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农业税是根源

现行农业税制是三农问题产生的根源

2003-4-1613:

9

[关键词]农业税制三农根源

中华商务网讯:

    我国上个世纪80年代开始的农村改革，取得了举世瞩目的成绩。

由于改革的不断深化，新旧体制转过程中问题的积累，使我国农村过去未曾预料的一些问题，在80年代末期和90年代初期突现出来。

我国理论界把农村产生的这一系列问题概括为所谓的“三农”问题，即农业、农民和农村问题。

那么，“三农”出现了一些什么问题呢？

我想大概是这些问题：

      第一、农民收入的增长幅度从90年代中期以来逐渐下降，甚至是负增长，城乡居民的收入差距进一步扩大；特别是粮食主产区和西部地区的农民收入呈负增长。

      二、农民负担过重、许多地方的农民负担到了农民不堪忍受的地步，农民群众怨声载道；负担重到一个什么程度？

一般是一亩田200元左右，有的甚至400元。

即农田收入的50--100%。

      第三、农业的发展面临市场的巨大风险，大综农产品的卖难普遍发生，由此而引起农业结构调整和品质更新等一系列问题；

      第四、由上述原因而引起的农村发展停滞、教育萎缩、治安恶化等等一系列问题。

      三农问题引起了我国社会的高度关注，有的人称三农问题是贯穿中国现代化过程的基本问题，它不仅是中国共产党领导革命需要解决的基本问题，也是中国共产党执政需要解决的基本问题，甚至是中国未来50年现代化需要完全解决的最大问题（武力，2002）。

温家宝总理在十届人大会议上回答记者提问的时候，也把“三农”问题作为中国的首要问题。

      “三农”问题的核心是农民收入问题。

农民收入增幅的减缓甚至停滞，不仅源于农产品价格的下落，而且更重要的是源于对农民过多的索取。

这就涉及到我们要讨论的农业税制了。

      一、农业税制基本情况

      农村税费改革之前，我国在农村征收的税共有17种之多，包括农业税、农业特产税、屠宰税、增值税、消费税、营业税、企业所得税、个人所得税、资源税、城市维护建设税、耕地占用税、车船使用税、印花税、契税、土地出让金等等。

其中由乡政府组织征收的有农业税、农业特产税、牲猪屠宰税。

这三项税要占粮产区乡镇整个税收的70％以上。

有的地方甚至把其他税种也摊进了农民负担。

我们所说的农业税制的范围，也就是这几种税。

      农业税是根据1958年颁布的《中华人民共和国农业税条例》征收的，到现在已有43年，中国农村的情况在23年以前就发生了翻天覆地的变化，这个条例一直沿用至今而没有改革。

《条例》规定农业税的纳税人主体，主要是合作社（后来是生产队）。

对农业税征收主体，规定得并不明确，实际上是由人民公社（后来是乡镇人民政府）征收。

农村改革以后，农村经营的主体发生了变化，集体组织变成了千万个小农，纳税对象由集体组织的法人变成了自然人。

基层组织包括乡村两级的干部成了农业税的征收主体，都成了向农民要钱的征税人！

据1999年的资料，我国农业税为162.4亿元，占当年税收总额的1.5%。

      农业特产税不是一个单独的税种，而是农业税的组成部分。

1983年11月，国务院发出通知开始单独对农业特产品征税。

当时开征特产税的目的是要调节粮食与多种经营生产，后来发展成地方的一个主要税种。

它所规定的纳税品种，农业税《条例》中已基本包括。

它和上述农业税的区别主要在于耕地与非耕地的区别，但是在实际操作过程中却无法做到这样的区别，因而乡镇就只好将上级下达的税收指标摊到农户，形成了耕地上的重复征税。

1999年，我国农业特产税收入为139.5亿元，约占当年我国税收总额的1.3%。

      以上两项税收共为301.9亿元，占当年税收总额的2.8%。

1999年以后，我国税收增长幅度较大，但农业税、特产税基本保持原有的数额没有变化，到2002年，国家财政收入为18914亿元，其中税收收入为17009亿元，农业税和农业特产税占税收总额的比重仅为1.7%。

