内地与香港婚姻移民及其第二代之议题研究挑战与政策回应1996.docx

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内地与香港婚姻移民及其第二代之议题研究挑战与政策回应1996

内地与香港婚姻移民及其第二代之议题研究

挑战与政策回应（1996~2011）

一“内地新移民”人口统计概况

内地与香港人民跨境联姻，是造成“内地新移民”持续移入香港境内的主要原因。

2000年时，在香港登记有案的跨境婚姻仅有4380件；至2010年已增加至11519件。

由于“内地新移民”主要为妻子与小孩移进香港与他们的家人团圆，因此他们的人口统计数据会倾向于女性、已婚以及小孩或青少年的身份状态。

表1于香港当地“与内地新郎/新娘登记结婚”与“声称作为在内地结婚之用，而成功申请无结婚记录证明（CAMR）”之统计（依性别）

2006年中期人口统计报告指出，来自内地但在香港居住未满7年的居民（如同我们之前所定义的“内地新移民”，因在香港持续居留7年以上将可成为永久居民）约占整体人口的3%。

相对于整体人口，这群人中的女性占比较大、比较年轻，教育程度也比较低，这群人的劳动率与家户收入都较低。

除此之外，他们居住在公营租住房屋的比例也比较高。

所以，从各项人口统计变量以及居住生活条件来看，“内地新移民”与一般大众相较有明显的差别。

表2内地人士于香港居留未满7年的主要统计数据

近年来的调查一致地显示，绝大多数“内地新移民”在适应香港生活上是有困难的，举例来说，2011年的调查显示，有65.6%的单程通行证持有者表示有生活适应不良的问题。

最主要的困难是就业问题（52.4%），其次是居住环境问题（38.9%），再次为家庭经济（26.9%）与语言（25.6%）问题。

与其相对应的支持服务需求，分别为“协助寻找工作”（65.9%）、“职业技能培训”（31.0%）、“申请租住公共住宅”（42.7%）与“英语学习班”（32.6%），特别值得注意的是，其中仅有15.2%的人表示希望获得政府经济方面的援助，而且有52.1%的人表示他们有在香港就业谋职的打算。

实际的数据显示，有79.2%的“内地新移民”家庭靠着劳务工作维持生计，而有16.0%的人是需要政府协助的。

表3内地新移民之服务需求与现况统计，2007～2011

续表

二“内地新移民”在香港所面对的生活适应问题

现今的研究显示，在香港的“内地新移民”遭遇了许多问题，包括就业、社会安全、人际生活、居住、教育、家庭暴力与心理健康等问题。

就这点而言，香港特别行政区政府在高度的压力下采取了相对应的支持方案，而所有的支持方案都必须坚守下列的指导原则：

（1）持续促进新移民与当地社会的整合；

（2）及时提供符合新移民当下需求的服务；

（3）将资源优先投入满足最急迫的需求（LegislativeCouncilBillsCommitteeonRaceDiscriminationBill，2008：

1）。

根据这些原则，政府划定了提供给“内地新移民”的服务包括：

（1）能帮助他们自力更生的服务（如就业辅导、职业训练或语言学习课程）；

（2）与孩童相关的服务（例如学校安置、幼儿托育服务）；

（3）满足生活基本需求的服务（例如居住、医疗与健康服务）（LegislativeCouncilBillsCommitteeonRaceDiscriminationBill，2008：

1）。

为应对“内地新移民”所面临的种种问题，政府同时启动了教育局、劳工处、入境事务处、社会福利署、民众事务总署与房屋委员会等相关部门，以满足相对应的需求。

三就业与社会安全

对“内地新移民”来说，就业协助是最重要且最有意义的协助方式。

在香港，“内地新移民”与女性、非华裔的少数民族（特别是南亚）都被视为“边缘工人”。

所谓“边缘工人”，意即他们常常处于工时过长、薪资低、无法取得加班费等众多恶劣的工作条件中（PublicPolicyResearchCentre，HongKongInstituteoftheAsia-PacificStudies，ChineseUniversityofHongKong，2008：

49）。

与更早期的新移民相较，现今的“内地新移民”非但工资水平更低，他们向上提升的移动，也因为香港经济结构的改变而更加困难。

自20世纪80年代与90年代开始，香港的“去工业化”发展导致“内地新移民”的工作机会不断减少，制造业的技术工作需求几乎消失殆尽，促使他们必须投入服务业的就业市场当中，而这个区块通常当地居民会具有较多的求职优势。

