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农垦改革分析报告

2015年农垦改革分析报告

2015年5月

目录

一、农垦系统发展历程4

1、农垦系统4

2、发展历程5

二、农垦系统地大物博资源丰富7

1、耕地面积逐年递增7

2、现代农业初具规模8

3、主要农作物产量再创新高9

三、农垦系统面临的问题10

1、垦区的治理结构复杂10

2、农垦系统承担的社会职能太多11

四、农垦系统改革13

1、推进农垦政企分离13

2、减轻农垦系统的社会负担15

五、农垦改革带来的投资机会16

农垦改革方案即将进入窗口期，此次改革包括混合所有制改造，改善政企不分格局，产业链延伸打造现代化农业企业等方面。

改革有望解放企业所背负的社会职能，提高经营和管理水平。

农垦改革发展历程。

我国农垦系统经历了几十年的发展过程，大致可以分为六个阶段。

解放战争之后到1956年为农垦系统发展的萌芽阶段；1956年开始农垦系统进入了成长阶段；1966年到1977年，农垦系统进入了动荡阶段；1978年到1991年为农垦系统的恢复发展期；1992年到2001年为农垦系统发展的稳步推进期；2002年到现在，为农垦系统的快速发展期。

农垦系统资源拥有量丰富。

到2013年为止，经过六十多年的长足发展，农垦系统目前已经发展成为一个拥有1,779个国有农场、1,352万人（职工329万人）、621万公顷耕地（约占全国耕地面积的5%）、3,200多家国有及国有控股企业、7,500多亿元国有资产（不含土地等资源性资产）和一大批科教文卫等机构的经济社会系统，分布在全国31个省份，主要从事农林牧渔，实行农工商一体化经营，多数垦区还承担区域内行政、社会管理和民生建设等公共职能。

2014年，农垦生产总值突破6,500亿元。

农垦系统现在面临的问题。

农垦体系管理较为复杂，按照行政管理体制来划分可以分为中央直属垦区、农业部直属垦区和地方政府垦区。

农业部直属垦区和地方政府垦区。

农业部直属垦区包括黑龙江农垦、广东农垦，属于省部共管，以省管为主。

新疆建设兵团实行党政军企合一体制，在国家实行计划单列的特殊社会组织，直接受中央政府和新疆维吾尔自治区的双重领导。

地方政府垦区则由当地省级政府统一管理。

农垦改革主要点。

今年中央一号文件首次将农垦改革纳入其中：

加快研究出台推进农垦改革发展的政策措施，深化农场企业改革、垦区集团化，股权多元化改革，创新行业指导管理体制、农场经营管理体制。

明晰农垦国有资产权属关系，建立符合农垦特点的国有资产监管体制。

进一步推进农垦办社会职能改革。

发挥农垦独特优势，积极培育规模化农业经营主体，把农垦建成重要农产品生产基地和现代农业的示范带动力量。

农垦改革将成为中央深化改革，促进农业发展的重要抓手。

一、农垦系统发展历程

1、农垦系统

农垦系统是在中国第一代领导人的集体决策和领导下，在国家大规模投资和开荒建厂的基础上发展起来的特殊组织。

最早是由中国政务院（1956年）下设的农垦部管理，现在由农业部下设的农垦局对全国24个地方农垦统筹管理。

农垦系统以建设现代化农业为主线，以加快社会发展为重点，在示范带动现代化农业建设、保障农产品质量安全、满足国家建设对粮食的需要和改善垦区民生和社会事业方面取得了显著的成效。

2、发展历程

我国农垦系统经历了很长的发展过程，解放战争之后到1956年为农垦系统发展的萌芽阶段。

国家调动了大批军队进军荒野，进行大规模的农业生产，在华北、华南、华东、新疆各地，建立起了一大批国有农场，并成立了农业部国有农场管理局对全国各地国有农场进行统一管理。

