税源专业化管理问题探讨.docx

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税源专业化管理问题探讨

源专业化管理问题探讨——兼谈税收征管新模式

[日期：

2013-07-01]

来源：

广东省国家税务局 作者：

林晓

[字体：

大中小]

   [内容提要] 作者认为税源专业化管理不仅是一场税收业务变革，更是一场涵盖机构重置、职能调整、人员配备的综合性改革；不仅是一次税收管理创新，更是一次税务资源的重新配置和优化。

基于此，作者提出要围绕税源专业化管理构建税收征管新模式，并立足“两个最大化”（资源配置效益最大化、税法遵从最大化）、把握“四大内涵”（科学分类分级管理、风险管理、信息管税、完善运行机制）、根植“三大理念”（科学提升质效、细节决定成败、专业成就事业）来理解、把握和升华税源专业化管理。

税源专业化管理将开启“专业成就事业”时代，专业团队（人才）在信息管税中将发挥主力作用。

如何协同推进税收征管业务变革与税务机构人事改革，是税源专业化管理成功与否、质效如何的关键。

它需要两方面改革的契合，需要长远战略和专业思维。

   [关键词] 税源专业化管理 征管新模式 管理创新

   推行税源专业化管理，是税收管理的重大创新，是新税收征管模式的重要支点，是今后一段时期税务部门的重点工作。

目前，由于税源专业化管理的试点时间不长，各地实际做法各异，认识深浅不同，有值得总结推广的经验，也有需要加深认识和不断提升的方面。

本文试从澄清当前的认识和实践误区出发，倡导新的税收征管改革和科学管理理念，提出未来税源专业化管理乃至税收征管模式的新架构。

   一、围绕税源专业化管理构建税收征管新模式

   我国税收征管模式的选择和变迁，与经济发展息息相关、步步深入：

   ——新中国成立到上世纪80年代中期的计划经济时期，经济成分单一，纳税人规模不大，税制结构简单，实行管理员专责模式，“一员进厂，各税统管，征管查集于一身”，它有助于专管员全面了解纳税人情况，但缺乏监督制约机制，征纳双方权利义务不清。

   ——1988年以后，经济体制由计划经济向有计划的商品经济转变，实行征、管、查三分离，基本划清了各环节的职责分工，加强了监督制约，但仍未解决征纳双方权利义务不清等重要问题。

   ——1994年，适应建立市场经济体制的需要，实施了规模大、范围广、内容深刻的税制改革。

在税收征管方面，主要是普遍建立纳税申报制度，加速征管信息化进程，探索建立严格的税务稽查制度，积极推行税务代理，强调合理划分税收征纳双方职责。

   ——1997年，进一步明确提出建立“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的税收征管模式，后来在实践中针对“淡化职责，疏于管理”补充了“强化管理”内容，基本形成征收、管理、稽查既相互分离又相互制约的征管格局。

   ——步入21新世纪后，税收征管发生两个显著变化：

一是实施“科技加管理”，以“金税工程”为代表的信息化建设实现了突破性进展。

二是实施科学化、精细化管理，按照执法规范、征收率高、成本降低、社会满意的目标要求，通过逐一梳理征管薄弱环节，实施纳税评估等系列有效措施，进一步改变了粗放式管理状况。

   ——2007年以来，提出大力推行专业化、信息化管理，最大限度地提高征管资源的利用效率，进一步明确纳税服务和税收征管是税务部门的核心业务，通过持续改进该两项业务，不断提高纳税人满意度和税法遵从度。

但是，“划片管户”、“人海战术”和“以票控税”仍然不能有效解决以下问题：

一是税务资源的有效配置问题。

以“划片管户”为主要特征的税收管理，一方面“人少事多”的矛盾日益突出，另一方面又主要依靠“人海战术”。

因此，既存在管不过来，管得不细、不专业的问题，又存在税收成本高居不下，税收管理十分艰苦的困难。

二是征纳双方信息不对称问题。

税务部门虽然面对海量信息，但得不到增值利用，纳税人依法纳税遵从度未能在根本上得到提高。

三是税收执法有效监督问题。

执法风险和工作差错得不到有效防范。

   ——在规划“十二五”时期关于推进税源专业化管理工作指导意见中，进一步明确提出：

“以实行分类分级管理为基础，以加强税收风险管理为导向，以实施信息管税为依托，以核查申报纳税真实性、合法性为重点，以规范税收征管程序和完善运行机制为保障，大力推进税源专业化管理”。

[1]

   上述演进史，实质是我国经济从计划经济到商品经济再到市场经济工业化、现代化、全球化时代的深刻反映，是税源从单一到多元、从少量到海量的发展轨迹，是税收征管法治化、信息化、专业化的改革过程，展示了税收征管由“一员统管”到“分兵把守”，再到“因事设岗、专业化管理”的发展历程，体现了职责清晰、机构精简、效能提高、管理规范的特点。

