矿产资源管理存在的问题和解决途径.doc

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矿产资源管理存在的问题和解决途径

摘要:

自《矿产资源法》颁布实施以来，我国矿产资源管理取得了丰富经验，但也面临着一系列法律框架、管理制度、工作规律上的新情况、新问题。

客观地分析这些宏观的或微观的问题，对于适时把握改革和发展的时机、提高矿政管理能力和水平具有十分重要的意义。

研究认为，在社会主义市场经济条件下，我国矿产资源管理框架改革的基本取向是完善所有权管理职能，加强社会管理职能，建立保障和促进科学发展、保护资源和保障民生三重目标体系；遵循地质工作规律和经济规律，按照矿产资源基本属性管理矿产资源；实行资源税和矿产资源补偿费并存的两轨制；按照矿业权是准物权的法律地位设置矿业权管理制度；实行矿产品价格的全成本构成。

关键词：

矿产资源；资源管理；解决途径

引言：

从1986年《矿产资源法》、1994年《矿产资源法实施细则》的颁布实施，到1996年《矿产资源法》（修订），随后《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》3个配套法规以及相应的地方和部门规章的实施，基本上形成了我国社会主义经济条件下矿产资源管理的法律制度。

这些基本的法律制度，包括了矿产资源所有权法律制度、矿产资源有偿使用制度、矿产勘查的区块登记制度、矿产开采登记制度、矿业权流转制度、矿产资源规划管理制度、矿产资源储量评审认定制度、矿产储量登记统计制度、地质资料管理制度、矿山环境保护制度等。

这些制度逐步地适应了社会主义生产力的需要，形成了我国矿产资源管理法律制度的基本框架，取得了很多经验，推动了我国矿业的发展和保障了国家资源的需求。

同时，由于我国社会主义市场经济的深化和发展，加上一些体制上、机制上以及其他各个方面的原因，这些管理制度在其本身的设计和执行的过程中还存在一些问题，还有一些重大问题需要根据20多年的实践和社会主义市场经济体制的深化给予回答。

梁钰，宁云才：

《矿产资源开发环境规划与管理研究》，载《中国矿业》2008年第6期。

如矿产资源的基本属性和管理要遵循两个规律（地质工作规律和经济规律）的问题、矿产资源管理的法律框架和管理职能框架问题、矿产资源供需管理（双向调节）、利用两种资源和矿业国际合作的问题等。

这些问题需要从理论上厘清一些基本概念、基本制度的内涵，厘清一些主要的经济关系和法律关系，从实践上分析清楚现存制度存在的问题和弊端，进而提出社会主义市场经济下改革和完善矿产资源管理制度的基本要求。

1.我国现行的矿产资源管理体制概述

矿产资源作为经济资源，是作为一项国有资产来经营的，国家凭借所有权，以平等的经济利益关系通过有偿使用制度来运作，来实现其经济利益分配权，是合理开发、利用矿产资源，贯彻资源资产“保值、增值”原则的必然要求。

矿产资源有偿使用主要体现在有偿取得矿权和征收资源补偿费两个方面。

世界上多数国家在20世纪20、30年代，完成了矿业立法。

在20世纪的80年代末90年代初，100多个国家修改了矿业法。

从最近的矿业法修改情况来看，世界上多数国家矿产资源为有偿使用。

新中国成立以来，我国矿产资源一直是无偿使用的。

近几年，我国矿产资源使用尚处于无偿和有偿取得的“双轨制”中。

矿权的有偿取得，以及许可在一定条件下的转让，反映了我国由矿产资源管理发展到资源性资产管理的法制化过程。

我国是世界上矿产资源种类较为齐全、资源较为丰富的少数国家之一，已查明的矿产资源总量约占世界矿产资源总量的12％，位居世界第三位。

对如此大范围储量的矿产资源进行勘查、开发利用和保护节约，势必需要相应的矿产资源管理体制进行有效的监督和调控。

自新中国成立以来，我国矿产资源管理体制伴随着国家经济社会的发展和改革开放的逐步深入而呈渐进式发展，并形成了具有中国特色的矿产资源管理体制。

1.1矿产资源保护的法律体系

矿产资源保护的法律体系涉及宪法、民商法、经济法和行政法等不同法律部门，以及不同效力阶层的法律、行政法规和行政规章等规范性法律文件。

我国作为一个单一制国家，在此基础上形成了一整套多层次的矿产资源保护的法律体系。

1.1.1宪法

宪法作为我国的根本大法，是整个矿产资源保护立法的法律基础，其从根本上确立了我国调整矿产资源保护法律关系的基本制度和原则，明确了矿产资源的权利归属（即矿产资源产权法律制度），奠定了矿产资源归属国家的法律基础。