“内地新移民”的教育程度亦是造成他们处于求职劣势的因素之一，他们在内地的学历文凭在香港地区可能不被承认（Chuietal.，2005）。

一份2009年的调查研究也证实了这个情形，在113名女性新移民的调查样本之中，约有80.0%的人过去在内地即为劳工阶层，有94.7%的人表示她们想要在香港工作，其中有84.4%的人是为了帮助家庭改善经济状况，而81.7%的人表示是为了要改善生活。

而那80.0%曾在内地有工作经验的人中，有近半数的人为工厂工人（47.4%），然而到了香港之后，却无法在制造业、金融业或服务业中找到工作，最后有些女性“内地新移民”（32.8%）只能选择去当清洁工人，她们在移民前的工作技能与经验在香港完全无用武之地，一切都要从起跑点重新开始（香港社区组织协会，2009）。

为了帮助“内地新移民”，劳工处下的就业中心提供了多种就业服务，包括就业咨询顾问、工作转介、召开招募研讨会等。

除此之外，培训局（ERB）推行了“人力发展计划”，提供了800多种课程，让劳工可以提早将未来工作上一切所需的知识和技能准备好，“内地新移民”当然也符合报名课程的资格。

除此之外，他们与其他的弱势族群（非华裔的少数民族、未婚的青少年、身心障碍人士、受到职业伤害或发生意外的劳工、接受职业训练的受刑人等）一样可以享受到适当的服务。

针对这些特殊目标族群，ERB还特别开设了“基础广东话”以及“就业基础技能”的认证课程。

“就业基础技能”课程的目的在于教导“内地新移民”了解如何运用社区资源、交通服务，认识就业市场环境，通过介绍不同的职业内容，协助“内地新移民”规划职涯与家庭生活，学习计算机操作技巧、基础英语，以及寻找工作的技巧。

ERB的课程受到许多“内地新移民”的喜爱，在2009年，将近有14000名“内地新移民”参与了ERB的课程，其中90%是女性（香港特别行政区政府新闻处，2010）。

考虑到部分女性学员必须照顾她们的小孩而无法参与半天或是夜间的课程，在2010年，ERB更为她们设立了弹性课程。

而这些弹性课程的效果之所以能显现，更是因为有社会福利署的大力支持，他们推出了“邻里支持幼儿照顾计划”，提供幼儿托育的服务给有需要的“内地新移民”女性学员（EmployeeRetrainingBoard，2011：

28）。

针对“内地新移民”提供如此多样的就业相关服务，主要的动机是使他们尽可能减少依赖社会福利津贴的协助。

在香港社会中，针对移入者相关的社会福利政策是最具争议性的议题。

香港特别行政区政府总是尝试采用各种方式去缩减各项社会福利津贴，当然包括“内地新移民”的部分。

这样的政策方向，在经济下滑的21世纪早期更是大行其道。

在2004年，政府修订了社会福利政策，从那个时候开始，在香港居留未超过7年的居民，将不能再参与综合社会保障援助计划（CSSA），而在过去，民众只要在香港居留超过1年就能申请。

这样的政策转变引起了社福团体一致的批评指责，也遭到了司法部门的检视，然而，这个政策至今依然没有再做过任何的调整。

数据显示，CSSA申请人包含新移民[1]受助人的个案数以及新移民受助人的人数，自2004年起便逐渐下降。

表4新移民定居少于7年的CSSA受助人及所涉及的CSSA个案统计（1999～2009）

续表

四社群生活

促进“内地新移民”融入当地社会、社群生活一直是首要的议题。

社会福利署与相关的非政府组织（NGOs）已经成立了60多个“综合家庭服务中心”，提供家庭服务给所有有需要的家庭，当然也包括“内地新移民”家庭。

家庭服务的项目包括“家庭生活教育、亲子活动、咨询服务、义工培训、外展服务、多元的团体与计划方案、加强辅导与转介服务等”。

除此之外，更有“青少年综合服务中心”提供相关的家庭服务予“内地新移民”家庭中的青少年成员（LegislativeCouncilBillsCommitteeonRaceDiscriminationBill，2008：

