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环境管理走出环境困境
深化改革,走出环境困境
2006年10月16日在山东大学的演讲
曲格平
我应邀前来参加校董会的成立,同时也是建校一百零五周年纪念日。
看到母校一片欣欣向荣,深受鼓舞。
校领导要我给大家讲一讲全国环境形势,我想就如何走出当前面临的环境困境说一些意见,供老师和同学们参考。
一、中国的环境问题处在一个严重阶段
经过几个五年特别是“十五”期间重化工业的快速发展,中国实际上进入了环境压力剧增、污染危害高发的阶段。
“十五”期间环境保护指标基本没有完成,主要污染物排放总量出现显著反弹。
2004年,我国GDP按当时汇率计算,占全世界GDP的4%,但却消耗了全球石油消耗量的8%、电力的10%、铝的19%、铜的20%、钢铁的30%、煤炭的31%。
以这样大的资源代价换取经济增长是维持不了多久的,难以为继的。
在经济高速发展中,生态环境不断恶化。
中科院2006年2月28日发布的《2006年中国可持续发展报告》,对世界59个主要国家的资源绩效水平进行排序,我国位列绩效最差的国家之一。
2005年初,瑞士达沃斯世界经济论坛公布了最新的“环境可持续指数”评价,在全球144个国家和地区的排序中,中国位居第133位。
据世界卫生组织称:
2004年,中国只有31%的城市达到世界卫生组织的标准;据世界银行的预测,按照当前的趋势,到2020年,燃煤造成的疾病损失将占到GDP的13%。
虽然“十一五”国民经济和社会发展纲要对能源和环境提出了明确的约束性指标,但是2006年上半年在高投资和追求GDP的驱动下,我国能源资源消耗过大的趋势并没有得到有效的遏制,单位GDP能源强度增长0.8%,全国化学需氧量(COD)排放增长3.7%,二氧化硫排放增长4.2%,主要污染物排放总量增长的压力进一步加大。
前两天,中共中央通过的《构建社会主义和谐社会若干重大问题决定》指出:
社会和谐是中国特色社会的本质属性,是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要保证。
而目前我国严峻的环境形势与建设和谐社会的要求是背道而驰的,是社会不和谐的最大障碍之一。
因此,控制环境污染、恢复和建设自然生态是摆在我们面前的一项紧迫任务。
进入“十五”和“十一五”以来,我国工业化和城市化呈现加速发展趋势。
在这一过程中,由于经济结构继续向重化工业化形态转变,我国的环境污染物也呈现迅速增长的态势。
套用最近有不少人在研究环保工作时频频引用“环境库兹涅茨曲线”(EKC),我国的环境污染可能正处在一个迅速爬升的阶段。
很多专家根据我国人均资源能源消费水平发展趋势及其同发达国家的比较分析,估计我国的资源能源消耗和环境污染还会持续增长很长一个时期,预计2015-2020年前后,我国资源能源消费高峰陆续到来。
我国目前还远没有达到环境污染的最高点,还要很长时间才能出现环境污染下降的“拐点”。
库兹涅茨曲线是上世纪50年代诺贝尔奖获得者、经济学家库兹涅茨用来分析人均收入水平与分配公平程度之间关系的一种学说。
研究表明,收入不均现象随着经济增长先升后降,呈现倒U型曲线关系,这有很多实践数据予以验证。
上世纪90年代初,美国经济学家格鲁斯曼等人,通过对42个国家横截面数据的分析,发现部分环境污染物(如颗粒物、二氧化硫等)排放总量与经济增长的长期关系也呈现倒U形曲线,就象反映经济增长与收入分配之间关系的库兹涅茨曲线那样。
当一个国家经济发展水平较低的时候,环境污染的程度较轻,但是随着人均收入的增加,环境污染由低趋高,环境恶化程度随经济的增长而加剧;当经济发展达到一定水平后,也就是说,到达某个临界点或称“拐点”以后,随着人均收入的进一步增加,环境污染又由高趋低,其环境污染的程度逐渐减缓,环境质量逐渐得到改善,这种现象被称为环境库兹涅茨曲线。
环境的这种先恶化而后改善的变化趋势曾经是不少工业化国家在经济发展过程中实际走过的道路。
我国是否也必然要走这条路呢?
