DBO建设模式在污水处理厂项目中的运用.docx
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DBO建设模式在污水处理厂项目中的运用
DBO建立模式在污水处理厂工程中的运用
省水务产业投资旭军1
国际土木工程师协会〔FIDIC〕在2008年秋天推出了FIDIC?
设计、建造
及运行工程合同条件?
〔ConditionsofContractforDesign,BuildandOperate
Projects〕〔俗称金皮书〕。
这本合同条件将一种新的工程管理模式——“设计、
建造及运营〞〔DBO〕模式呈现在我们面前。
在上世纪80年代初期,以传统模式
承包国际工程工程占据了工程建立市场80%以上,到了90年代,设计建造及EPC
交钥匙模式呈现逐步上升的趋势,到2005年,在美国设计建造模式所占比重已
经和传统模式平分秋色了,近年来已经超过了传统模式。
与此同时,另一种新
模式——DBO模式正在通过实践逐渐走入我们的视野。
美国、欧洲、中东以及我
国XX、和澳门等地区,都开场在不同领域采用DBO模式,即对于政府投资
或国际金融组织贷款的工程,由总承包商既做设计又做建造,并在建成后假设干年
负责运营。
由于具有“单一责任〔singleresponsibility〕〞和“功能保证
(functionguarantee)〞的特点,DBO模式特别适合于污水处理厂这样的成套装
置〔Plant〕的建立。
针对我国污水处理厂建立的现状及DBO模式的特点,本文
对DBO应用于污水处理厂建立阐述如下。
一、我国污水处理厂的建立传统模式及其局限性
我国污水处理厂建立根本采用传统的建立模式,即委托完成工程的
设计,通过招标分别选择土建、设备供货和设备安装承包商,由业主来协调各承
包商的进度、质量等关系,污水处理厂的工艺调试由业主组织完成,对于某些规
模大一点的工程,土建、设备安装又被分为假设干个标段。
这样的工程建立模式由
很大的局限性,并对业主提出了很高的要求,业主需要有工程管理、工艺技术、
施工管理等各面的专业人员,而且管理必须到位,否那么承包商之间非常容易相
互推诿,对工程的进度和质量造成不利影响。
在工程建立的实践中,由于设计深度不够和设计与现场条件的契合不够,
经常在施工中发生设计变更,使工程造价的控制更加困难;此外,由于设计失误
1作者现任省水务产业投资总工程师,组织过数座城市污水处理厂和排水管网的建立,
曾在世界银行驻中国代表处工作多年,目前仍被聘为世界银行咨询专家。
险没有在国普遍推行,如有重大的设计失误,除了退回设计费和承受主
管部门的行政处分外,无法对设计失误造成的损失承担责任。
同样地,各个承包
商也仅能依据合同对各自承担的任务负责,如果合同和技术条件定义不清晰,当
污水处理厂在建立进度和质量上出现问题时,承包商通常会将责任推给其它承包
商和业主,造成合同纠纷,使工程的执行受阻,进度、质量和造价均受到影响;
反之,如对合同和技术条件作了清晰地定义,那么又束缚了个承包商根据其类似项
目的经历完成其合同任务,且各任务之间的搭接必须完全按工程方案完成,如哪
一个环节出现进度滞后或偏离技术标准,那么承包商更有理由推诿,使业主面临合
同执行风险。
如此一来,业主承担了巨大的协调工作,并且面临工程失败的风险。
传统的建立模式存在的最大的局限性在于工程的质量保证,由于工程的质
量保证义务和责任被分割给了和不同的承包商,各责任难于协调统一地
对工程的总体质量负责。
对于污水处理厂而言,检验工程质量的最终标准是污水
处理厂建成后是否能平稳运行,出水是否到达排放标准。
由于工艺调试由业主组
织进展,设计、施工各均可“旁观〞,不对工艺调试的结果负责;针对这一缺
陷,有的工程要求设备的供应或安装单位进展工艺调试,但事实上,设备的供
