二十四省市国资改革方案的比较及试点分析.docx

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二十四省市国资改革方案的比较及试点分析

二十四省（市）国资改革比较及试点分析

自上海2013年12月17日率先出台国资改革意见以来，截至2014年12月底，全国已有包括上海、北京、广东、天津、重庆等在内的24省（市）公布了地方国资国企改革方案。

各地方国资国企改革方案在基本框架类似的情况下，又各自结合自身特点呈现差异性。

本文通过对二十四省（市）国资改革比较及试点分析，为北控集团的试点改革提供借鉴。

一、改革目标

从各省市国资改革目标看，各省市均具有较强的改革意愿与积极性，围绕地方经济发展规划，从对国有资本的功能定位出发，因地制宜，清晰地提出了国资国企改革的主要目标和进度指标，从而增强了改革的可操作性和执行力。

从各省市改革目标的构成看，24省市均表达了要实现以“管资本为主”的国资监管体制的转变，及要找准政府作为出资人的职责定位，以产权关系为纽带，抓好产权，下放事权，做好出资人应该做的事，放掉出资人不该做的事。

而在优化国资布局结构方面，各省均对国有资本存在的重点领域、产业类别和结构比例等明确规定了改革目标。

此外，上海、江苏、江西、湖南、重庆、四川、甘肃、广西、黑龙江等省市还明确提出建立几家具有国际竞争力的大型企业集团的改革目标。

从各省市改革目标的侧重点看，不同地区国资国企区国改革的核心主题，均围绕“结合地区特色，增强国有经济的活力”展开重点，但在具体侧重上存在一定差异。

例如，北京更加强调围绕首都功能定位进行国有资本的优化配置，提出到2020年，80%以上的国资集中到提供公共服务、加强基础设施建设、发展前瞻性战略性产业、保护生态环境、保障民生等领域，其中特别提出：

城市公共服务类和特殊功能类企业中的国有资本占到国有资本总量的60%以上，国有资本证券化率力争达到50%以上。

上海更加偏重于引领产业发展和培养具有国际竞争力的先进企业，提出到2020年，80%以上的国资集中到战略性新兴产业、先进制造业与现代服务业、基础设施与民生保障等关键领域和优势产业，形成2-3家符合国际规则、有效运营的资本管理公司；5-8家全球布局、跨国经营的跨国集团；8-10家全国布局、海外发展、整体实力领先的企业集团。

从各省市改革目标的截止时间看，大多数省市以十三五规划实施时间为基础，各项指标的截止时间点为2020年，而天津、广西、贵州等省市则对2017年规划指标有具体要求，其中天津要求到2017年底，90%的国有资本聚积到重要行业和关键领域，国有资本布局聚积到40个行业左右。

另山西、安徽等省市无具体时间点要求。

表1各省改革目标

省市

改革目标

北京

到2020年，在国资国企改革重要领域和关键环节取得决定性成果，形成符合首都城市战略定位和特大型城市发展要求的国有经济布局结构，形成适应市场经济要求的现代企业制度和国有资产监管体制。

80%以上的国资集中到提供公共服务、加强基础设施建设、发展前瞻性战略性产业，保护生态环境、保障民生等领域，城市公共服务类和特殊功能类企业中的国有资本占到国有资本总量的60%以上，国有资本证券化率力争达到50%以上。

上海

到2020年，80%以上的国资集中在战略性新式产业、先进制造业与现代服务业、基础设施与民生保障等关键领域和优势产业，形成2-3家符合国际规则，有效运营的资本管理公司，5-8家全球布局、跨国经营的跨国集团，8-10家全国布局、海外发展、整体实力领先的企业集团。

天津

到2017年底，90%的国有资本聚积到重要行业和关键领域，国有资本布局聚积到40个行业左右。

重点集团至少拥有1家上市公司，推动国有资本向现代制造业、现代物流、金融、战略新兴产业集中，优化国资在基建、能源保障、民计民生等领域的配置；国有资本布局聚积到40个行业左右。

重庆

到2020年,2/3左右的国有企业发展成为混合所有制企业;适宜上市的企业和资产力争全部上市,80%以上的竞争类国有企业国有资本实现证券化;培育3-5家具有全国竞争力和影响力的国有资本投资公司、运营公司,打造10家左右中国500强产业集团;竞争类企业80%以上的国有资本,集中在先进装备制造等支柱产业和高技术含量、高附加值的战略性新兴产业、现代服务业等。