我的回答是:
我国确实处在工业化和城市化加速发展和污染攀升的阶段,这是一种客观的压力;然而,是否容许环境污染继续增长,在现实环境容量和现有认识和技术条件下,却取决于我们的制度和政策的选择。
如果在环境保护上放任自流,就会走上这条道路;如果采取重大的有实效的战略和政策举措,就有可能改变发展方向。
实际上,学界也并没有普遍认同从一小部分环境污染指标分析所得出的“环境库兹涅茨曲线”是一个环境污染的普遍规律,更没有认同“先污染后治理”是经济发展过程中不可改变的规律。
特别是在人类对地球环境和生态系统有了更加完整的认识,人类对地球环境和生态系统的压力在很多方面已经接近其“承载阈值”的时候,环境持续恶化很大程度是人类制度上的失败,政策上的失败。
二、中国的现实要求我们尽快遏制环境污染
时代不同了,我们再也不能走、也没有条件走“先污染后治理”的发展道路。
首先,西方在早期的工业化过程中,对所需的大量原材料,能源和劳动力,可以轻易的、廉价的从广大不发达国家获得,它们可以实行高投入、高消耗、高污染生产方式,而不顾忌资源和环境后果。
但是,这种时代却一去不复返了。
目前,世界各国可获得的自然资源和所拥有的环境容量,与越来越扩大的需求相比,变得越来越紧缺了。
西方工业化国家正千方百计节约使用资源能源,减少环境污染,虽然它们在温室气体排放上表现并不佳。
对于我国这样的发展中国家来说,早已不具备西方国家早期那种对资源环境挥霍浪费的条件,我们再不可能拿到廉价的自然资源和环境容量,我们必须付出更大的经济社会代价才能修补环境污染破坏。
其次,在西方早期工业化过程中,有些环境问题的防治也受到时代的限制。
在很长的时期内对环境问题缺乏科学认识,但到认识到严重危害时,又缺少必要的防治手段。
而今天的情形却完全不同了,不仅能够事前科学分析环境问题的危害性,而且有了相应技术和必要的政策手段,可以做到经济与环境的协调发展。
第三,在西方早期工业化过程中,当环境问题达到严重程度时,公众愤起抗争,曾形成了声势浩大的“反公害”运动,迫使政府采取一系列强制性措施,遂使环境问题逐渐缓和下来。
我国是社会主义国家,我国现代化的一个基本战略目标是实现人与自然和谐,创建一个资源节约型、环境友好型社会。
目前我们在经济发展中出现了比较严重的环境问题,但我们不能等老百姓起来造反才去治理环境,而应在发展经济的同时就积极采取防治措施。
党和国家高瞻远瞩,把环境问题摆上重要议程,并运用法律、经济、行政、舆论种种措施保护和改善环境,这是明智的和必要的。
第四,在西方早期工业化过程中,环境问题基本上局限在一个国家的范围内,对全球环境影响不明显,因此,也未受到国际社会的约束。
现在情况不同了,环境问题已成为全球性问题,全世界成为一个“地球村”,保护全球环境的呼声空前高涨,为了保护人类环境,国际社会已制定出了许多具有法律约束力的环境条约。
如果违背这些条约规定,就要受到谴责甚至制裁,特别是在国际贸易上会遇到种种限制,造成重大经济损失。
我们要在国际上既要争取公正的发展权,也要履行不可推卸的国际责任。
我国是一个人口众多,人均资源相对不足、环境空间相对狭小的国家,在很多地区和一些领域,污染物已经远超过环境容量,我国相关规划中确立的主要污染物排放总量指标,按照环境功能区划和相应环境质量标准的要求,实际都是超过“环境容量”水平的。
如果我们对环境保护再掉以轻心,很可能会大大超过环境“承载阈值”,从而带来无法估量甚至不可逆转的严重后果。
因此,我们应该坚定地实施可持续发展战略,走新型工业化发展道路,在发展经济的同时,把环境保护提到与经济同等重要的位置,加大对环境防治的力度,完善有关环境保护的政策措施,使我国的经济能够持续、稳定、健康的发展。
三、我国环境战略的选择
从今后发展趋势来看,我国正在面临空前的环境困境:
经济增长速度、经济结构变化正在引发迅速的污染增长和生态破坏;现实的环境状况又是主要环境污染物普遍超过“环境容量”限值,我们已经没有环境污染继续增长的环境条件。
同时,我国也面临巨大的政策困境:
环境污染的增长压力主要来自快速经济增长过程和快速工业化、城市化过程带来的经济结构变化过程,经济增长方式和经济结构变化在长时期内仍是决定我国环境状况的主导因素。
在经济增长方式和经济结构没有显著变化的情况下,仅靠传统的环境管制和环境技术手段,是远不足以解决环境问题的,必须靠宏观政策和产业政策调整手段。
这些政策手段目前是远远超出环境保护管理部门的职权范围的。
这就是为什么目前各方面一谈到环境保护,首先要谈科学发展观,要谈转变经济增长方式,要谈调整经济结构的原因。
从当前来看,经济社会发展必须要与环境保护相协调,必须把加强环境保护作为转变经济增长方式、调整经济结构的重要目标和手段,在保护环境中求发展;同时,要不断改进环境保护方面的政府调控机制和市场调控机制,扩大社会力量参与,逐步建立起由政府调控、市场引导、公众参与的长效机制,这样才能有效遏制环境的恶化。
下面,我对此谈几点个人看法。
(1)创新经济增长模式,走循环经济发展之路
要使经济发展和环境保护走出困境,根本出路在于摆脱传统发展模式,走一条建设低投入、高产出,低消耗、少排放,资源可循环利用的新路子。
经过各方论证,认为“循环经济”比较符合这种创新要求。
循环经济是以减量化、再利用、再循环为原则,以低消耗、低排放、高效率为基本特征,实现物质资源高效利用的一种经济模式。
一些西方国家的实验性探索和我国一些实践证明,它是促进经济持续发展和保护生态环境的“双赢”模式。
我国选定这种经济发展模式是很必要和正确的,只要按照这种方式发展,我国的发展前景是光辉的。
人类的发展说明,一种新的经济发展方式的确立,是充满着艰难曲折的。
因此,我们在发展循环经济实施步骤上,要循序渐进,由实验示范开始,在形成一批循环经济示范企业、工业园区和城市的基础上,再不断扩大实施的范围。
在“国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要”中,对推行循环经济发展规划,就是以这种思路安排的。
提出了六大重点:
就是:
节约能源、节约用水、节约土地、节约材料、资源综合利用和政策措施。
并且明确提出抓重点,就是钢铁、有色、煤炭、电力、化工、建材、制糖等行业,还列出了一批循环经济示范试点工程。
据专家们估计,以上这些重点产业耗用的能源和资源,占到工业总消耗量的70%以上。
如果这些行业在2020年或者再长一点时间基本实现循环经济要求,可以说循环经济发展模式就在我国大体确立了。
(2)深化体制改革,改进政府调控
全面落实科学发展观,建设资源节约型社会和环境友好型社会,最重要的要靠体制改革,使方针、政策、法律、法规和监督机制都适应发展的需要。
从当前环境保护的要求来看,我认为最重要的就是建立三种机制:
决策机制、政府管理机制和监督机制。
关于决策机制。
正确决策是做好环境保护的前提,反之,失误的决策是造成各种环境问题首要的、最重大的因素,我国存在的许多严重环境问题就证明了这一点。
因此,建立民主科学决策机制,对关系到环境保护的一切重大事项进行正确决策,就成为政治改革的一个重要方面。
鉴于决策失误造成严重环境问题的教训,在2002年国家颁布的《环境影响评价法》中,对建设项目和各类经济发展规划作出了先评价后建设的规定。
共有五步程序:
一是编制专项规划部门组织环评,二是征求公众和专家的意见,三是环境管理部门和相关部门的审查,四是政府的审批,五是项目实施后的跟踪反馈。
这是在总结我国教训和参照国外先进经验的基础上制定出来的,是符合民主科学决策要求的制度。
按照这项制度办事,可以防止重大的决策失误,即使有失误,也比较容易纠正。
可是,当前这项法律制度却很难被实行,一些地方政府的领导人我行我素,根本不照法律规定办事,仍是一个人或少数人说了算。
这就是为什么环境问题源源不断产生的重要原因。
因此,要严肃法治,对于那些有法不依,违法作决策的领导人,追究其法律责任。
关于政府管理机制。
党中央和国务院在多年前就明确提出转变政府职能,把不该管的事交出去,把应该办的事一定要办好。