应或安装单位无法确保工艺调试成功,因为工艺是确定的,设备的技术
性能参数和电气自控系统的构架是确定的,设备的供应或安装单位可以
保证设备是按的技术性能要求提供并按技术规安装,但由于工艺和
系统是确定的,他们无法确保整个装置通过工艺调试能到达设计要求。
而
对而言,只要设计是按设计规完成的,他不会对工艺调试的结果承担任
责任。
笔者作为业主组织过数座大中型污水处理厂的建立,对上述局限性有切身
的体会。
如业主的技术管理和工程管理能力较强,且经历丰富,那么其控制局面的
能力强一些,在和承包商面前的话语权多,但同时业主也承担了责任,需
要对工程的总体质量负责;反之,如业主的技术管理和工程管理能力差,经历少,
那么较难控制工程建立,工程失败的风险也加大了。
在以往的建立实践中,有经历
的业主较为强势,协调各按其工程方案和技术标准来完成工程建立,以非合同
手段迫使和承包商承担进度、质量风险,在工程结算时那么极为被动,完全
依赖于现行制度下的第三和审计部门的审计。
随着承包商的合同意识逐渐加强,
这一做法越来越受到承包商的抵抗,以致出现合同纠纷,重影响了工程的进度、
投资和质量。
上述局限性是现行污水处理厂建立中的设计、施工、运营三别离所必然导
致的,在当前大力推行工程总承包的背景下,有必要对现行的建立模式进展
思考,并探索有利于保证工程建立质量、投资控制和工期保证的新的建立模式。
二、DBO模式的特点和适用性
DBO是设计(Design)-建造(Build)-运营(Operation)的简称,指的是承包
商设计并建造一个公共设施或根底设施,并且负责运营该设施,满足在该设施使
用期间公共部门的运作要求。
承包商负责设施的维修保养以及更换在合同期已
经超过其使用期的资产,在该合同期满后,资产所有权移交回业主或公共部门。
DBO的特点可概括为“单一责任〔singleresponsibility〕〞和“功能保证
(functionguarantee)〞。
单一责任指DBO合同的承包商需承担设计、建造和运
营的责任,对工程是否到达预定的技术标准和进度要求负责,由于DBO中的DB
〔设计-建造〕局部是采用总价〔LumpSum〕包干式,他也须对工程的建造费
用控制负责,并且通过运营的考验确保承包商将来向业主/公共机构移交一个符
合运营要求的设施。
这样一来,原来分散的工程建立责任由一个承包商承担,大
减少了业主/公共机构的协调责任,降低了工程建立风险。
功能保证是从EPC
合同中衍生来的合同责任,在DBO模式下,承包商必须确保整个装置/设施到达
功能要求,并且将通过实际的运营来检验是否到达功能要求,这需要承包商在设
计和建造时更加专注于在技术、运营面的考量,有利于工程长期保持效劳质量
和运营效率,确保工程功能要求的实现。
DBO模式实现了经营主体、建立主体与投资主体分开,投资人会更加注重
提高投资效率和效益,而建立主体和经营主体合一也提高了建立效率、确保了建
设质量。
此外,从污水设施的生命期来看,设施的建造只需要短那么数月、长那么
几年的时间,而后期运营却需要持续十几年甚至几十年,治理污染、净化水质的
好与坏主要取决于污水处理厂的后期运营。
采用DBO模式可以实现产权主体与运
营主体的别离、投资与建立环节的别离,同时也有利于污染责任与治污责任的转
移和别离,从而提高了建立和运营的效率,更有利于工程长期保持效劳质量和运
营效率。
由于DBO承包商不需承担投资责任,因此竞争产生的效劳价格低;业主对
其监管的核心在于准入环节的承包商选择,不用进展过程的经济监管,因此监管
十分简单。
作为一种国际通行的工程建立模式,DBO是支撑污水处理效劳专业化的典
型模式,在国际污水处理领域有广泛应用。
澳门污水处理工程就成功地采用了
DBO模式。