      屠宰税。

1950年12月，政务院颁布了《屠宰税暂行条例》，凡屠宰猪、羊、牛等牲畜等，需缴纳屠宰税，后来经过多次修改，到1994年税制改制改革以后，下放到地方管理。

屠宰税应是屠宰牲畜的单位和个人为纳税人，由地方税务局负责征收。

但在纳税的过程中却演变成委托村民委员会代征。

村民委员会又演变成由农户饲养户代征，最后变成向农户摊派。

      以上是税收的部分。

随着税一起向农民征收的费的一块，其项目就更多。

主要有：

      村级三项提留、和乡级五项统筹，简称“三提五统”。

在此之外，还有一些行政事业性收费和集资项目，如教育集资、血防集资、水电费、畜禽防疫费、共同生产费等，有的把农闲时期要农民出劳完成的水利工也折钱收取，明曰“以资代劳”。

如果把各种摊派和集资一起加起来，每年从农民手中征收起来的税费总额，较权威的说法大约2200个亿。

      现在的正在进行的农村税费改革，用四个字概括是“除费并税”加返还，农民的负担要求减20%以上，当然越减得多就越好。

在税的方面取消了屠宰税，今年要取消特产税，把三提五统全部取消，只保留一个农业税，另设一个农业税附加，返给村里用，同时允许人平不超15元的村内公益性事业集资。

      二、为什么说现行农业税制是三农问题产生的根源？

      在回答这个问题之前，我想把最近一些年来，要求取消和废除农业税的呼声作一些介绍。

对现行农业税制弊端，到90年代中期已有深刻的认识，特别是最近几年，要求取消和废除农业税的呼声已越来越多。

一是认为农业税是一种传统的落后的税种，他不管你是否有无收入都要纳税，这与以收入为依据纳税的现代税制是不相适宜的，特别是中国加入wto以后，如果还坚持这个税种，则是对从事农业人员的一种极不公正的待遇（刘书明2002）。

二是从农民收入的情况来看，应该取消农业税。

现在全国农民年人均纯收入为2300多元，每月不足200元。

农业已是弱势产业，农民已成弱势群体，在这种情况下如果还向农业和农民征税，这在道德上说不过去。

农民已经为国家的工业化进行了50年的积累，现在已经到了农不养政的时候（曹锦清：

2002）。

三、有的学者还从中国历史上农民负担与王朝兴衰的教训上来谈改革农业税制，证明不向农民征税，对保持农村社会稳定的意义。

有人作了一个分析，说我国封建社会自秦汉以来，开明的皇帝倡导轻遥薄赋，从而达到天下大治，比如汉代的文景之治，唐代的贞观之治。

那些横征暴敛的朝代，天下都不太平。

这里有两个指标可作参考：

一是要农民完成的遥役超过50%的时候，朝庭灭亡，比如秦筑长城，隋开运河。

二是纳税，一般正常情况下是十一税，即10%，到20%就比较重了，26%是一个极限，超过这个界限，朝庭就要灭亡。

现在的农村税费一般都超过了30%，农村只所以还有这么稳定，一个原因是非农产业和农民进城打工的支持，另一个原因还在于国家机器的现代化，已不是大刀长矛能够打的了。

对于废除农业税制的问题，中央财经工作领导小组的官员唐仁健先生在2002年第9期《中国农村经济》、第10期《农业经济问题》上连续发表了两篇文章，认为农业要与其他部门一样实行统一的税制，还要经过很长很长的时间。

这种观点是不能苟同的。

      为什么说农业税制是三农问题产生的根源，我有这样一些理由：

      1、现在农村最大的问题是农民负担重。

农民负担就是基层政府向农民征收的税费的总称。

在整个负担中，国家的农业税、特产税等，虽然所占比重不大，但是农业税却是农民负担中最能说服农民交纳的，农民自己也是这样认为，交纳农业税是天经地义的，所谓“种田完粮，买卖当行”。