山东

到2020年，形成更加符合基本经济制度和市场经济规划要求的现代企业制度，国有资产管理体制和国有经济布局结构，以“管资本”为主的国有资产分层分离全覆盖监管体系建立。

推动国有资本向重要矿产资源领域聚集，同时推动市场化开放式重组整合，关闭破产长期停产、停业企业。

山西

公有制实现形式进一步丰富，现代企业制度进一步完善，国有资产管理体制进一步健全。

河南

2020年前，全省国有企业改革全面推开取得实效，使国有企业更具活力，国有经济布局更加合理，国有资产监管更有效率。

如全省混合所有制企业比重达80%以上，省级经营性国有资产证券化率达60%以上；全省80%以上的国有资本集中到重要行业和优势领域；经营性国有资产集中统一监管模式更加成熟定型等。

江苏

到2020年，构建完具有江苏特色的国有经济布局和结构，80%以上国资集中到基础设施、能源资源、公共服务、战略性新兴产业、金融投资等重要领域，新建或改建1至2家国有资本运营公司。

实现政府公共管理职能和出资人职能分开。

坚持“政企分开、政资分开、所有权和经营权分离”原则。

江西

力争形成3－4家具有国际竞争力、营业收入过千亿的大型企业集团,4-5家符合市场规则、有效运营的国有资本投资运营公司,10-12家行业领先、具有较强带动力、营业收入过百亿的龙头企业,实现省属国有资产总量、营业收入双超“万亿”。

推动企业以技术创新和“两化”融合带动企业转型升级，引导企业加大研发投入，建设技术中心、重点实验室等研发机构，实现国有资本向价值链、产业链高端延伸等。

浙江

推动国有资本向基础设施领域与民生保障、战略性新兴产业、先进制造业与现代服务业等关键领域和优势产业集聚。

计划到2017年，浙江省国企混合所有制占比达75%、国有资产产权化占比达75%。

到2020年，国有资本收益上缴比例不低于30%。

安徽

鼓励引入优先股等模式推进改革。

加大国有企业改革重组力度，培育具有国际竞争力的千亿元企业、万亿元企业。

广东

到2020年，推动形成15家左右营业收入或资产超千亿的大型骨干企业集团，省属国有资本中70%以上集中到基础性、公共性、平台性、资源性、引领性等重要行业和关键领域，准公共性企业基础设施项目实现混合持股，二级及以下竞争性企业基本发展成为混合所有制企业，并形成若干国有资本运营和国有资本投资公司。

广西

2020年前国有资本收益上缴公共财政比例提高到30%；2020年本级各集团公司力争拥有1家以上上市公司，2015年前构筑全区统一的产权市场；推动国有资本产业集中度达到80%左右；2017年前自治区本级国资监管机构直接监管的集团公司重组整合至20户左右，2020年前全区打造20户营业收入过百亿的优势国有企业，打造3－5户营业收入过千亿的强优国有企业，培育3－5户跨国经营的大型国有企业等。

湖北

到2020年，形成更加符合基本经济制度和社会主义市场经济要求的国有经济实现形式、国有资本运营方式、国有企业运行机制、国有资产监管体制，使国有经济、国有企业的活力得到显著增强。

到2020年，力争将全省国有资本证券化率提高到50%。

鼓励国有企业参股前景好、盈利能力强的民营和外资控股项目，并主动进入科技型中小企业和创投领域。

湖南

到2020年，竞争类省属国企资产证券化率达80%左右，在发展混合所有制经济、推进现代企业制度建设、完善国资监管体制等方面取得突破和进展。

培育10家以上主营业务收入过百亿、行业领先、品牌知名、国内一流的优势国有企业；2—3家主营业务收入过千亿、具有国际竞争力、跨国经营的大型国有控股集团。

四川

到2020年，国有资本布局不断优化。

80%的国有资本集中在公共服务、战略性新兴产业等重点行业和关键领域。

培育一批具有较强自主创新能力、拥有知名品牌的国内一流企业和国际化公司。

现代企业制度不断完善。

产权多元化取得新突破。

国有资产监管体制进一步健全。

云南

到2020年国有资产管理体制和国有企业改革要在重要领域、关键环节取得全面突破和重要进展，形成国有资产国有企业发展新格局。

在冶金、化工、生物医药、能源、旅游、航空、信息等领域培育一批在国内外具有比较优势和市场竞争力的企业，力争10户以上企业进入中国500强，1至2户企业进入世界500强。