   上述演进史，也指明了新时期税收征管的新模式。

作者认为，新的税收征管模式要围绕税源专业化管理来构建，可以简述为：

“以申报纳税为基础，以风险管理为导向，以信息管税为依托，以税收遵从为目标，推行专业化管理，重点纳税评估，实施一级稽查，优化纳税服务，强化内控外管。

”其中：

申报纳税主要是厘清税企权责，纳税人自行申报纳税；风险管理主要是集中有限资源，突出重点领域、重点环节、重点企业的风险识别、排序、排查、预防和化解；信息管税主要是通过税收业务与现代科技的高度融合，实现海量税收信息的增殖利用；税收遵从主要是提高纳税人的纳税遵从和规范税务机关的征税遵从两个方面的内容；专业化管理主要是将税源按所属行业、专属类型、纳税规模或综合多重标准进行分类分级，有重点、科学化地实施有效管理；纳税评估主要是根据专业化管理中监控预警分析发现和风险排查后确认的问题企业，重点围绕纳税申报的真实性和合法性开展审核评税；一级稽查主要是打破属地管辖和行政层级，实行集中稽查，实现征、管、查比较彻底的有效分离；纳税服务主要是让纳税人及时、详尽了解税法和征管要求，充分、有效保障纳税人合法权益，提供快捷、便利的缴税渠道，以提高纳税人纳税遵从度；内控外管主要是内部监控与外部管理并举，在对外完善税收执法的同时，对内强化监控预警分析、监督执法权力运行、形成职能部门之间和上下级之间科学高效的专业管理协作机制。

   税收征管新模式的这一表述，涵盖了税收执法与纳税服务两大核心业务，贯穿了征收——管理——稽查三条主线，突出了专业化管理这个支点，包括了外部管理和内部监控两方面内容，确立了科学化、精细化、信息化、专业化的现代管理思路，是符合经济发展需要、现代管理要求和税收工作实际的征收管理模式。

   二、立足“两个最大化”理解税源专业化管理

   推行税源专业化管理，就是要最大限度革除当下税收管理“人少事多”和“人海战术”的矛盾和弊端，实现“两个最大化”——资源配置效益最大化和税法遵从最大化。

这是理解税源专业化管理的出发点。

   税源专业化汲取有限政府理念和现代管理学精髓，将管理对象重点化、管理方式前移化、管理手段信息化、管理过程流程化，使复杂的管理简单化、粗放的管理精准化：

   一方面，税务部门的资源、精力和能力毕竟有限，其职责和作用也应是有限的。

税源专业化管理在进一步厘清税企职责的基础上，将有限的资源、精力和能力集中到关键领域、关键环节与关键业务。

这是管理理念的根本转变和管理方式的重大创新。

作为有限的政府职能部门，税务机关要改变“撒胡椒粉”式的全程管理方式，在管理方向上转向集中精力抓重点，在管理环节上将着力点前移突出风险管理，通过现代技术和税收业务的高度融合，有效识别和分类处理税收管理风险，达到资源配置和税法遵从“两个最大化”的最佳结合。

   另一方面，现代管理学关于专业分工管理、系统管理、质量控制与管理、风险管理、信息管理的精髓，在税收领域得到新的应用：

专业分工管理，要求对纳税业户和税收业务进行科学分类，对各级税务机关及其职能部门、各类税务人员进行合理分工；系统管理，要求各级税务机关及其职能部门突破管理边界的局限，围绕共同目标密切协作，构成一个完整的管理系统，避免因组织设计而出现信息交换和工作协调障碍；质量控制与管理，要求以科学质量管理为中心，综合现代信息技术、税收专业知识、内控外管机制和数理统计方法，有效评估、分析、控制和提升税收管理质量；风险管理，要求把有限的税务资源优先用于高风险的管理对象、管理环节和管理领域，立足预防，抓牢重点，以最小成本最大限度地降低风险；信息管理，要求高度整合和充分应用信息技术，获取、分析和利用有效信息来强化税收管理，实现海量信息的增殖利用。

[2]

   三、把握“四大内涵”实践税源专业化管理

   本质上讲，税源专业化管理是在现代信息技术和科学运行机制的支撑下，专门机构和专业人才（团队）对专门税源实施专业管理。

从管理要素看，包括“四大内涵”：

一是管理对象的科学分类分级，即税源和涉税事项的分门别类，这是税源专业化管理的基础；二是管理目标的组织实施，即管理风险（包括外部税法遵从风险和内部税收执法风险）的识别、评估与处理，这是税源专业化管理的导向；三是管理手段和方式的现代化，即实施“信息管税”，这是税源专业化管理的依托；四是管理者的自我优化完善，即管理资源的优化配置、管理部门之间的分工协作、管理标准的规范细化、管理流程的适应性调整和配套制度的建立完善，这是税源专业化管理的保障。

