银保监8号文来了.docx

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银保监8号文来了

银保监8号文来了！

2022年3月的经济形势突然变得异常严峻，俄乌冲突加剧使得全球经济的不确定性大幅上升，加剧了国内的输入性通胀压力，而更为严重的影响则是疫情超预期爆发，本轮疫情对经济的冲击力是2020年之后最强烈的一次，深圳、上海等一线城市成为重灾区，并连带影响了中国经济最为发达的珠三角和长三角地区。

2020年下半年起快速修复的大好经济形势戛然而止，居民消费、出口、制造业都不同程度的有所下滑，房地产业在过去一年多时间里，受三道红线、贷款集中度、土地集中供应等调控措施打压，出现大规模爆雷潮，即便2022年开始各项政策执行开始松动，但收效甚微，出现了史上第一次居民中长期贷款负增长的情况，市场信心已被严重伤害，房地产业已无法作为提振经济的支柱。

目前仅剩下基建可以作为抓手保障稳增长政策的实施。

4月6日国常会明确要求“用好政府债券扩大有效投资”；4月12日国新办政策吹风会上，财政部有关负责人披露，截至3月末，2021年12月提前下达的1.46万亿元专项债券额度，大部分已发行完毕，2022年将安排地方政府专项债券共3.65万亿元；目前大量基建项目上马，据媒体披露截至4月15日，国家发改委共审批核准固定资产投资项目32个，总投资5200亿。

各地区的重点项目建设也掀起新热潮，有24个地区超12万亿元年度重大项目投资计划密集亮相。

除了专项债的集中投入，大量基建项目的铺开还需要撬动巨额的是市场化融资，多个重要文件或会议都提到了金融机构支持基建项目融资需求。

一、保障融资平台合理融资需求

4月18日央行的抗疫23条（《关于做好疫情防控和经济社会发展金融服务的通知》）提出“开发性、政策性银行要结合自身业务范围，加大对重点投资项目的资金支持力度。

金融机构要主动对接重大项目，加大对水利、交通、管网、市政基础设施等领域惠民生、补短板项目和第五代移动通信（5G）、工业互联网、数据中心等新型基础设施建设的支持，推动新开工项目尽快开工，实现实物工作量。

要在风险可控、依法合规的前提下，按市场化原则保障融资平台公司合理融资需求，不得盲目抽贷、压贷或停贷，保障在建项目顺利实施。

”

融资平台是本轮基建扩张的中坚力量，要保障融资平台在项目建设中获得金融机构的资金支持，不可避免的要对15号文限制融资平台融资的相关规定进行执行力度上的调整。

2021年利用经济复苏的窗口期，决策层推出5号文（《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见（国发〔2021〕5号）》）和15号文（《关于进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见（银保监发〔2021〕15号）》）收紧融资平台的融资，然而文件发布后不久经济形势就开始转向，窗口期迅速关闭，迫使决策层不得不调整执行的力度，2021年8月银保监会发布15号文补充通知，对15号文相关内容的解释已放松了口径，而在目前的形势下，放松力度还需加强。

1. 融资平台认定标准的放松

15号文规定用财政部的监测平台有隐形债务企业名单代替银保监会的政府融资平台名单，以财政部监测平台里面查询到有存量未结清隐性债务的企业为准。

将融资平台的范围大大扩展了，凡是在财政部的监测平台登记有未结清隐形债务企业都会被限制流动资金贷款或流动资金性质的融资。

15号文补充通知对上述规定做出调整，规定隐形债务主体标准不以集团公司为口径，而以单一法人主体为口径。

这样就让母子公司可以根据自己的实际情况继续寻求银行、信托、租赁等的流动贷款，不至于出现因集团内某一家公司涉及隐形债务导致整个集团公司融资受到限制。

此外在实践中，担保人和债务人也不捆绑审核，担保人或债务人其中有一个涉及隐形债务，不影响另一个正常获取流动贷款，只要穿透看资金流向没有被挪用。

2. 融资平台融资限制放松

15号文规定对承担地方政府隐性债务的客户，金融机构不得新提供流动资金贷款或流动资金贷款性质的融资。

不得为其参与地方政府专项债券项目提供配套融资。

15号文补充通知对此进行了尺度上的放宽：

（1）对于涉及隐形债务的主体，各银行、保险机构的存量流动贷款可以视必要程度续作。

这给予涉及隐形债务的融资平台一定缓冲余地，如果存量流动贷款不可续作，势必会对这些融资平台的信用资质造成实质冲击，加剧其流动性紧张局面。

（2）标准化债券和合格的资管产品不受“15号文”的约束。

如果禁止机构投资者投资涉及隐性债务发债主体发行的债券，将极大的降低其债券流动性，使其无法再通过公开市场融资，补充通知不再对标准化债券和合格的资管产品进行要求，放松了这方面的监管，将监管责任交给相关业务主管部门。