贵州

确保用三年时间，形成3户功能性投资运营企业，做强2户公共服务性企业，竞争性企业全部实现产权多元化，积极发展混合所有制企业，具备条件的打造成为投资控股公司，不具备竞争优势的实现国有资本有序退出，全面完成监管企业产权制度改革任务。

甘肃

2020年省级经营性资产总量实现翻番，省级国有资本收益上缴财政的比例达到30%。

2020年国有经济中混合所有制比重达到60%左右，省级经营性国有资产的证券化率超过50%。

80%以上的新增国有资本投向战略新兴产业、基础设施、公共服务和外向型经济四大领域。

全力打造一批千亿元企业、千亿元产业，力争到2020年有10户左右省属企业进入中国500强。

青海

到2020年，形成更加符合基本经济制度和社会主义市场经济要求，具有青海特点的国有经济实现形式、国有资本运营方式、国有企业运行机制、国有资产监管体制，使国有经济、国有企业的活力得到显著增强。

80%以上的国有资本聚集到关系全省经济社会发展的基础设施、重要资源开发、公共服务、新兴产业等重点行业和关键领域。

培育一批具有较强自主创新能力、拥有知名品牌的国内一流企业和国际化公司。

宁夏

到2020年末，打造4个资产过2000亿元、营业收入过500亿元，5个资产过500亿元、营业收入过100亿元，5个资产过100亿元、营业收入过20亿元的具有行业领先水平和影响力的优势骨干企业

辽宁

2020年的总体目标,大多数企业实现股权多元化,建立更加市场化的企业经营机制和国有资本合理流动机制,国有资本布局结构进一步优化,建成统一管理、分类监管的国有资产监管体系

黑龙江

将80%以上的国有资本集中到提供公共服务、加强基础设施建设、发展前瞻性战略性产业、保护生态环境、保障民生等领域。

提升国有资本证券化率，积极推动具备条件的国有企业集团和子公司加快上市，国有资本证券化率力争达到50%。

通过3~5年扎实推进，积极推动60%左右具备条件的国有企业集团及其子公司实现产权多元化和混合所有；通过2~3年重组整合，再打造3~5家在全国规模较大、行业领先、优势明显的国有大企业集团；力争用2~3年时间，妥善解决厂办大集体、分离企业办社会职能、离退休人员社会化管理等历史遗留问题。

河南

2020年前，全省国有企业改革全面推开取得实效，使国有企业更具活力，国有经济布局更加合理，国有资产监管更有效率。

如全省混合所有制企业比重达80%以上，省级经营性国有资产证券化率达60%以上；全省80%以上的国有资本集中到重要行业和优势领域；经营性国有资产集中统一监管模式更加成熟定型等。

二、改革形式

从各地改革方案的内容看，主要集中在实施分类管理、发展混合所有制经济、建立健全现代企业制度以及建立国有资本投资公司与运营公司等方面。

下面即针对此四方面，对各地方案做一个全方位的对比和解读。

（一）深化国企分类监管

“准确界定不同国有企业功能”，为进一步深化国企改革提出了分类监管的新要求。

只有在明确国有企业的功能定位和科学分类后，才可以有针对性的设置股权结构、目标导向、治理架构、选人用人和绩效考核评价等，正确行使国有资本出资人的职责，进行有效的监督和管理。

各省改革方案对国有企业的分类标准各有不同。

由于各地国有资本现状存在特殊性以及中央版国企分类监管方案未出台，很难有统一的分类标准。

国企分类和分类监管方法可以在改革实践中进行积极探索，只要能紧密结合地方国资的实际情况、准确定位国有资本的战略功能，有利于国企发展和国有资本实现保值增值，就是有效的分类和分类监管办法。