澳门污水工程试运行期为3年以及两年建立期共5年合同。
政府通过
招标选择DBO的实施者,被选者需要具有丰富的技术能力、建立能力和运行能力,
标的是建立的投资和运营的费用。
2007年12月9日,得利满〔Degremont〕与阿联酋棕榈岛水务公司签订了
总价值达8亿美元的DBO合同。
这是得利满历史上获得的最大金额合同。
该合
同将为阿联酋迪拜的美拉〔Jumeirah〕高尔夫球庄园房地产开发工程设计、建
造和运营一个污水处理及回用工程,并提供为期10年的运行效劳。
同时合同还
包括安装、运行一个横跨近40公里的水网系统,用于连接污水、分配出水。
项
目由棕榈岛水务公司进展开发,并由澳大利亚麦格理银行〔MacQuarieBank〕进
行资金援助及工程执行监视。
2008年1月30日,中国地第一家实行DBO模式招标的工程——XX市
滨海新区汉沽营城污水处理厂工程开工建立。
工程建立容包括建立日处理10
万吨污水处理厂1座,日生产5万吨中水厂1座以及厂外配套管网52公里和泵
站7座,工程总投资3.61亿元,资金来源于世界银行贷款。
三、采用DBO建立模式须注意的几个问题
由于DBO模式在国鲜有运用,结合笔者在世界银行工作期间指导世行的
客户完成的DBO工程招标的经历,对采用DBO模式完成工程建立须注意的几个问
题阐述如下:
1.如确定对投标人的最低资格条件
如前所述,对业主或公共机构而言,DBO模式成功的关键在于选择一个
具备设计、建造和运营能力的承包商。
与国际上对投标人强调类似业绩和经
验〔Similarexperience〕不同,中国对设计、施工和运营有格的资质管
理规定,要求承包商具备住建部〔原建立部〕和环保部颁发的资质证书,因
此,对投标人的最低资格条件主要围绕其与招标工程相适应的设计、施工和
运营资质。
针对污水处理厂,一般要求具有以下资质:
住建部颁发的市政工
程设计甲级资质和市政工程施工总承包二级以上资质〔视污水处理厂处理规
模不同〕以及环保部颁发的环境污染治理设施〔废水〕运营甲级资质。
由于
国的设计、施工、运营企业分工明确,大多数仅办理了其主营业务的资质,
尽管推行工程总承包多年,但同时具备着这三个资质的潜在投标人不多,因
此,必须承受联营体〔JointVenture〕投标。
为确保承包商的合同履行能
力,笔者建议要求联营体的牵头人必须具有环境污染治理设施〔废水〕运营
资质和类似的污水处理厂BOT工程业绩。
检验考核建造质量的最直接和有效
的手段就是运营,为确保设施按规定的运营技术标准平稳运营,并最大限度
地降低运营本钱,运营即传统模式下的建立或公共机构会追溯到工程的
设计和建造,对其进展格的技术审核和验收,因此联营体牵头人应该具有
运营资质,这对于工程建造全局的把控是很必要的;此外,尽管DBO模式不
要求承包商投资于工程,从DBO的合同容看,BOT工程的业绩最契合,因
此要求联营体牵头人具有BOT污水处理工程的业绩。
目前国成规模的水务
公司根本都具有设计和运营资质,他们仅需联合一家施工企业组成联营体就
可参加DBO招标,上述资格条件并不会排斥潜在的有经历的投标人。
除上述资质要求外,建议对投标人的财务能力和关键岗位人员的资质
和经历进展要求。
财务能力主要从主营业务收入和拟用于合同履行的流动资
金来要求。
主营业务收入可按国际通行的以建造费用和方案建造工期计算的
合同下年支付强度的2至2.5倍来确定;流动资金可按以建造费用和方案建
造工期计算的合同下三个月的支付额来确定。
对于关键岗位人员,主要针对
工程经理、设计负责任人、建造负责人、运营负责人和技术总负责人岗位,
可依据各岗位的工作容分别做出经历和资质的要求。
2.如对投标书进展评审
DBO合同的设计-建造局部为总价包干〔LumpSum〕,运营局部为单价承
包〔UnitRate〕,因此建造局部不可能编制工程量清单,因此九部委和某些