1.1.2法律

目前，我国矿产资源保护法律体系的核心是于1996年修订实施的《矿产资源法》，该法以宪法为基础，进一步确立了矿产资源归国家所有、实行集中统一管理、坚持有偿使用和依法勘查开采等矿产资源保护的基本原则，并建立起相应的矿产资源管理制度。

除此以外，2007年颁布实施的《物权法》从权利归属的角度出发，明确物的归属和利用，对矿产资源所有权、矿产资源的使用权及其流转等法律制度作出了一般性规定。

杨士龙：

《论矿产资源法的体系结构》，载《云南民族大学学报》，2008年第25期。

1.1.3法规规章

除了《矿产资源法实施细则》，我国自1996年相继出台了３个配套性的主要法规，分别是《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开发登记管理办法》和《探矿权采矿权转让管理办法》，而且为了保障法规的有效实施、细化管理体制的操作流程，国土资源部和各省、市、自治区政府也制定了多达百余件的部门规章和地方性法规，其中主要有《全国地质资料汇交管理办法实施细则》、《探矿权采矿权使用费和价款管理办法》等。

除此以外，据笔者的不完全统计，目前已有近两百件法律法规的适用解释和复函在矿产资源管理体制中发挥着正确使用法律法规、维护矿业主权益的重要作用。

各国矿产资源管理制度大致可分为两种：

土地所有权制度和矿产资源所有权制度。

这两个制度的核心区别在于法律是否承认矿产资源有独立于土地所有权的法律地位。

土地所有权制度坚持矿产资源为土地之构成部分，因此土地所有权人即为矿产资源所有权人。

在土地所有权发生转移时，除非出让人与受让人就矿产资源的权属另有约定，矿产资源的所有权也同时发生转移。

周珂：

《态环境法论》，北京：

法律出版社2001年版。

美国是比较典型的实行这一制度的国家，基本上采用了这一制度。

由于美国的土地分别为联邦、州或个人所有，因此矿产资源也就分别为联邦、各州和个人所有。

美国联邦政府所有的矿产资源主要在美国的西部；而在美国东部，大部分的自然资源都属于私人所有。

此外尚有少量矿产资源位于州政府所有的土地之下，属各州政府所有。

而矿产所有权制度认为矿产资源不是法律上的土地的构成部分，坚持矿产资源的独立性，分别设立土地和矿产资源所有权，土地所有权人并不当然成为矿产资源所有权人。

以法国和德国为代表的大陆法系国家采用这一制度。

我国也采取了同样的制度。

依据《中华人民共和国宪法》第9条和《中华人民共和国矿产资源法》第10条，矿产资源属于国家所有。

依据《中华人民共和国宪法》第10条，我国土地分别为国家所有或集体所有。

这就是说，集体土地中的矿产资源不是集体所有，而是国家所有，基于所有权的一物一权原则，我们可以认为，中国采用了矿产资源所有权制度”。

2.矿产资源管理的法律框架问题

在我国，矿产资源国家所有权具有国家主权和财产权的双重属性。

关于矿产资源的国家主权属性，1960年联合国通过的关于“自然资源永久主权”的条款作了明确规定。

我国宪法关于“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物，禁止任何组织和个人用任何手段侵占或破坏自然资源”的规定，充分显示了国家对包括矿产资源在内的一切自然资源主权的行使权。

矿产资源国家所有权的财产权，是国家作为所有者对矿产资源享有占有、使用、收益、处分的全部权能，这一属性也为我国法律所明确规定。

上述两项属性是相互区别、不可混淆又相互联系、相辅相成的。

谭旭红，王艳艳：

《循环经济模式下的矿产资源资产管理探讨》，载《商业研究》2007年第49期。

矿产资源所有权的双重性，在我们的立法、执法和管理实践中，具有重要意义。

以《中华人民共和国宪法》第九条为基本立法根本，建立以民法为依据，以财产权物权管理为核心的矿业法（或矿产资源法）体系和以行政法为依据，以社会管理为核心的资源保护法体系，两者相互区别而又相辅相成，构成我国矿产资源管理的完整法规体系。