1956年开始农垦系统进入了成长阶段。

全国农垦统一划归中国政务院下设的农垦部管理，其主要工作是避免与农民争地而在无农地区开辟新农业基地，从事农业生产，满足国家建设对粮食的需要。

在接下来的十年间，农垦事业得到了迅速发展，农垦生产基地遍布全国各省、自治区、直辖市，各地纷纷成立农垦局管理所辖的直属国营农场。

1966年到1977年，农垦系统进入了动荡阶段。

“文革期间”相继撤销了各级农垦管理机构，原有管理制度被彻底破坏，农垦生产经营状况严重恶化。

1978年到1991年为农垦系统的恢复发展期。

“文化大革命”结束后，在党中央的统一部署下，针对农垦系统高度集中统一的计划经济体制，以单项改革为主，以放权让利、调动农垦体系生产积极性为重点，在全系统开始对传统的经济管理体制和经营模式进行多方面、多领域的改革试验，并取得了初步成效。

在此期间国家将农业相关系统的农、林、牧、渔业全部划归农业部下属的局级单位，并成立了农垦局，对全国农垦系统进行统一管理。

1992年到2001年为农垦系统发展的稳步推进期。

全国农垦系统经受住了来自市场经济的冲击和改革阵痛的严峻考验，从放权让利转入体制机制创新，从单向改革进入综合配套改革，初步形成了适应市场经济要求的体制框架和企业运行机制，不仅促进农垦企业走出困境，而且为农垦经济后来的发展奠定了基础。

2002年到现在，为农垦系统的快速发展期。

全国农垦系统改革不断深化，管理体制更加贴近市场经济体制的要求，形成了以下4种管理体制：

一是兵团管理体制，新疆建设兵团党政军企合一；二是一套人马两块牌子的政企合一型的管理体制，黑龙江、甘肃等垦区内部政企分离，同时行使行政和企业双重职能；三是实行企业集团化管理体制，北京、上海等垦区完成集团化、股份化改造，使行政地方化，企业集团化；四是行业指导型的行政管理体制，这主要涉及内蒙古和吉林等地的规模较小的垦区。

企业经营机制更加灵活高效。

二、农垦系统地大物博资源丰富

到2013年为止，经过六十多年的长足发展，农垦系统目前已经发展成为一个拥有1,779个国有农场、1,352万人（职工329万人）、621万公顷耕地（约占全国耕地面积的5%）、3,200多家国有及国有控股企业、7,500多亿元国有资产（不含土地等资源性资产）和一大批科教文卫等机构的经济社会系统，分布在全国31个省份，主要从事农林牧渔，实行农工商一体化经营，多数垦区还承担区域内行政、社会管理和民生建设等公共职能。

2014年，农垦生产总值突破6,500亿元。

1、耕地面积逐年递增

农垦系统耕地面积增速虽然放缓，但整体上还是呈现上升趋势。

从2009年的5,598千公顷增加到2013年的6,211千公顷，4年上涨了约11%。

2、现代农业初具规模

农垦系统一直走在现代化农业发展道路的前列，是现代农业的示范代表。

从2009年开始全国农垦系统职工人数逐年递减，从2009年的340万人降到2013年的324万人，下降了4.71%；而农垦系统农用机械总动力则是逐年递增，由2009年的197亿瓦上升到2013年的262亿瓦，上升了33%，可见农垦系统的现代化程度在逐年上升，生产效率也是逐年上升。