省市招标管理部门出台的针对工程量清单招标的评标方法不适合用于DBO
招标。
根据招投标法的规定,结合DBO模式的特点,建议采用技术通过性评
审的最低评标价法来进展评标。
笔者不赞成采用打分的主观法进展评标,
因为人为干扰因素太多,不能完全表达招标公开公正的原那么,在技术评审通
过后,中标的决定因素毫无疑问是投标报价。
由于承包商担负“功能保证〞
责任,并且他要通过一段时间的运营来检验其建造的设施的质量,因此他必
须要对工程的建造质量负责,从合同角度不容他“偷工减料〞,否那么在运
营期他付出的本钱和代价会很大,还要承担合同规定下的质量缺陷罚款;传
统施工招标中存在的“低价抢标〞风险在DBO招标中小多了,因而传统评标
方法中设置复杂、看似科学却容易被人为控制的对投标报价的打分标准不适
用于DBO招标。
此外,承包商同时承担了建造和运营任务,这两项任务是相
互平衡的,从报价上讲,如建造的报价低导致建立质量下降,如设备部耐用、
效率低,土建的施工质量不高,这必然会增加将来的运营本钱,投标人需要
在两者间作出经济合理的选择,因此无序从建造运营报价评审上绞尽脑汁来
设置报价的权重。
技术评审应侧重于技术案、施工组织、运营案,采取符合性评审,
对于评审中发现的实质性技术偏离,应通过书面澄清的式请投标人澄清说
明,如投标人未能做出合理的解释,那么不能通过技术评审。
在技术评审中应
杜绝以片面的文字描述来判定是否有实质性技术偏离,参与技术评审的评标
专家应对污水处理厂的工艺、建立和运营有一定的经历。
报价评审主要检查报价是否有算术性错误,报价是否存在重偏离市
场本钱价格的,明显的不合理的情况。
由于设计建造局部是报总价,报价表
中仅根据设计建造的工作容给出报价的工程,为便于评标,应要求投标人
提供对个工程的细目分析,对报价进展评审时可以参考细目分析考量投标人
报价在人工、材料、施工机械和设备上是否存在重偏离市场价格的情况。
如发现有这样的情况应要求投标人进展澄清解释,假设投标人不能合理解释,
应采取提供履约保证金金额的法来防业主的财务风险。
对于运营报价评
审,应分析投标人所报的吨水处理价格是否合理,并用预计的处理量乘上吨
水处理价格作为运营局部的评标价。
在对设计建造总价和吨水处理价格进展
评审后,可将设计建造总价加上运营局部的价格形成最终的评标价,评标价
最低的投标推荐中标。
根据国建筑市场的现状和国施工企业和一些政府部门对施工费用
定额这一非市场化的标准的依赖,以及业主/公共机构对工程投资控制的强
烈预期,笔者赞成对设计建造费用和吨水处理价格设定最高限价,超过这一
限价的投标将被视为不响应被拒绝,这可以从投资上降低业主/公共机构执
行工程的风险。
与传统的工程量清单招标下根据施工费用定额编制的拦标价
不同,DBO招标不需要工程量清单,也无法按施工费用定额编制拦标价,DBO
招标的最高限价可以依据批复的工程初步设计概算和运营本钱的经济分析
确定。
3.如对待和处理设计和设计优化问题
DBO的“D〞设计赋予了承包商设计的权利和义务,这里的设计可以是
工程初步设计、施工图设计,也可以是对原设计的优化。
由于对承包商作了
设计资质的要求,设计和设计优化也是由具备相应设计资质的单位完成的,
符合对设计资质的管理规定。
正是由于合同容中包含了设计,才使承包商可能从运营角度对工程
的设计开展深入的技术工作,在保证工程质量的前提下,通过设计和设计优
化使工程的建立本钱最经济、运营本钱最低。
因此,设计是DBO合同中关键
的一环。
目前国的根本建立程序是由业主委托完成设计,也
是业主的承包商之一,在DBO模式下,承包商承担了设计职责,业主应协调
好初步设计和施工图设计的审查部门,对承包商提交的设计进展审查,并协
调好审查的进度与建造的进度。