农村其它的各项费用却是搭着农业税这辆大车，随着农业税一起下达并一起征收的，农业税如果增加一点，其他费有可能增加二点，甚至增加的更多。

这可以从80年代中期以来农业税和其他税费增长的比例中看出来。

      2、农业税征收主体无法明确，征收程序无法规范，农业税的征收严重影响着农村社会的稳定。

因为农业税的征收对象是千家万户高度分散的小农，农业税的征收如果仅靠税务部门是难以征到的，必须借助基层政府的权威和力量。

我想这是国家在改革开放以后至今没有规定农业税征收主体的原因。

农村的其他费用，国务院颂布了《农民承担费用和管理条例》，对征收的主体规定的很明确，是村集体经济组织和乡镇人民政府。

但是在征收的程序上却没有规定，这是因为对千家万户小农是无法按程序理顺的（如果按规范的程序，其征收手续繁杂、时间很长，而且单个农户的数量多，这样征收的成本无法承担），只能用行政强制性命令。

大家知道，收税是靠税收征管法来约束的，但征收农村税费，国家作没有这的规定，就混着迷吧，太清楚了，农村的税费就收不起来。

所以每到大综农产品收获之际，基层政府包括村一级干部会全力出动向千万户小农去征收税费，基层干部和农民群众之间征收与反征收的对抗格局就形成了，干部和群众之间相互致伤致死的恶性案件就累见不鲜，有的地方甚至发展成打砸乡镇政府的群体性事件。

      3，征收农业税使基层干部行为过激、违纪违法而有恃无恐。

因为农业税征收的数量大，任务重，难度大，因此县乡两级政府为了完成税费的入库，对下级在征收税费过程中的一些过激行为、违法违纪行为就抱着一种容忍的态度，原谅的态度，这就使乡村两级干部在税费的征收过程中违法违纪而有恃无恐。

如果大家不相信的话，我们可以回顾过去各地处理的农民负担恶性案件来说明：

没有哪一起农民负担恶性案件不是在媒体暴光、上级加压，甚至是省、中央的领导追究之下才处分当事人的，没有哪一个县、哪一个乡是自已发现了问题而处分当事人的，有的只是隐瞒和包庇当事人。

这里可以以大家都知道的李昌平的事件来说明。

1997年夏征时李昌平任党委书记的柘木乡致死人命，当时农民的状纸告到了中央，农业部来人地方才引起重视，县里不得不将当时任党委书记的李昌平和乡长撤职，李昌平认为他是“代人受过”（李昌平，2002）。

县里马上又安排李任县委农工部副部长，过了两年又任他做棋盘乡党委书记。

所以我说，在农业税收征收的问题上，既使你侵犯了农民的利益，甚至几近于犯罪，上级也会宽容你，原谅你，只是在上级的主要领导抵挡不住更上级的追究时才把自己的下级拿出去，丢卒保车。

这还不同于诸葛亮失街亭，不得已而斩马谡，我们的县委书记根本就不愿处分自己的下级。

农民的一条人命根本比不上一个干部的政治前途。

这就不难怪中央三令五申，农民负担依然如故了！

      4、农业税的征收还给农村干部的腐败提供了制度性空间。

因为收钱的面大，量大，人人都可收钱，人人手里就有钱，乱花滥用，用完了就去做假证明，有的乡村干部还从农户收钱后不开收据，或者打白水条子，将从农户中收起来的钱化为已有。

另外，在税费征收集中的时期，如夏征、早稻旺征时，乡里对干部征收催得紧，为了完成任务，干部们在农户收的有缺口时，就四处去借高利贷，能够有钱借出来的，也一般都是干部或者是干部的亲朋好友，所以一方而是村里要承担利息，另一方面，干部们也从中获利。

      5、农业税的征收，是乡镇行政人员不断增加和膨胀的制度性因素。

我们现在总是埋怨乡镇人员过多，但要把千万个小农手里的钱收起来，人少了行吗？

现在乡镇的工作主要就是征收税费，平时感觉人多了，但一到征收时节，干部实行包村包户，又感到人手不够，还到处向其他单位抽掉人员，组织小分队、突击队等等。

在现在的税费改革配套措施中把精简人员作为主要任务，但是如果还是有向农户收钱的任务，把人减了，钱又怎么收得上来呢？

有的说，交给财政税务部门去收，难道财政税务部门的人不需发要工资？

他们的人少了收得起来？

这其实是一种恶性循还：

要向农民收钱，就要增加人员，而人员增加了，又要增加支出而增加农民的负担。

      6、农业税的征收，严重地障碍着基层民主制度的建设。

我们国家的民主制度建设，实际上是要求从基层开始，比如村民委员会的选举。

但是由于要征收税费，乡镇对村民直接选出的当家人是不放心的，他们担心选出来的这个人不能向上负责，保证完成乡镇下达的税费征收任务，所以在实际的选举过程中，乡镇是一定要干预的。

