并驾齐驱,构成了多样化、多极化的行政监督主体网络体系。
第五,广泛性。
行政监督涵盖了所有的行政行为,从运作过程到运作方式,从实体到程序,从合法性、合理性到有效性,几乎无所不包,不所不及。
正是这些多角度、多层次、多元化的监督活动,才能对行政领域的治理形成了一个相互联系、相互作用的监督系统,才能真正体现出行政监督的民主性、科学性和合理性,才能使公共权力的运作真正指向公共利益,从而大大降低公共领域内违法、违纪和腐败现象的发生率。
第六,整体性。
尽管各种监督主体具有自己的独立性,但从其运行过程和运行功能来看,它们又彼此联系,相互衔接,相互照应、相互补充,形成一个具有某些共同特征的、完备的行政监督体系。
因此,在行政监督主体多样性和监督内容广泛性的情况下,要取得良好的监督成效,不仅要充分发挥各种监督主体的功能和作用,而且更要注意各种监督主体之间的协调互补,发挥好行政监督主体之间的整体合力。
如果各种监督主体各自为政,单干运作,互不协调,势必分散力量,加大行政监督成本,影响行政监督效果。
(三)行政监督种类
树上标准分类略196
(四)行政监督体系196
1一般监督
指按照行政隶属关系和机关协作关系而产生的监督。
一般包括两种情况,即行政机关上下级之间的监督和不同行政机关之间的监督。
2职能监督
指政府各职能部门或直属机构依据法定权力,就其主管业务对下级政府对应职能部门的监督,以及对所属企事业单位的监督。
3主管监督
主要指政府专设的廉政行政机关因特殊授权对其他行政机关实行的监督。
4特种监督
相对于一般监督而言,指除主管监督以外的各种普遍适用的专业性行政监督,例如审计监督、环境保护监督等。
5外部监督
行政机关以外的主题对行政机关及其工作人员的合法性和理性的监督。
主要有:
立法监督:
一般来说,西方国家的议会拥有立法权、财政权、监督权、弹劾权和条约权,这些权力构成对政府的直接的立法监督。
司法监督:
法机关所具有的监督权:
行使违宪审查权;审理和判决行政诉讼案件。
是一种外部的、直接产生法律效果的行政监督形式,是行政监督体系中强制性程度最高的一种监督机制,也是国家运用监督手段维护社会政治、经济秩序的最后一道防线。
主要包括两个方面:
即由专门的宪法法院或普通法院系统对政府颁布的行政法规或行政措施进行审查,以判断其是否违反宪法;由司法机关对于政府行政管理有关的行政纠纷进行审理和裁判,以维护当事人的合法权益。
在我国,司法机关对行政的监督是指人民检察院和人民法院对国家行政机关及公务员实施的监督。
检察监督:
在许多国家里,检察机关是代表政府追究责任和提起公诉的机关,是一种行使司法行政权的国家机关,其所进行的监督可称为检察监督。
政党监督:
党对政府及其官员的监督主要指执政党的监督。
行政诉讼:
行政诉讼是国家法制监督的不可缺少的、不能替代的重要组成部分。
这种对行政机关及其公职人员的监督是按照法律、通过提起诉讼进行的。
它是由利害关系人请求有关国家机关,对因公共行政管理而引起的纠纷进行法律审查并作出判决,以达到监督行政机关和行政人员、维护公民合法权益的目的而进行的一种诉讼活动。
行政诉讼是国家法制监督的一种特殊的、有效的方式。
社会监督:
社会监督是法制监督的一部分,是外部监督的一种,是法制行政的又一个基本的观念和范畴。
社会监督的实质是公民从国家权力主体的地位出发,行使法定的权力,对国家行政机关及其官员所实施的监督。
社会监督的主体及其形式:
(1)、社会舆论。
社会舆论是一种广泛的权力,是一种并列于立法、司法和行政权力的“第四权力”。
(2)、公民批评。
公民对政府及其官员的监督,是载入宪法的公民的基本权利之一,是社会监督的最重要的内容之一。
(3)、公民投票。
公民投票亦称公民公决,即由全国公民(主要指选民)用直接投票的办法来通过或批评某项法律,或决定对内对外政策、政治制度等方面的重大事件。
公民投票是直接民主形式之一,是“主权在民”宪法原则的具体运用。
(4)、压力集团。
社会组织和社会团体是现代民主政治的一大特色。
压力集团亦称利益集团,通常由具有共同利益或目标的人所组成,其目的一般在于为自身和其成员谋取利益,或维护既得利益,或争取新的权益。
(5)、地方自治制度。
问题与思考:
行政监督的理论基础是什么?