此外,针对承包商完成的设计优化,业主应与设计审批部门做好沟通,
对于设计优化涉及的重大变更应按原初步设计审批程序报审批机关审批。
4.时开场DBO招标
根据国根本建立程序,在工程的可行性研究批复后,即可启动DBO
招标,但由于工程投资的控制是依据批复的工程初步设计概算,因此建议在
工程初步设计批复后开场DBO招标。
目前,国多地对招标备案做出了
多具体的规定,其中的一些规定并不适用于DBO招标,如需提交经审核的
工程量清单拦标价、施工图审查意见等。
因此,需要根据工程的设计阶段和
DBO招标的特点来区别提交招标备案资料。
5.如准备DBO招标文件
目前,国没有DBO的招标文件本,九部委发布的标准招标文件主
要用于施工招标,其包含的合同条件是针对施工承包的,不适用于DBO合同,
因此不能用这个文件来编写DBO招标文件。
可以借鉴FIDIC的金皮书和世界
银行的DBO招标文件本来准备招标文件。
笔者在世界银行工作期间,对
FIDIC的金皮书和世界银行的DBO垃圾填埋场招标文件本进展了比照和深
入研究,认为世行的DBO招标文件本实用性更强,尽管该本是针对垃圾
填埋场准备的,但合同条款的框架更实用一些,稍加改编就可用于污水处理
厂、自来水厂等公共根底设施。
下面以笔者以世行DBO招标文件本为蓝本
改编的用于污水处理厂的DBO招标文件为例,介绍招标文件的主要容。
DBO的招标文件主要包括招标邀请书、投标人须知及前附表、合同条件、
投标文件和合同格式、设计文件/技术规五局部。
〔1〕招标邀请书
DBO合同的招标邀请书容与传统施工招标的招标邀请书根本
一致,为了给潜在投标提供足够的信息以吸引他们参与投标,建议在
招标邀请书中对合同的围和容以及工程规模给出概括性的介绍;
此外还应将对投标人的最低资格要求列入招标邀请书中。
〔2〕投标人须知及前附表
投标人须知及前附表关键是要对报价和投标书特别是技术建议
书做出清楚的要求。
对投标报价,应明确地要求:
投标人应遵循“独立承担全部责任〞
的根本原那么对整个设施和效劳进展报价,投标总价须包括招标文件中
提及到的或可合理推断到的,与设计、生产,包括采购、运输、施工、
安装、工程设施完工以及“合同条款〞中规定的效劳工作有关的承包
人的职责;承包人职责包括现场和设施的测试、调试,可证、批复
和执照的获得,设计,建造,运转,维护和培训效劳及其它可能在招
标文件中规定的工程和效劳,所有这些面与合同条款一致。
此外,
对于运营局部的报价,笔者认为不需要将折旧和操作人员工资包含在
,因为对业主而言,运营的目的是为了检验设施是否按负荷运营要
求的技术标准建成,不需要太长〔一般两至三年〕,因此折旧对承包
商而言不必考虑,业主可在自身的账务里来处理折旧;操作工人建议
由业主派出提供应承包商,承包商需对这些工人进展培训,在运营期
满后,这些工人可以继续运营设施。
对投标书,投标人须知应明确列出为满足业主对投标书的技术
案、施工组织、运营案进展评审所需要的资料,例如:
设计建造技
术建议书中应对技术案〔包括设计或设计优化〕、施工组织案、
设备的选型配置、工艺调试等做出具体的要求;运营建议书应包含运
营方案、资源配置、设备维护等容。
此外,对工程实施的组织机构
和关键人员也应做出相应的方案和要求。
针对DBO招标,建议允投标人提交备选案,这对业主在选择
承包商时在技术和经济上有更大的自由度,如备选案确实在技术和
经济上比原设计工艺优异,建造费用和运营本钱低于原设计工艺,业
主没有理由不承受。
但是,需要在投标人须知中说明,投标人只有在
提交了一份响应原设计的投标后,才能提交其备选案,业主保存接
受或拒绝备选案的权利。
〔3〕合同条件
合同条件是招标文件的核心,世行本的合同条件通用性很强,
对合同双的义务和权利作了清楚的约定,通过合同条款附录对设计