3）。

政府亦积极地推动社区型的项目计划，来将“内地新移民”融入主流社会之中。

社区投资共同基金（CIIF）（2001年设立，初期资本额为3亿港元）与携手扶弱基金（PFD）（2005年设立，资本额为2亿港元）皆是为了这个目的而存在，这两种基金皆是以“政府、企业与社福机构”三方共同合作的方式来帮助有需要的民众，当然也包括了“内地新移民”。

以2008年为例，有26%的PFD计划是针对“内地新移民”，而更有约70%的CIIF计划涉及“内地新移民”与他们的家庭。

希望透过三方的互助合作，可以鼓励或支持更多的“内地新移民”建立起他们的社会资产，且融入当地的社区生活（LegislativeCouncilBillsCommitteeonRaceDiscriminationBill，2008：

4）。

五居住房屋

在居住问题上，政府并未针对“内地新移民”有任何重大的优惠待遇。

事实上，政府并未对特定对象有特别的待遇。

如同当地民众，只要符合基本条件（18岁以上，是香港地区的永久居民），“内地新移民”便可以申请公营租住房屋，他们和当地的民众一样，在等候的名单上依序等着公营租住房屋的分派。

当“内地新移民”获得公营租住房屋租赁的机会时，还必须符合一些必要条件，就是过半数的家庭成员必须在香港居留7年以上，且现在仍居住在香港。

若“内地新移民”家庭无法满足上述申请条件，仍可以透过社会福利署的“体恤安置”计划来申请。

而在香港有亲戚的“内地新移民”（通常为女性，来香港与配偶或小孩团圆），他们可以透过香港房屋委员会的“天伦乐家户政策”（AdditionPolicyofHarmoniousFamiliesoftheHousingAuthority）申请加入户籍，可以不受原本的居留条件限制。

六教育制度

与就业支持服务相同，教育支持服务对于鼓励“内地新移民”获得自力更生的能力很重要。

年青一代的“内地新移民”在香港面临许多就学、学习与生活适应问题。

多数的“内地新移民”青少年，在香港进入中、小学就读时，常常会成为超龄学生。

这样的情况所凸显的问题在于，他们学术上的成绩表现，往往不如同年龄的当地学生，也因此他们在香港必须从较低的年级开始学习。

官方统计显示，绝大多数的“内地新移民”学生都为留级生，而他们主要的弱项在于英语能力。

表5新注册至中、小学就读的内地学童数及其成为超龄学童的比例（2003～2007）

表6新注册至中、小学就读的内地学童留级比例（2003～2007）

表7内地学童在中文、英语及数学学科上的表现（2003～2007）

除了学习成绩之外，年轻“内地新移民”的求学动机（Tsang，2004）、生活目标（LamandChan，2004）、文化适应策略（Chan，2001）与心理健康（Wongetal.，2004）等议题，则受到越来越多学者、社会服务机构与学校老师们的关切。

年青一代的“内地新移民”认为寻找同辈归属、完成学校课业以及克服语言障碍（如英语能力较差）等“生存议题”都是造成压力的问题来源。

上述这些因素，也造成了他们在心理上总是觉得低人一等或者差人一截。

然而文化上的差异并非他们压力的主要来源，因为他们绝大多数都是从内地南方移民至香港，无论是地理上还是文化上其实都是与香港十分邻近的（Wongetal.，2004）。

为了使年青一代的“内地新移民”能更加适应学校生活与课业学习，从1997年起，教育局设立了“校本支持计划津贴”特别帮助从内地新到港的学童。

参与的学校可以获得一笔优渥的津贴补助，以针对他们提供更好的教育支持服务，例如课后辅导、客制化的学习课程、购买教育辅助器材或组织相关的活动等。

从2011年9月起，小学的辅助津贴为3046港元，中学为4515港元（EducationBureau，HKSARgovernment，2011）。

而自2002年起，教育局更规划了一套为期6个月的启动课程计划，针对新来港的学童，无论是来自内地的还是其他非中文语系的学童与复学生，在他们去正式学校注册以前可以进行学习，启动课程计划的主要目标如下：