3、主要农作物产量再创新高

2013年垦区主要农作物粮食、棉花、油料、水果产量都取得了丰收。

其中油料作物在播种面积减少5.80%的情况下，仍取得了2.56%的增长；水果产量更是刷新历史新高，实现484万吨的产量，同比增长了18.34%。

养殖业、乳业、农产品加工业均取得了发展。

其中猪1,314万头，羊1303万头数；猪牛羊肉产量166万吨，水产品产量151万吨，羊毛产量32,337万吨。

三、农垦系统面临的问题

1、垦区的治理结构复杂

农垦体系管理较为复杂，按照行政管理体制来划分可以分为中央直属垦区、农业部直属垦区和地方政府垦区。

农业部直属垦区和地方政府垦区。

农业部直属垦区包括黑龙江农垦、广东农垦，属于省部共管，以省管为主。

新疆建设兵团实行党政军企合一体制，在国家实行计划单列的特殊社会组织，直接受中央政府和新疆维吾尔自治区的双重领导。

地方政府垦区则由当地省级政府统一管理。

按照企业化程度来分，全国农垦系统可以划分为集团化农垦和政府农垦。

集团化农垦目前16个，管理体制实行省级管理机构集团化，下属国有农场企业化的道路，同时保留省级管理机构对农垦集团的管理职能；政府农垦则没有形成集团化的管理体制，直接由主管部门实行行政化管理。

农垦系统复杂的管理体制一直是影响农垦系统生产效率的重要因素。

中央农垦管理部门和地方农垦管理部门之间存在重复管理的现象；农垦和行政管理部门之间，存在责权不明的现象。

农垦系统内部家庭农场和国有农场存在管理权和经营权分离的现象，极易出现“代理人问题”、“信息不对称”等问题。

和多数国企一样，农垦系统公有制经济占比较高，其中政府农垦是完全掌握在省级政府的行政管理之下，这种单一所有制经济使得生产者缺乏生产积极性，农垦系统政企不分问题日益显现。

2、农垦系统承担的社会职能太多

农垦系统的特殊属性决定了农垦系统在关注自身发展的同时也要承担诸多区域性社会性的行为，如公检法、科教文卫、交通、电讯等各项社会管理职能。

由于农垦企业大都在边远地区，农垦组织既是农业生产组织者，又是社会公共服务提供者。

截止到2009年，农垦企业办社会职能机构有7,575个，经费支出人数21.9万，经费支出总额163.86亿元，客观上说农垦企业办社会客观为改善属地公共服务做出了巨大的贡献。

资料来源：

2009农垦财务统计年鉴

农垦系统提供的社会公共服务与城市国有企业提供的社会公共服务又有着明显的不同，主要表现在以下几个方面：

1）片面性：

由于农垦系统公共服务体系不健全，导致无法给当体提供全面的，系统化的社会公共服；2）与农业生产息息相关：

农垦系统提供的社会公共服务大多都是为方便农业生产和为农业生产提供后勤保障；3）脆弱性：

由于没有财税权，只能以农垦企业每年盈利和国家有限的政府补贴来持续提供和维持现有的公共服务，所提供的社会公共服务的规模和质量都要远不如城市。

随着中国社会主义市场经济体制不断发展和完善，农垦系统社企不分的弊端越来越明显，严重制约了农垦系统的经济发展。

2009年农垦企业办社会职能的经费支出占到当年农垦企业利润总额的1.8倍。

由于农垦系统承担了提供社会公共服务的责任，导致农垦系统机构臃肿，人浮于事。

四、农垦系统改革

今年中央一号文件首次将农垦改革纳入其中：

加快研究出台推进农垦改革发展的政策措施，深化农场企业改革、垦区集团化，股权多元化改革，创新行业指导管理体制、农场经营管理体制。

明晰农垦国有资产权属关系，建立符合农垦特点的国有资产监管体制。

进一步推进农垦办社会职能改革。

发挥农垦独特优势，积极培育规模化农业经营主体，把农垦建成重要农产品生产基地和现代农业的示范带动力量。

农垦改革将成为中央深改革，促进农业发展的重要抓手。

1、推进农垦政企分离

农垦系统政企不分的局面是制约农垦体系发展的主要因素，垦区集团化、国有农场企业化、股权多元化将是破解这难题的最佳方法。

经统计，目前整个农垦系统中属于集团农垦的有16家，非集团农垦有8家，其中北京农垦（北京首农集团）和上海农垦（上海光明集团）是农垦体系中集团化改革最彻底的农垦单位，农垦主管部分改组为集团母公司，旗下国有农场按照产业发展要求改为集团子公司或者分公司。