可是,从全国来看,转变甚微。
现在我们看到的情形,往往是企业应办的事情政府却插手去办,市场能够解决的问题政府却要拦过来。
由于政府把持着很大的资源配置权力,使得生产要素价格被扭曲,用一句话形容:
“看得见的脚踩住了看不见的手”。
现在经济过热,基本建设投资居高不下,一些能耗高、资源投入大产业的过渡发展,伴随这种发展,环境污染的不断恶化等等,在很大程度上是政府“越位”造成的。
这就需要限制政府官员的权力,建设有限政府,并且置于人民的监督之下。
在市场经济条件下,政府的基本职能是公共服务和依法监督。
环境保护是公共管理的重要领域,是一种“公共物品”或“公共服务”,自由市场机制难以有效提供这种服务。
而且由于“市场失灵”,往往形成一系列严重的环境问题。
在这种情况下,需要通过市场的外部干预,大多数情况下是通过由政府实施的干预,才使环境问题得以控制或解决。
因此,政府要在环境保护方面发挥基础性作用。
这种作用主要表现在:
提出环境保护发展规划、制定相应政策、法律、制度、标准等,并依照这些法规进行有效的监督。
政府这种游戏规则制定者和游戏裁判者的角色,是任何个人和组织不可替代的,是维护市场经济正常运行的基本保障。
否则,市场就会失灵,环境问题也将无法遏制。
在市场经济条件下,环境保护是政府的一项重要职能。
但是,现在我们一些地方的政府却把这项重要职能丢在一边,去管了一些不应管的事情。
纠正一些地方政府的“越位”和“不到位”,重要的一项措施,就是落实国务院关于环境保护领导责任制。
国务院规定:
“地方人民政府主要领导和有关部门主要负责人是本行政区域和本系统环境保护的第一责任人”。
完不成环保指标和对重大污染事故的处理,不是只追究环保局长的责任,而应首先追究当地政府和有关系统领导人的责任。
另外,在对干部政绩考核中,增加环境保护的考核内容,并且作为干部选拔任用和奖惩的依据。
关于监督机制。
中央多年前就提出了“依法治国”方略,要求做到:
“有法必依,执法必严、违法必究”。
如果现有的各项环境保护法律规定得到切实执行,我国的环境污染是可以得到控制的,环境质量特别是城市地区的环境质量就要好的多了。
日本在控制环境污染方面是做得成功的。
日本没有多少独特之处,许多日本采用的机制我国大部分都有。
日本的突出特点在于环境法规、标准得到了认真实施,它们建立起了比较完善的环境管理体制,实行了富有成效的监督管理。
我国目前的状况依然是“有法不依、执法不严、违法不究”。
因此,加强对法律执行情况的监督,是一项刻不容缓的事情。
环境监督管理机制包括环境法律、法规和政策的执行、环境监督责任的合理分配、以及环境监督实施的反馈等。
环境法规涉及到广泛领域,执法监督也关系到政府的各相关部门,只有各相关部门都要负起责任,才能把环保这件事情办好。
各级政府的环境管理部门,主要是对全国环境保护工作实行统一监督管理。
目前,各级政府环境管理部门的执政能力很弱,亟需加强。
首先加强环保队伍和能力建设。
健全全国环境监测网络,健全环境监察、监测和应急体系,做到信息及时、准确;同时,“建设一支思想好、作风正、懂业务、会管理的环保队伍”。
总的看来,环保队伍数量应大大增加,素质也要大大提高。
(3)改进市场引导,制定有利于环境的财税、价格制度和政策
当前我国资源浪费大、环境污染严重,与不完善的财税、价格制度和政策有密切关系。
现有与资源能源有关的税目的税额或税率,可以说都是不利于环境保护的。
比如资源税征收面少,税率极低,在现有国家税收总额中,比重只有0.4%,这不仅减少了国家的财政收入,不利于节省能源资源,特别是对拥有资源禀赋优势的地区,没有机会通过税收手段取得自然资源带来的好处;在资源税目中优质、清洁、高效的原油和天燃气的税额标准均高于煤炭;在增值税目中,原油的税率大于煤炭;在消费税税目中,只对汽油和柴油收税,煤炭和燃料油等均不征收消费税。
这种不考虑环境保护的税制,是加剧环境污染的重要原因。
因此,当务之急是建立有利于环境保护的财税、价格制度和政策。
有利于环境的财税政策主要包括两个方面:
一是激励性政策,包括:
增加预算投入政策,国债投入政策,投资优惠政策(如贴息贷款、低息或无息贷款、延长还贷期、加速折旧、投资分担、投资补贴等),税收优惠政策(减免进口税、减免进口环节增值税及其附加税、减免生产环节增值税及其附加税、减免所得税、出口退税等),价格优惠政策(如价格补贴、价差分摊等),政府采购政策等;二是惩罚性经济政策,包括:
排污收费制、征收能源税、燃油税等。
国际上经验证明,征收能源税和燃油税是厉行节约和保护环境的有效措施。
我国应尽快实施。
分析研究表明,征收能源税对我国未来能源需求的抑制作用十分明显。
到2010年征收能源税情景与基准情景相比,税率为50元/吨标准煤时,能源需求量将下降6.3%,约节能1.26亿吨标准煤。
到2030年税率为120元/吨标准煤时,能源需求量将下降16.2%,约节煤4亿吨标准煤。
征收能源税也会对GDP产生一些影响,但影响有限。
如果考虑绿色GDP的话,影响就更小。
征收机动车燃料税,对抑制机动车能源需求的快速增长,也会起到明显作用。
到2010年征收机动车燃料税情景与基准情景相比,税率为2.4元/升汽油时,机动车能源需求量将下降10.3%,约节能1620万吨油,到2030年税率为4.6元/升汽油时,机动车能源需求量将下降20%,约节能9000万吨油。
在目前我国石油需求和交通用能快速增长的情况下,采取机动车燃料税有其积极作用,并且可以引导大众的交通消费行为。
环境税是国际上新兴起的一类税种,对控制环境污染和节约使用能源资源都显示出积极作用。
我国目前还没有真正意义上的环境税。
可以考虑,第一步,可将现行的各种排污收费改为环境征税;第二步,可选择一些产生污染严重的产品,征收污染税。
(4)开展环境保护技术的创新
如果说环境政策提供了保护环境的宏观保障,那么环境科技就是实现规划目标的基本保证条件。
我国当前环保科技不适应国家发展的需要,与国际先进水平比较,存在很大差距,甚至成为推行循环经济和防治环境污染的瓶颈制约。
国家和各级政府、以及工业和相关产业部门都应加大对环保科技的投入,使环保科技有一个新的发展,对那些重大的、有带动意义的技术有所创新和跨越。
主要包括:
在环境污染的综合防治方面,开展区域(包括城市)承载能力和环境质量修复技术、重点流域污染防治和修复技术、农村面源污染与土壤修复技术、有毒有害污染物对人体健康影响与防治技术的研究;在发展循环经济、推行清洁生产方面:
资源的高效利用,重点是能源、水资源和废弃物的高效利用和循环利用技术,循环经济示范区以及再生生物资源技术;在退化生态系统方面的技术,包括:
天然林、草原、湿地、荒漠的恢复、重建以及水土流失防治技术。
同时,还要重视气候变化和全球环境变化影响的研究。
(5)扩大和深化公众参与
建设和谐社会,要求不断创新社会管理体制。
党的十六届六中全会提出:
要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。
这是一个全新的方针,指明了社会管理的发展方向。
在环境保护领域的公众广泛参与,是建设相互促进,共同发展的良性协调机制的重要方面。
我国公众参与环境保护尚处于起步阶段,公众参与在环境保护一些领域已经发挥一定作用,但参与程度很低,作用还很有限。
从当前来看,应当把引导和扩大公众参与,逐步建立合乎我国现实的社会调控制度和机制,作为我国环境保护事业发展的重要方向,要逐步完善有关公民环境权的法律规定,保障公民能够有效行使健康权、知情权、检举权、参与权等各种权利;进一步公开环境状况和环境决策信息,完善公众参与各种环境决策的法律制度和程序,完善相关民事、行政诉讼和民事、行政赔偿的制度和程序;鼓励和引导民间组织和社区组织合法地开展各种环境保护社会监督和公益活动;进一步开展各种形式的环境宣传和教育活动,增强全社会的环境保护意识,形成健康文明和对环境友好的社会文化氛围。
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