从已公布方案的各省市中，大部分均对企业功能进行了划分。

具体如下表所示：

表2二十四省市国企分类方式

分类方式

省份

三分法

竞争类、功能类、公共服务类

上海、江苏、江西、天津、云南、贵州、甘肃、青海、河南、辽宁

竞争类、功能类、公益类

湖南、黑龙江、广西

竞争类、功能要素类、公共服务类

重庆

竞争类、特殊功能类、城市公共服务类

北京

公益类、营利类、功能类

宁夏

二分法

竞争性、功能性

四川

准公共性、竞争性

广东

没有分类

湖北、山东、山西、浙江、安徽

省份

分类方式

分类要求

北京

竞争类、特殊功能类、城市公共服务类

城市公共服务类。

主要承担提供公共产品或服务，保障城市运行安全，提升城市承载能力等功能，以实现社会效益为主要目标，兼顾企业经济效益。

特殊功能类。

主要承担市委、市政府在不同阶段赋予的专项任务和重大项目，实现政府在基础设施、民生保障、促进城市和社会发展等方面的战略目标。

竞争类。

遵循市场规律，公平参与竞争，以资本效益最大化为主要目标。

这类企业包括战略支撑企业和一般竞争性企业。

其中，战略支撑企业是符合首都城市战略定位，能够引领带动产业升级，对首都经济社会发展具有支撑作用的企业。

上海

竞争类、功能类、公共服务类

竞争类企业，以市场为导向，以企业经济效益最大化为主要目标，兼顾社会效益，努力成为国际国内同行业中最具活力和影响力的企业；功能性企业，以完成战略任务或重大专项任务为主要目标，兼顾经济效益；公共服务类企业，以确保城市正常运行和稳定、实现社会效益为主要目标，引入社会评价。

功能类和公共服务类企业，按照市场规则，提高资源配置效率和公共服务能力。

对涉及跨上述分类业务的企业，因企制宜、分类分层管理。

按照国资布局结构和企业发展战略，企业分类可动态调整。

天津

竞争类、功能类、公共服务类

竞争类企业，主要涉及制造业、商贸物流、房地产、金融等领域。

这类企业以市场为导向，以实现经济效益最大化、在全市经济发展中发挥骨干作用、成为行业排头兵为目标，兼顾社会效益。

重点关注经营绩效指标和主业持续发展能力。

公共服务类企业，主要涉及能源、交通、水务等领域。

这类企业主要提供公共产品和服务，以确保城市正常运行和稳定、保障民计民生、实现社会效益最大化为目标，兼顾经济效益。

重点关注安全、产品品质、成本控制和服务质量。

功能类企业，主要涉及各类投融资平台、资本运作平台等领域。

这类企业以完成政府重大专项任务、服务战略性任务和实体经济为目标，追求经济和社会的综合效果。

重点关注融资能力和风险控制。

 对涉及跨上述分类业务的企业，根据企业实际情况，实施差异化管理。

企业分类可动态调整。

重庆

竞争类、功能要素类、公共服务类

公共服务类企业以贯彻市委、市政府重大战略，完成各类重大专项任务为主，重在追求社会效益，以营运效率、服务质量、运营安全等为主要考核指标；功能要素类企业以金融服务、要素交易、投融资为主要业务，既注重经济效益，又注重风险防控，兼顾当前效益与长期效益，以市场化考核为主；竞争类企业严格遵循市场规律和企业运作规则，以经济效益为导向，实行市场化考核。

企业分类按其功能和任务实行动态调整。

四川

竞争性、功能性

功能性国有企业是指主要承担政府战略任务、重大专项任务或提供公共产品和服务的企业，以实现社会效益为主要目标，兼顾经济效益。

竞争性国有企业是指以市场化为导向，主要提供竞争性产品或服务的企业，以经济效益最大化为主要目标，兼顾社会效益。

根据国有资产布局结构和企业发展战略调整及企业不同发展阶段，动态调整国有企业分类。

广东

准公共性、竞争性

准公共性企业，着力通过资产、资本、资源整合以及整体上市、引入战略投资者、重大基础设施项目交叉持股等混合所有制改革，优化布局，做强功能，做大规模，进一步增强控制力、影响力和带动力；竞争性企业，着力通过发展混合所有制经济等灵活多样的改革方式，规范公司法人治理结构，完善中长期激励机制，健全市场化经营机制，进一步增强活力和竞争力。