矿业法体系属于私法，归人民法系列，以保护财产权人各项权益为最高原则，以产权管理为核心，侧重调整民事主体的财产权利，应包括矿产资源所有权制度、矿产资源有偿使用制度、矿产勘查开采投资管理制度、矿业权有偿出让制度、矿业权流转制度、矿业市场监管制度、矿产资源规划制度等法律制度。

矿产资源保护法属于公法，归人行政法系列，以保护社会公共利益为最高原则，以社会管理即矿产资源合理利用及保护为核心，强调资源环境的保护和可持续发展，应包括矿产资源勘查开采许可制度、资源综合开发综合利用制度、二次资源利用制度、尾矿利用制度、稀缺战略资源保护制度、资源战略储备制度、资源价格税收调控制度、矿产资源统计核算制度、矿山复垦及环境保护制度、矿产资源战略储备制度等法律制度。

根据我国矿产资源法的法律框架，我国矿产资源管理的职能框架也应该是两个轮子一一社会管理职能和所有权管理职能。

政府具有矿产资源管理的双重身份一一行政管理者的身份对矿产资源进行社会管理；矿产资源所有权者的身份对矿产资源进行财产权的管理，即对矿产资源所有权以及由所有权派生出的矿业权使用权等进行管理。

这二者性质不一样，前者是为保护全社会的利益、保护资源；后者是为处理好经济关系、保护相对人的财产权利。

社会管理过去做了不少工作，但没有将其摆在足够重要的位置，没有进行归类。

因此，为适应社会主义市场经济发展需求，矿产资源管理框架改革的基本取向是：

完善社会管理职能和所有权管理职能的双重框架；加强社会职能；重构社会主义市场经济条件下政府矿产资源管理保障和促进科学发展、保护资源和保障民生的三重目标体系。

3.我国现行矿产资源管理体制存在的不足

我国现行的矿产资源管理体制已基本建立，也基本可以满足我国以往时期矿业发展的惯例和开发利用的制度性要求，并已取得了令人瞩目的成绩。

然而，我国矿产资源保护法律体系的建设相对滞后，其衍生的矿产资源管理体制也难以适应社会主义市场经济的现实需求，存在一些亟待解决的不足之处，主要表现如下：

3.1矿产资源立法滞后，指导思想陈旧

我国矿产资源管理体制的核心法律——《矿产资源法》，毕竟是在1986年由全国人大常委会颁布实施，虽于1996年经过一次修正，但时至今日已有近１６年，如今的立法环境和经济社会发展状况亦与当时大相径庭，难以满足国家、管理部门、矿业权人的法律需求。

因而上世纪所制定的《矿产资源法》的主要立法指导思想仍带有强烈的计划经济色彩，明显落后于２１世纪我国矿业市场的快速发展。

此外，现行《矿产资源法》根据国民经济的产业分类将矿业整体纳入第二序列——工业，相应的管理体制也由计划经济的角度而建立。

如我国规定对矿产资源的勘查开采坚持严格的国有化管理模式，明确矿产资源的开采主体是国有矿山企业，强调探矿权和采矿权的国家所有，而过于限制集体企业和民营企业进驻矿业市场，对非国有主体的行政性规定过多过细。

这样的立法指导思想和基本原则已明显不符合当前社会主义市场经济体制改革的基本要求，难以满足矿产资源管理体制的法律诉求，难以有效地整合配置矿产资源，适应发展循环经济的大环境。

长期以来，由此造成了我国矿产资源开发过程中面临着环境法制观念淡薄、环境法规体系仍不健全、环境立法滞后迟缓、执法不严、违法不究等现实困境与难点，一些环境法律法规已不能适应经济社会发展所面临的新的生态环境日益恶化问题。

张兴，王凌云：

《我国矿产资源开发中环境法制建设现实困境与对策》，载《资源与产业》2011年第13期。

近年来随着我国经济的迅猛发展，市场对煤炭、稀土、有色金属等重要矿产资源的需求大幅增加，完善矿产资源管理体制的社会呼声愈加高涨，而作为其内在核心的《矿产资源法》和相关配套规定亟需重构和完善。

3.2矿产资源政企不分，产权关系混乱

如前所述，我国矿产资源的所有权归国家享有，国务院是代表国家的权利行使主体。

然而在实际生活中，矿产资