      7、农业税费的征收，使农民的种植自主权至今仍然受到侵害。

大家可能以为，改革20多年了，农民自由了，在种田问题上想种什么就种什么，其实不然，在现行的农业税制下，农民手中一般没有现金可征即使现金农民也不给，一般都是用实物抵交，而能够抵交税费、并且乡镇政府又能卖得出去换得了现金的实物就是大综农产品，在中部平原地区就是粮食和棉花，而且粮食还有国家的保护价格和国有粮食企业代征代扣的支持，所以，从征收税费的角度看，乡镇政府希望多种粮食好集中征收，每年春播时期，乡镇为了在秋后有效的征收税费，则向农民下达粮食种植计划面积。

这种侵害农民自主权的行为也是因为现行农业税制造成的。

象上面的理由，我还可以举出一些，比如，下级在完不成农业税的时候就借钱来交，从而形成了乡村两级巨大的债务包袱，再比如，乡村两级还可以农民不交“税”为由而侵犯农民的人权，上门撮谷子、牵猪子，出门办法教班等等，所以，现行农业税制是农村问题产生的根源，一点也不过分。

      三、税费改革是过渡措施而不是治本之策

      中央在2000年《关于进行农村税费改革试点工作的通知》中说，要通过税费改革，从根本上解决农村的问题。

中央对农村问题的认识是非常清楚和非常重视的。

实践证明，中央关于农村税费改革的决策是完全正确的，得到了亿万人民的衷心拥护。

今年4月2日，国务院总理温家宝同志又主持召开了全国农村税费改革的电视电话会，并作了重要讲话。

他强调，“农村税费改革是涉及全局的一项重大改革，要注意研究新情况，解决新问题，不断完善政策措施。

”根据温总理的这种实事求是的精神，我结合自己的工作和调查，谈一谈税费改革中出现的新问题。

（1）这种“并税除费加返还”式税制的改革并不彻底，“仍属传统框架内的改制”（秦晖，2002），农民负担只是量的减少，基层仍然可以用收取“税”的名义向农民多摊乱收，而对这种多摊乱收的行为又没有有效的办法进行监督和约束，仅靠体制内的行政强制来巩固这种改革的成果恐怕会事倍功半。

特别是村一级在行政体制之外，行政处分对村一级的约束并不见效。

我们的税费一大半是依靠村一级组织征收的，而村一级和乡镇却是两口锅听饭，村级级首先要看自己的锅里有不有米，所以，村里一方面打着征收“皇粮国税”的名义向农民多摊滥派，另一方面把钱收起来以后，在向乡里交纳税费时又讨价还价，截留克扣。