江苏

公共服务类、特定功能类、一般竞争类

公共服务类企业以承担保障经济社会发展和人民群众生活服务功能为主，优先考虑社会效益，兼顾经济效益；特定功能类企业以完成特定任务或满足特定专业功能为主，经济效益和社会效益兼顾；一般竞争类企业以市场为导向，以经济效益最大化为主要目标，兼顾社会效益。

（二）混合所有制

国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式。

据此，地方国资改革意见中，均对混合所有制的政策导向、行动计划和实现形式加重笔墨，并进行了具体的部署和筹划。

在已经公布意见的24个省份中，有七省市明确了混合所有制改革的具体时间和指标。

例如，重庆提出3-5年三分之二国企将发展成混合所有制，甘肃提出到2020年国有经济中混合所有制比重达到60%左右，江西提出5年内混合所有制经济要占国资的70%。

广东则要求，到2017年，混合所有制户数比重超过70%。

混合所有制改革方案主要的操作方式包括：

（1）改制重组

（2）资本证券化（3）员工持股（4）设立基金（5）引入战略投资者。

各省方案中发展混合所有制的共性特点主要有以下几点：

一、积极部署发展混合所有制的领域、比例和路径。

在推进股份制、投资主体多元化的产权制度改革中，分别围绕国有资本增量发展、分类设置国有股权比例、引进战略投资者以及提升国有资产证券化等方面进行了详细部署，也有部分省市提出了要引导非国有资本进入公共领域以及国有资本投资非公领域的政策措施。

二、强调因地制宜。

大部分省市均提出了以发展员工持股、整体资产或核心优质资产上市，以及引入或设立股权投资基金等多种形式，但因各省市的国资质量、布局结构的现状特征和基础条件各不相同，在具体的操作方式上，呈现出了出丰富多彩的差异化特征。

多数省市都把国有企业的开放式改制重组，作为深化改革的“重头戏”，而在改制重组方式和保障措施上，根据各地实际存有差异性。

如广东提出了按照资产同质、经营同类、产业关联的原则，推动国有企业资产重组；湖南省提出了设立省属国有企业重组整合专项资金，支持企业之间进行重组整合。

三、实行“一企一策”，多种形式推进改革。

大部分省市通过划分试点，结合企业特色，将混合所有制改革逐渐落地，试点单位一般通过多种途径进行改革，不局限于一种形式，试出新体制、新机制、新模式，确保改革试点工作取得实实在在的成效。

表3各省混合所有制特点

省市

混合所有制改革方案

混合所有制改革试点

改革特点

北京

重点开展一级企业股权多元化试点，加快推进市属国企与中央企业的合作，通过出资入股、收购股权和相互换股等多种形式，实现股权多元化；鼓励有诚信、有责任、有实力的民营企业参与国有资本企业改制重组；加快国有企业特别是竞争类企业上市步伐，推进具备条件的一级企业实现整体上市。

鼓励国有资本与创业投资基金、产业投资基金、政府引导基金等各类资本共同设立股权投资基金。

北京金隅集团：

有望成为北京市混合所有制改革试点。

重点推进一级企业股权多元化。

围绕京津冀发展以及治理北京市“城市病”等方面提出了相关措施，其中重点提及要和央企、中关村企业、区县企业互相参股。

上海

公司制股份改革，包括整体上市、核心业务资产上市、公司制股份制改革，以及探索特殊管理股制度等4个方面。

开放性市场化双向联合重组，聚焦产业链、价值链，从国有经济、非公经济两个方面，进一步加大开放性市场化双向联合重组的力度；

股权激励和员工持股。

鼓励整体上市企业集团、符合条件的竞争类企业集团及下属企业，以及国有及国有控股的专职科研院所、高新技术企业实施股权激励。

上港集团：

员工持股草案，认购价格以股市交易价格为基准，涉及1.6万余名员工，受益面占到上港集团公司员工总人数的70%，认购金额高达18亿元。

按此认购方案，集团管理层12名高管共持股420万股，每个高管平均持股35万股。

1.6万名员工平均每人持股约26000股。

还是按此认购方案，每个持股高管平均须出资151.55万元，每个持股员工平均须出资11.16万元。

持股计划完成后4.2亿股员工股票的日常管理，与以往同类改革通常由企业工会或组建专设的“员工持股委员会”进行“内部不透明管理”完全不同，改由“长江养老”（市场化保险机构）受上港委托作为4.2亿股员工股票的法定管理机构和市场运营主体。