主要有“主权在民”思想、分权制衡思想,以及经济学中的“经济人”假设理论被引进到政治领域之后,也构成行政监督的理论基础之一。
1.“主权在民”思想
法国启蒙思想家卢梭(1772—1778),从抽象的人性论出发,提出人类为了保全自己,摆脱在自然状态下的种种不便而进入社会状态。
为此,人们就签订了“社会契约”,自愿地把自身的一部分权力转让给整个集体,“每个人都以其自身及其全部的力量共同置于公意的最高指导之下”,卢梭的“公意”理论比较完整地体现了“主权在民”的思想。
现代西方许多国家都认可了这一思想,如法国现行的宪法第3条就规定:
“国家主权在于人民,人民通过自己的代表和通过公民复决来行使国家主权。
”尤其是卢梭“主权在民”思想的实践形式之一——间接民主,也就是代议制民主,已成为大多数国家的政治实践。
“主权在民”的思想不仅启发了民智,而且成为一种政治实践和制度安排的理论基础。
正是在“主权在民”的理性之光的照耀下,欧洲许多国家资产阶级和人民群众同封建专制主义进行了不懈的斗争,并在斗争胜利后,建立了具有充分民主含量的议会,确立了议会对行政的主导地位,从而为立法机构监督政府提供了合法性来源,同时也为民众等行政监督主体监督政府,奠定了理论基础。
2.分权制衡思想
监督政府必须有一定的方式和手段,否则,监督就只能停留在理论的精细描述上。
如果说,“主权在民”的思想主要解决了人民应该监督政府的问题,那幺,分权制衡的思想则解决了人民如何监督政府的问题。
分权制衡思想起源于洛克和孟德斯鸠。
英国资产阶级思想家洛克(1632—1704),把国家权力划分为三部分:
立法权、执行权和联盟权。
立法权、执行权必须分开,否则,就会给掌权人提供了滥用权力的机会和方便,于是他们在“制定和执行法律时,使法律适合于他们自己的私人利益。
”故而,需要在立法权和执行权之间建立相互的制约关系,即所谓的外在制约。
法国资产阶级启蒙思想家孟德斯鸠(1689—1755)指出:
“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。
有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。
”在孟德斯鸠看来,要防止滥用权力,就必须以权力制约权力,实行行政、立法和司法三权分立,相互制约,彼此平衡。
分权制衡思想是许多西方国家建立政治体制的指导思想,它大大增强了立法机关、司法机关对行政的外部监督力度。
在实行三权分立体制的国家中,没有一个国家机关具有可以凌驾于其它国家机关之上的权力,每个国家机关都有制约其它国家机关的特殊权力,对行政机关的立法监督、司法监督也由此产生并体现出来。
同时,值得注意的是,“主权在民”思想和分权制衡思想是相互联系,互为因果的。
一方面,没有“主权在民”思想,分权制衡思想就没有终极指向;另一方面,没有分权制衡思想,“主权在民”思想就不能得到很好的体现。
当然,“主权在民”思想的内涵和外延远比分权制衡思想要丰富得多。
3.行政“经济人”假设理论
对人性的假设,特别是由对人的缺陷性的考虑而设立的政治监督或行政监督制度,古今中外都不乏理论与实践。
例如中国古代思想家韩非子就从“人性恶”的理论出发,认为人“挟自为之心”,为了私利会不断的相互攻击和争夺。
因而主张实行法治,注重监督,要求君主要掌握驾驭臣下的“法”和“术”,同时还要用“法,以备民也”。
到了近代,残酷的历史和现实,使那些建构三权分立体制的国家的政治家们、思想家们在内心里有一种对人性的悲观的看法和对权力的恐惧。
例如美国宪法之父麦迪逊曾说过:
“如果人都是天使,就不需要任何政府了。
如果天使统治人,就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。
”但他同时又指出:
事实上“在每一种政治制度中,增进公共福利的权力,包括一种可能被误用和滥用的自由裁量权。
”正是由于政府的公务人员是由人而不是“天使”组成的,而“人是关心个人利益的,是理性的,并且是效用最大化的追逐者”。
因而,对个人行为,特别是政府人员“天生要使效用最大化”的行为,必须进行控制和抑制。
由于对人性悲观的看法和行政“经济人”的假设,在资源稀缺性与对资源需求无限性的矛盾中,公共权力的行使者追求自身福利的最大化远大于增进集体福利。
在公共权力的运作过程中,公共权力的公共性也为它在行使过程中带来了道义上的支持和和合法性。
同时“主权在民”的理念也必然引发公众对公共权力行使者的严格批判。
如果任意让行政“经济人”的性质得到毫无节制的发挥,那幺政府的公共性就会无从谈起。
行政“经济人”的假设,是西方行政监督理论的前提假设。
行政“经济人”的假设,其具体理论形态多种多样,比较突出的如公共选择学派的政府垄断理论、克鲁格曼的政府“寻租”理论等等。
政府垄断理论认为,由于政府在供给公共物品的过程中具有一种垄断性,没有其它主体在提供公共物品方面能同政府竞争,这样,政府不仅丧失了在供给公共物品上的效率取向,而且政府可以凭借其垄断地位,来为政府本身或者为其代理人谋取利益,从而发生了腐败。
政府“寻租”理论认为,“租金”正是由于政府利用公共 权力干预和人为的控制,抑制了市场竞争,扩大了供求差额所形成的。
行政监督有何作用?
(1)预防作用
(3)反馈作用
(2)矫正作用
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