农垦实行企股份制公司管理体制。

在确保国有控股的前提下进行股权多元化改革，并逐步在整个农垦系统推行混和所有制将会加大优化农垦体系资源优化配置，提升农垦企业的市场竞争力，增加农垦企业发展活力和运营效率。

农垦单位经过集团化改革之后，融资能力大大提升，多家集团农垦拥有了上市公司平台，更加方便了农垦企业吸收各类投资主体，引入战略投资者。

2、减轻农垦系统的社会负担

2013年垦区办社会支出共300亿，其中100亿由垦区承担。

农垦将社会性职能和事物分开管理，是社会发展的需要，是农垦管理体制实践科学发展观的需要。

农场实行社企分开管理，能精简机构，裁撤冗员，极大地减轻了农垦背负的社会职能负担，从而农垦有更多的精力开展生产建设。

农垦实行社企分离的关键就是要把附着在农垦系统上的社会行政性、事业型、服务性的只能剥离出来，移交给当地政府或者成立农垦社会管理委员会，下设若干职能部门，按照内容归口管理。

可以依据社区人口规模、行政区域和面积科学合理设立办事机构和居民委员会；分类登记划转资产，将公益性和公共服务性资产都划归农场社区管理委员会管理；创建预算管理和社区独立核算体系，建立规范的财务核算管理体系和统计指标体系，社区管理机构运行经费和事业建设经费由政府拨、农场预算拨付和社区自行收入补充相结合，实行收支“两条线”的核算办法。

以河北农垦为例，河北省农垦集团从体制上解决了多年来农牧场的难题，实现了政企分开、政事分开，使农（牧）场的双重负担问题得到了一定的解决。

省属农场规划属地管理后，区域内的道路交通、教育卫生等基础设施建设和社会事业发展全部纳入了所在市、县的统一规划，促进了农场区域经济和社会事业的全面发展。

按照现代企业制度的要求，精减管理人员2,000多人，运行成本大幅下降。

五、农垦改革带来的投资机会

从目前的农垦格局来看，有一部分的农垦系统的混改等改革已经做的相当不错，但还是有一些做的相对较弱。

相对应的是，全产业链优化和政企分开的改革为相关公司带来利好。

主要推荐关注北大荒、海南橡胶、亚盛集团。

另外我们认为农垦改革大幕已经逐步打开，兵团系也有望逐步改善，主要推荐关注兵团系的冠农股份、天康生物。

上市公司

亚盛集团：

最早进行“止血、输血、造血”的过程，通过剥离亏损工业产业，注入农业储备等方式，拓展公司业务规模，并通过经营方式的改变，公司发展逐步步入正常的发展轨道。

北大荒：

经过前几年的混乱后，在新管理层的运作下，14年也开始“止血”过程。

工业亏损额大幅减少，公司也扭亏为盈。

海南橡胶：

由于橡胶价格低迷，最近几年海南橡胶的业绩表现较差。

但公司也通过外延和内生性的扩展来拓展产业链，通过和上下游的合作扩展公司发展通道。

天康生物：

（1）集团资产注入，管理层和公司利益已经一致，未来发展活力增强。

（2）全产业链的格局形成。

之前天康生物主要业绩集中在饲料、疫苗，而集团注入后，饲料、疫苗到养殖、加工整条产业链形成。

而且在畜禽周期向上的大背景下，公司产业链各段的产能都在扩大。

（3）全产业链背景下，公司发展格局基本清晰。

从目前的情况来看，未来“互联网+”将是大势所趋。

农垦改革可以释放成长能量。

减负：

很长时间内，农垦上市公司都受困于“社会职能仍然需要企业担负”，政企不分的状态也会在一定程度上影响公司领导层决策。

农垦改革方案一旦确定，企业有望解脱，成本下降会直接体现到业绩上。

混改：

农垦系统资源拥有量可观，但往往由于管理缺少监督，业绩往往表现差。

而混改有望打破这块“坚冰”，管理水平提高有望带来活力。

产业链延伸：

改革深入，农垦系统上市公司企业属性更强，产业链的纵向和横向延伸将逐步打开。