上港集团于2006年整体上市，其总股本约为227.55亿股，员工持股计划完成后，上港集团1.6万名持股员工所持上港集团公司股本大体相当于集团公司总股本的2%。

绿地集团：

整体上市已经通过国土部等部门各项审查，进入证监会的正常审批程序，预计2015年上半年完成。

华谊集团：

整体上市。

资产证券化工作正式启动，2030年发展规划编制完成，资本市场运作实现突破，吴泾转型调整取得进展等。

第一份改革方案，从上海定位出发，提出国企跨国经营、提高国际竞争力等，提出在推进企业上市，提升运营管理质量，建立国资流动平台与优化国资布局和结构。

山东

按照上市公司的要求加快省属国有企业股份制改造,推动企业整体上市或主营业务整体上市。

引入社会资本参与省属国有企业改革,鼓励非国有资本通过出资入股、收购股权、认购可转债等多种形式参与省属国有企业改制重组或国有控股上市公司增发股票。

鼓励国有资本和非国有资本共同发起设立股权投资基金、产业投资基金,投资发展前瞻性战略性产业,支持科技进步,参与国际国内并购等。

以形成资本所有者和劳动者利益共同体为导向,积极探索混合所有制企业员工持股的多种形式。

山东钢铁集团：

钢铁产业维修业务领域实施公司化、市场化改革，推进实施制氧系统、医院体制改革，在新疆喀什钢铁、张钢、耐材公司推进混合所有制改革，积极探索重要业务板块引进战略投资者实施混合所有制改革的思路；重组和优化配置企业内部资源，退出不符合集团公司发展战略方向和重点的业务，处置变现长期闲置、低效和无效资产，优化调整集团公司在各个产业的投资和持股比例；通过改造、改制、退出、关停、破产清算等方式，从2014年起三年内，将钢铁业务以外41家亏损企业，每年分别减少三分之一，力争全部实现扭亏为盈。

山东黄金集团：

以每股14.5元的价格向山东省国投、前海开源、山金金控、金茂矿业及山东黄金第一期员工持股计划共5名特定投资者，以锁价方式非公开发行股份募集配套资金，发行股份数量总计1.16亿股（总股本14.2亿），募集资金总额16.85亿元，用于发展标的资产的主营业务。

其中，由公司董监高、部门负责人、重要技术业务骨干及所属公司负责人组成的员工持股计划出资认购1.72亿元。

目前山东黄金股价为26.19元。

确立股本对公司的基础性决定作用，坚持同股同权。

鼓励国有资本和非国有资本共同发起设立基金，投资发展前瞻性战略产业

江苏

推进具备条件的企业集团实现整体上市或核心业务资产上市；并对混合所有制企业主动下放管理者选聘、经营业绩考核与薪酬管理等三项权力。

竞争类企业在股权多元化改革中，国有股权比例不设限制，按照市场化规则有序进退、合理流动。

汇鸿集团：

拟通过向苏汇资管（持有汇鸿集团100%股权）发行股份的方式吸收合并汇鸿集团，同时，采用锁价发行方式向战略投资者非公开发行股份募集配套资金不超过20亿元，用于供应链云平台、孕婴童用品综合运营服务等5个项目的建设和偿还银行借款。

汇鸿集团以2014年5月31日为基准日，以产权变更的方式剥离了汇鸿集团低效资产、非经营性资产、产权不明晰资产等不适宜上市的资产。

截至2014年12月31日，此次交易拟注入资产的资产总计335.25亿元，净资产为56.23亿元。

2014年，汇鸿集团实现净利润10.98亿元。

而截至2014年12月31日，汇鸿股份的总资产为49.4亿元，净资产为10.47亿元。

2014年实现净利润2053.41万元。

这意味着汇鸿集团一旦整体上市，公司的净利润增厚约50倍。

首次提出一般竞争类企业不设股权