在供给端，交易所和协会对债券用途进行管控，而在投资端，融资平台债券购买者大多为银行、保险机构，这些机构投资者可继续自主进行投资决策，其合规风险有所降低。

2021年交易商协会和交易所的确在实际操作中都收紧了城投发债政策，参照财政部对地方政府债务风险等级划分对城投债进行分档审理，但分档名单并不对外公布，且对于不同档位的发债主体，监管对其募集资金用途有不同的限制，比如红色档暂停发放批文、黄色档只能借新还旧、绿色档不受限制等。

4月上交所和深交所公布公司债券发行上市审核指引，提出“主要从事城市建设的地方国有企业申报发行公司债券，应符合地方政府性债务管理的相关规定，不得新增地方政府债务。

募集资金用于偿还公司债券以外存量债务的，发行人应披露拟偿还的存量债务明细，并承诺所偿还的存量债务不涉及地方政府隐性债务。

”总体的原则也是不新增政府隐性债务，此外防止债券融资资金置换非债券类隐性债务，并没有明确规定不允许涉及隐形债务的主体发债，面临当前极端严峻的经济形势，有可能会调整放松审核发债的口径，目前尚未有相关文件或消息传出，有待进一步观察。

（3）信托公司、融资租赁公司发放的贷款如未指定贷款用途均认定为流动贷款，这类贷款不可新增但可续作。

补充通知限制了融资平台的信托、租赁类贷款新增，但未限制续作，一定程度上给予融资平台更多时间去降低融资成本，优化融资结构。

但总量尚禁止新增。

3.鼓励地方政府对项目融资的支持

15号文规定涉及隐形债务主体的经营性项目融资要求，必须由客户报本级人民政府书面审核确认，银行保险机构将审核确认情况作为审批融资的前提条件，同时严禁以审核确定名义进行变相担保。

15号文补充通知进一步规定，这类经营性项目融资经本级人民政府书面审核确认，金融机构可认定不涉及隐性债务。

在实践中，极少有当地政府愿意出具此类书面确认文件，涉及隐形债务主体实质上并无法实现此类融资，而在当前形势下，应该鼓励地方政府积极支持此类融资，撬动更多的市场化资金投入到基建项目中。

近期株州市政府与银行签订合作框架协议，为辖下融资平台承担基建项目融资牵头，就有这种类似政府支持的作用。

二、扩大专项债配套融资规模

4月22日一行两会一局学习贯彻国务院金融委专题会议精神，银保监会提出“配合做好地方政府专项债发行及项目配套融资工作，支持加快重大项目工程和城乡基础设施建设。

”

如上文所述，今年的专项债额度依然很大，全年共3.65万亿元，目前2021年12月提前下达的1.46万亿元大部分已发行完毕，但是专项债的额度也不再可以无限扩张。

从制度层面，2020和2021年两年决策层对预算及专项债制度进行了全面的修订和完善，以专项债为代表的地方政府合规债务也将严控风险和规模，纳入到预算管理体系中，此外更加强调专项债项目经营收益自平衡，提高了项目盈利性要求，对专项债资金的使用进行严格的监控，强调绩效管理；而现实情况，由于2021年房地产业陷入危机，政府土地出让市场受到严重影响，土地出让金收入急剧下降，作为偿还专项债的主要资金来源，极大增加了专项债的偿付风险。

在这种情况下，最有效率的方式是减少单个项目中专项债资金的投入比例，尽可能扩大配套融资规模，这对专项债项目的策划提出更高的要求，因为根据33号文的规定，“对有一定收益且收益全部属于政府性基金收入的重大项目，由地方政府发行专项债券融资；收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入（以下简称专项收入，包括交通票款收入等），且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的重大项目，可以由有关企业法人项目单位根据剩余专项收入情况向金融机构市场化融资。