税费改革在年底的结算清退中用强大的行政手段处分乡镇干部，要求按政策向农民兑现，但仍然困难重重。

这我们就要问为什么了？

有的县乡人员精简分流那么难，为什么能够到位，而向农民征收税费时就不能执行政策了呢？

基层干部难道都愿意承担被处分的风险去加重农民负担吗？

都有和农民没有感情吗？

不是的。

对此我们只能从税改政策的设计上去寻找原因。

（2）关于税费改革政策与现有法律不相符合的问题。

对这个问题，中央在于2000年7号文件中指出，有关法律法规与税费改革精神不相符合甚至有抵触的，要尽快进行修改。

但中央的文件下了快3年了，有些法律并没有修改，甚至新颁布的法律也有不符的问题，在实际工作中，究竟是依法还是依税改革文件？

现举两例。

      其一，现在的政策把过去的村级提留作为农业税附加与“税”一起进行统征，这与《村民委员会组织法》的规定不相符合。

《村民委员会组织法》第十九条规定，涉及村民利益的事项，村民委员会必须提请村民大会讨论决定，方可办理。

这些事项一共有八项，其中包括村提留的收缴及使用、本村享受误工补贴的人数及补贴标准等。

根据税费改革精神，“农业税附加”的用途主要是上述项目进如果与“税”一起行统征，就无需提请村民大会讨论决定。

      其二，新的《农村土地承包法》今年3月1日起开始实施。

国家实行农村土地承包经营制度。

我国农村的土地所有权属村农民集体所有。

土地承包法规定，村集体经济组织或者村民委员会是土地的发包者。

这是土地所有权的体现。

既是这样的话，现行的农业税及其农业税附加，就应该向土地的发包者也就是土地的所有者征收，而不应向种地的农民征收。

因为农业税是根据土地及其土地上的收入计算税额征收的。

农民个人只是向村集体经济组织或村民委员会交土地的承包费或土地租金。

      现在的问题是：

现行的税费改革政策是将农业税等税费的项目，包括村级的公益性事业和公共生产费用的数额都一五一十地计算到户，税、费票据也分别开到农户。

从表面上看，这样虽然可以限制乡村在税费的征收中向农民添项加码，但却无法解释《农村土地承包法》第九条的规定：

“国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地经营权，任何组织和个人不得侵犯。

”国家保护集体土地所有者的合法权益如何体现？

这就是由集体土地所有者确定土地的承包价格。

土地承包法没有规定土地的价格，这个价格是由发包方和承包方根据土地级差情况双方谈判确定的，在发包者和承包者双方以外的单位或个人都不应该也没有能力来决定千变万化中的土地承包过程中的土地价格。

发包方根据双方谈判所确定的土地价格，收取一定的土地承包费用，在交纳国家规定的税以后，再在村内开展适当的公益事业，这应该是土地发包方的合法权益。

现在税费改革试点中也出现了这样的问题，乡镇以村为单位将每亩田应该承担的税费平摊到农户，但到了村里以后，村级如果不根据本村土地的优劣级差情况确定土地的承包价格，而是将乡镇分下来的税费平摊到户，就会造成有些承包差田的农户觉得不公，不肯交纳税费。

这实际上是把村一级确定土地承包价格的权利剥夺了。

      （3）税费的征收主体问题。

乡镇人民政府是否应该参与征收税费？

过去的农业税、特产税等本来是应该财政税务部门征收的，正是因为征收的量大，财政税务部门征收不起来，才由乡镇人民政府去统征。

税费改革以后，征收应该更加规范，但税费应该怎样征收，乡镇人民政府能否出面去收，收不起来的缺口如何弥补，关键之点还在于，县委书记还向不向乡镇党委书记要钱，县长还向不向乡镇长向县里结“财经任务账”？

这些都还没有制定规定，特别是象《农业税征收管理办法》这样的规定现在也没有出台，这就导致基层税费征收不规范，正道不通，必出斜径。

      （4）农村债务，特别是村一级债务，严重影响农村税费改革的推行。

现在税的征收在很大程度是依靠村一级在收取，正是因为这种情况，一方面是村一级要打着收取“皇粮国税”的旗号加码多摊解决债务问题，另一方面，债主也会趁村级征收税的时候逼迫村干部用税来偿还债务。

村一级如果不在“税”的基础上再增项加码，就无法完成向上交的税费任务。

另一方面，乡镇的债务在很多情况下，也是因为向县里的税收不起来时，便借债完成所形成。

      （5）关于税费改革操作层面上的几个问题。

      第一、新税制给村一级的可用资金不足。

在按新的税改政策安排任务后，一般村里的可用资金即农业税附加（正税的20%）只有2万元左右，后来县里将转移支付返到村里，平均每个村也只有1万元。

而每个村的正常费用支出约5万元。

税费改革以后，平均每村的资金缺口在2万元以上。

村一级经费如果不能满足，势必形成新的债务黑洞，或者干脆不向乡里上交税费。

      第二、村级税费的征收缺口。

（1）农村经济状况已越来越不平衡，至少有15%的贫困户无法完成税任务，有的户甚至欠村里的几千元、上万元。

（2）农村有一部分狠人，他们有能力缴纳税费，但他们就是不缴，在农村税费征收制度不健全的情况下，村一级直至乡一级无法将他们的税征收到位。

这一部分人的行为直接影响其他人缴纳税费的积极性，这种情况并且在逐年增多。

（3）一部分外出打工农民的税费难以征收到位。

也许有人要问，税费改革以后税随田走，外出打工者都不需交税了。

这是只知其一不知其二。

外出打工者年初丢下的田租给人家种时，因为其中大部分是边远田或劣质田，或者根本就没有打算交税费，许多田每亩不过只收30至40元，而税费改革以后的农田负担仍然在100元以上，还有约三分之二的缺口。