建造和运营的技术标准、付款程序和条件、功能保证等进展了有针对
性的补充。
〔4〕投标文件和合同格式
对这一局部主要强调一下报价表的格式。
首先应由一个报价的综
合说明,这个说明应与投标人须知中有关报价的条款一致,并详细对
个报价工程的费用组成做出明确无二的界定。
对于设计建造局部,尽管是总价包干,当根据设计建造工作开列
一些工程便于今后的支付,这些工程可分为一般合同义务工程和设计
建造工程。
一般合同义务工程包括进场、保险、报告、对业主员工的
培训等,设计建造工程包括设计、勘察〔如果需要〕以及根据设施的
单位工程编列的工程实体工程,如进水泵房、生反池、电气系统、道
路、绿化等,还有一些辅助效劳如工艺调试。
根据上文对报价的要求,
还应要求投标人对每一个报价工程提供细目分析,细目分析包括但不
限于:
含有人、材、机、管理费、利润、税金、措施费的土建工程单
位工程预算,设备采购单价〔含运输和必要的仓储费用〕,设备安装
的人、材、机、管理费、利润、税金和措施费。
一面细目分析可在
评标时为业主提供详细的报价信息,帮助业主判断报价的合理性,另
一面在合同执行期间,如发生变更工程,可为变更工程的定价提供
依据。
运营吨水价格为单价,报价应为包含所有人工、承包人设备〔试
运营〕、消耗品和所有其它任性质的物品和事务〔包括依照合同正
确履行试运营效劳所必需的,方案,案和报告的拟定和执行;试运
营和维护效劳的实施〕的固定价格,污水处理厂建〔构〕筑物和设备
的折旧费用不应含于报价中,但报价应包含满足试运营要求的零备件、
易耗品等设备维护费用。
〔5〕设计文件/技术规
设计文件为业主在招标时已取得的设计文件,可以是初步设计文
件〔含图纸〕或施工图,业主还应提供场地地质勘查报告。
由于设备
在污水处理厂的建造和运营中十分关键,并且市场上的产品质量和价
格差异也很大,建议对主要的工艺设备提出尽可能详细的技术要求。
6.DBO合同执行的监管
DBO模式下,业主/公共机构通过招标选择了一个有经历的专业的承包
商,他承担了从设计到建造到运营的义务,但这并不意味着业主/公共机构
可以对工程的实施不管或少监管了,从工程管理的角度,工程执行的风险的
控制应贯穿于工程执行的全过程,而不仅仅是竣工验收。
根据DBO的合同条
件,对合同执行的监管设置了几个角色:
业主代表、设计-建造工程师和运
营监管机构,设计-建造工程师类似于传统施工中的监理,但其任务扩厂到
了设计审查;运营监管机构可有业主/公共机构派出,主要是对承包商的设
施运营进展监管。
需要特别之处的是,针对国建立监理制度的现状,监理
对工程实施的把控力度不容乐观,其主要工作重点在工程质量和进度,对投
资控制主要依赖于业主委托的第三造价跟踪审计单位,因此在合同开场履
行前,业主一定要催促监理和造价跟踪审计部门充分阅读并理解合同条件,
不要用传统的施工监理和造价管理的认识去监视管理合同的履行。
四、结语
近年来,DBO模式在国外,包括兴旺、开展中和地区,开场得到
应用,而且开展势头很快。
从十几年前世界银行开场在国际市场上试行DBO模式,
到2008年FIDIC推出“金皮书〞,以及最近一些开展中的市场趋势,我们
都可以看到,DBO模式在两类的开展前景。
从DBO建立模式的特点来看,它
更适合运用于污水处理厂这样的公共根底设施的建立,是一种更高效、更科学的
建立管理模式。
笔者在一些工程中对DBO模式进展了探索和尝试,体会到DBO
模式不同于传统建立模式的优势,正如有人在中国水网2008年城市水业战略论
坛上预言,DBO模式在未来的五年必然会风行国,逐步取代传统的建立模式和
BOT模式,在公共根底设施的建立运营中占有重要的一席。
我国的
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