”专项债配套融资偿债来源只能是偿还专项债券本息后仍有剩余的专项收入，如果要扩大专项债配套融资规模，就必须扩大专项收入的规模，这对项目的盈利能力提出更高的要求，收益必须覆盖专项债券本息后还有足够多剩余专项收入可覆盖配套融资本息，或者尽可能多的扩大专项收入的范围。

2022年4月15日银保监会和交通部联合发布的《关于银行业保险业支持公路交通高质量发展的意见（银保监发〔2022〕8号）》（以下简称8号文）在政府收费公路项目扩大专项收入范围方面非常具有借鉴意义。

在分析8号文之前，需要先明确几个基本概念和基本规则。

根据2017年财政部、交通运输部联合发布的《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）（财预〔2017〕97号）》（以下简称97号文）规定：

▪政府收费公路是指根据相关法律法规，采取政府收取车辆通行费等方式偿还债务而建设的收费公路，主要包括国家高速公路、地方高速公路及收费一级公路等，是由县级以上人民政府作为投资主体、采用政府收取车辆通行费等方式偿还债务而建设的收费公路，也被称为政府还贷公路。

▪地方政府为政府收费公路发展需要举借债务的，只能够通过发行收费公路专项债券，不得通过债券以外的任何方式举债。

省级政府为收费公路专项债券的发行主体。

▪收费公路专项债券收入、支出、还本、付息、发行费用等纳入政府性基金预算管理。

项目收入分为两个部分：

一是车辆通行费收入，纳入政府性基金预算管理；二是专项收入，指对应项目形成的广告收入、服务设施收入等收入，也全部纳入政府性基金预算收入上缴国库。

这两部分收入除根据省级财政部门规定支付必需的日常运转经费外，只能用于偿还收费公路专项债券本息。

从97号文上述规定来看，政府收费公路的收入都纳入政府性基金预算，没有剩余的专项收入，因此不符合33号文规定的配套融资条件。

本次8号文对此进行了修订，政府收费公路的收入不再全部纳入政府性基金预算，而是将收入分为两类，政府性基金收入和经营性专项收入，通行费等收入依然纳入政府性基金收入，路衍专营收入（包括传统的广告、服务设施等收入，也包括招商引资和产业导入，大力发展路衍专营经济收入）则纳入企业收入管理的经营性专项收入，两种收入实行分账管理。

这样政府收费公路专项债项目就具备了申请配套融资的条件，8号文对此规定，“依法合规做好政府收费公路项目配套融资。

严格按照33号文要求，对兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入（以下简称专项收入）的政府收费公路项目，在落实好分账管理的前提下，对偿还收费公路专项债券本息后，仍有剩余专项收入、资金可用于偿还市场化融资的，银行保险机构可在风险可控、审慎合规的前提下，根据剩余专项收入情况提供市场化融资。

”、“纳入企业收入管理的经营性专项收入包括路衍专营收入，要优先用于偿还银行保险机构融资。

”

当然政府专项债支持公路除了政府还贷路，还包括经营性公路，如果是经营性公路，所有收入包括通行费都是经营性收入，并不需要分账管理。

目前疫情仍未得到有效控制的情况下，经济依然承受着巨大的下行压力，迫切需要基建兜底，在既定的专项债额度下，亟需更大规模的市场化融资，可以预见实践中相关政策的执行力度会逐步放宽，但与此同时也要强调，虽然政策执行力度可以进行放松，15号文不得新增政府隐性债务的底线无论何时都不能突破，化解存量隐性债务工作目前不是工作主要目标，可以暂缓实施。

例如8号文规定，“按照市场化、法治化及双方自愿的原则，根据收费公路资产特性、运营情况，在符合公路收费有关规定的前提下，稳妥有序推进收费公路存量债务接续，防范化解收费公路存量债务风险。

对受疫情影响较重、经营遇到暂时困难的公路交通企业，银行业金融机构在依法合规的前提下，按照市场化原则合理优化贷款期限、利率和还款方式，不盲目抽贷、断贷、压贷，支持公路交通企业应对疫情影响。

”融资平台也可以暂时得到松绑，以便其承担起基建建设的重任。

但其新增的融资均应合规运作，严格对应新项目，不能增加地方政府隐性债务，不能产生新的风险。