（1）使参与计划的学童提升中文与英文的基础能力

（2）培养学童人格健全发展与社会适应的能力

（3）强化他们的学习经验，体验日后真实的学校生活情形（EducationBureau，HKSARgovernment，2012）

近年来，跨境婚姻家庭的学童教育问题的严重性俱以日增。

现今有许多年轻的“内地新移民”已经符合移民香港的要件，但他们仍与母亲一起住在内地，等待着单程通行证的核准。

然而许多这样的年轻“内地新移民”已经在香港的学校注册，所以他们必须在上学日的时候，每天往返香港与内地，给他们的身心皆造成莫大的负担与压力（香港社会服务联会，2009：

10）。

为了帮助这些跨境学习的学童，政府已经为他们设置了特别的窗口，让他们在过境时的流程可以更为简便顺畅。

同时，也鼓励这些拥有跨境学童的学校，能够提供足量的校车接送服务，以满足学童上下课的需要（立法会秘书处，2008：

10）。

七家庭暴力与心理健康

关于“内地新移民”负面的刻板印象，乃是由于他们常出现在家庭暴力相关的媒体新闻之中。

相较于其他境内的个案，“内地新移民”的女性与小孩更容易在家庭暴力事件中受到伤害，因为在遭逢不幸时，他们较缺乏适当的援助渠道与相关资源（TsunandLui-Tsang，2005）。

对于那些无法从政府获得经济援助，而一切家计必须仰赖先生的女性“内地新移民”来说，这样的情况通常更为常见而严重（CivicParty，2006）。

近年来，最严重的家庭暴力事件发生于2004年4月，在一个位于香港新界西地区新开发的小城镇名叫“天水围”，那里的居民有许多都是贫困的“内地新移民”。

在那个事件中，一名女性“内地新移民”以及她的两个女儿，遭到先生/父亲的杀害。

据报道，该女性长期处于家庭暴力的阴影之下，而两个女儿更曾遭到父亲的性侵害。

然而除了谋杀案本身的残忍外，更为社会大众震惊的是，在谋杀案发生的好几个月以前，这名女性曾经多次寻求警方以及社工的协助，然而徒劳无功的结果便是无法防止惨案的发生。

这个事件使得人们不得不开始质疑，天水围当地以及其他同样有许多“内地新移民”的地区，其家庭与社区服务的适合性与有效性（立法会社会福利服务委员会，2004；CentralPolicyUnit，HKSARgovernment，2009）。

而如同上述报告的，政府已更努力地去提供更多更适切的社会服务。

除了家庭暴力之外，许多“内地新移民”女性必须解决她们在移居香港的过程中所产生的心理问题（Fung，2005）。

研究发现，移民前若缺少良好的移民计划，许多“内地新移民”在到了香港之后都会产生忧郁的症状，然而这样的问题都可以透过适宜的社会支持而减轻（Chou，2009；ChouandWong，2011）。

同样的，社会服务在这个方面也是相当重要的。

此外，移民前的社会服务，也毫无疑问地可以让即将移民香港的“内地新移民”做好更好的心理准备（He，2004）。

八结论

随着“内地新移民”的人数越来越多，其终将成为香港地区越来越重要的一分子，无论是政府还是一般社会大众皆很难忽视他们的存在。

为了解决他们的问题，规划一套更加理想的社会计划是必要的。

因此，香港特别行政区政府已经在2011年最新的人口普查中，采集跨境婚姻的家户资料，期待最新的调查结果能让我们更了解“内地新移民”的处境。

外来移民往往被移入地视为工作、社会福利的竞争者，对于移入当地的居民来说是一种威胁，所以，给予外来移民更多的社会福利与服务，不论在任何社会中都具有相当的争议性；也因此，社会大众对于移民或者移民相关政策的看法总是分歧巨大。

在香港，当越来越多的人期望社会给予“内地新移民”更多的照顾的同时，另外一群人则将越来越多的“内地新移民”的移入与单程通行证的存在视为一个失败的人口政策。

近年来，香港社会大力要求政府提升其发行单程通行证的自主裁量权，然而现行裁量权的管辖权限，实际上是落在中央政府手中。

香港是否能够主动去选择符合社会与经济发展所需的新移民，仍然是饱受争议的，涉及在“一国两制”的体系之下，中央政府权力下放的敏感问题。

未来，香港特别行政区政府应该如何去平衡香港当地居民以及中央政府双方的利益，将会是一个艰难的挑战。

-全文完-