乡镇的财政预算，包括上交的部分，刚性很强，如不能征收到位，就要形成缺口，最终变成乡镇的债务。

税费改革对乡镇的收入缺口由谁弥补，，是县财政呢还是再往其他农民头上加，没有作出相应的规定。

      第三、关于税额计算中各个要素的权威性问题。

新的农业税和农业税附加的总量，取决于三个基本要素，即土地面积、产量和计税价格。

这三个方面在税费改革中都有一个难以操作的问题。

      一是土地面积。

上面要求按第二轮土地承包的面积下达税费任务，没有经过土地部门核实办了减免手续的面积，不得减免。

这就问题来了。

村组、乡镇和县级各有一套数字。

我工作过的乡，乡里分摊到村的土地面积是12万亩，而县里下达到乡里的是123000余亩。

空4300多亩。

乡里只好提高每亩税额。

而村里也同样有空出的部分，主要是因为开河、修路、做学校等公益性事业占用了土地，又没有办理手续，上面又不同意减免，这样就只好一级一级分摊空出的面积，最后到农户，每亩的税额就比县里下达的高。

现在政府不允许这么摊，但那些空出土地上的税费缺口又向谁要呢？

县里是要结账的。

      二是常年产量。

税费改革的计税，其依据是以1998年前5年年报产量综合测算，再折成稻谷以后计算税额。

这样算的结果，一般超出了农作物的实际产量。

我工作的那个乡，常年稻谷亩产量为960公斤。

这就有讨论的余地了。

      三是价格。

税费改革的计税价格由省里确定，每公斤稻谷为1.1元，但在实际中，除了国家的保护价外，市场上并没有这么高的价格，最近两年市场上的稻谷价格也就在每公斤0.9元左右。

      第四、关于“一事一议”村内公益性事业建设集资，人平15元。

这里“村内”的概念无法理清。

现在一条路，要经过3---4个村才能出去，路坏了，谁也不去修，群众意见大，政府牵头在这些村集点资却不行。

再比如，几个村共一所小学，学校要维修，村里也不能集资。

再如一条河上的桥，也不能定为是村内。

我再同有关领导讨论用一事一议修路的时候，领导回答是这样的路应由乡级财政列支。

现在的问题是乡财政永远也没有钱来修这条路，那老百姓不就长期没有路走？

      （6）关于黄宗羲定律陷阱问题。

黄宗羲定律这个概念是清华大学历史系教授秦晖于1997年提出来的。

温家宝总理今年3月6日在十届人大一次会议上，参加湖北代表团讨论时谈到农村税费改革的问题时说，我们的改革一定能跳出黄宗羲定律的怪圈。

温总理的话坚定了我们搞好税费改革的决心和信心。

      黄宗羲定律，是指历史上曾经搞过多次“除费并税式”改革，在改革的当时，把所有过多过杂的摊派项目取消，改为一个或者两个简单的税种。

这虽然一时起到了减负的作用，但久而久之，人们便忘记了现在改革以后的简单的税种，已经包含有过去的杂派，而又另设名目向农民摊派杂项。

这样每搞一次税费改革，农民的负担就比过去又一步增加，黄宗羲称之谓“积累莫返之害”。

黄宗羲列举了从初唐的租庸调、唐中期的两税法，明朝的一条鞭和清代的地丁合一，得出的结论是：

历史上每搞一次并税改革，就会催生出一次杂派高潮。

根据这个结论，秦晖把黄宗羲定律用了一个公式表示：

      杨炎的两税法=唐初租庸调+杂派

      王安石免役钱法=两税法+杂派