   我省国税稳步推进税源专业化管理，取得良好成效：

在“分类分级管理”方面：

各地从实际出发，有的按行业分类，对主要税源或相对集中行业（如电子、建材、房地产业）重点管理；有的按专属性分类，对专门类别的管理对象（如外贸、外资、非居民企业和专业市场）重点管理；有的按规模分类，对大型企业重点管理；有的则综合多重标准，按前述分类的交叉重组实施管理。

在“风险管理”方面：

开展了增值税、企业所得税、执法督察、优惠政策、发票管理、重点税源等系列专题风险排查，有针对性地开展后续管理，强化内控外管。

在“信息管税”方面：

进一步优化申报、征收和缴税方式，完善CTAIS辅助系统，实现联网电子缴库，推行同城办税，实行网上开税票，试点税收管理无纸化改革，加强与海关、工商、地税等横向部门间以及开票与申报、增值税与企业所得税等涉税事项间的信息比对。

在“完善运行机制”方面：

推行一级稽查，优化征管流程，试行纳税评估专岗，建立征管状况监控分析机制、省市县分局四级重点税源监控机制、税源监控—税收分析—纳税评估—税务稽查“四位一体”互联互动机制。

   毕竟，税源专业化管理仍在探索前行之中，认识和实践均有待深化：

   一是片面理解税源专业化管理，将之等同于分类分级管理或风险管理，或认为其目标就是实现上述四大内涵。

税源专业化管理是一项系统工程，四大内涵紧密联系、融为一体，忽视其中任何一项都失之偏颇。

同时，税源专业化管理是手段而不是目的，其根本目标和检验标准是提高“三个度”：

纳税人的税法遵从程度；税务部门的依法征税及征管质效程度；社会公众的满意程度。

“四大内涵”服从和服务于“三个度”。

   二是将税源专业化管理囿于征管范畴，视其仅为征管部门、基层一线的事情，或视之只是一场征管改革。

要科学有效管住管好税源，除征管努力外，还需要税务资源的优化配置（包括机构重置、职能调整、人员配备），需要信息技术的深化应用及其与税收业务的高度融合，需要纵横交错、统筹协调的“立体化”运行机制。

它涉及各职能部门、各税种管理、各涉税环节。

征管工作处于核心地位，但不是全部；征管部门是统筹者，基层一线是落实者，但各级机关、各职能部门都需融入为“一盘棋”；它不仅是征管模式创新，更是一场税收综合改革甚至二次革命。

   三是分类分级管理需不断科学完善，风险管理的协调度和精准度有待进一步提高。

在分类方面，适度“属地化”是一级金库、一级财政的体制制约，是就近管户、熟悉情况的实际需要；但税源专业化管理又必然要求最大限度突破“划片管户”式的属地管理，集中资源监管重点风险。

在分级方面，现行组织架构使县以上税务局未真正成为一级税源管理实体，基本是上传下达、宏观管理和行政领导。

在风险管理方面，目前风险任务政出多门，缺乏统筹；任务量大，疑点信息筛选不够，精准度不高，海量的风险排查耗费了大量人力物力，实际效果欠理想。

以2010年广州为例，总局、省局、市局下发的风险排查项目28个，其中增值税一般纳税人核查存在问题比例不足8%。

   四是亟待深化思想认识，破解专业人才瓶颈，协同推进业务变革与机构改革，有机融合技术与管理、业户与业务、管事与管户。

现行组织架构下施行税源专业化管理，上级工作需求、下级承受能力、工作实际效果之间出现一定冲突，基层一线疲于应对，而上级单位又难以实现既定目标；整齐划一的管理体系忽视纳税人、税收业务和税务人员的差异性，既出不了全才，也不利于培养专才；“逐户管、管所有事”在本质上仍属于“保姆式”管理，税收管理员大量的时间和精力被消耗于日常事务，无暇顾及深层次管理问题；信息系统多、统一整合少，数据采集多、实质应用少，以广州国税申报数据采集为例，每月增值税、消费税指标210多个，每季所得税指标30多个、年度汇算清缴指标150多个，税务登记信息130多项，各类查询监控功能400多个，但海量信息带来大量“信息孤岛”和“政出多门”，信息数据的综合分析与应用效果不明显。

   四、根植“三大理念”升华税源专业化管理

   税源专业化管理不是原有框架上的修修补补，它对组织机构、征管模式、业务流程和人员调配的冲击是革命性、颠覆性的。

要敢于打破原有体制，在科学理念指导下，依托新技术建立新体制，积极大胆地推进组织机构、征收管理、税收业务、信息技术、管理制度、纳税服务的全方位创新。

（一）科学提升质效。

税源专业化管理的机构重置、职能调整、业务重组和人员配备，无不牵一发而动全身。

因此，要立足实践，讲求科学，在目标与现实、改革与发展中尽可能寻找最佳结合点，提升税源专业化管理的实际效果。

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   第一，科学定位各级税务机关的职能权责。

总体原则是：

机构重置与职能调整相结合，使总局、省局、市局、县局都成为税源专业化管理的实体，既区分四个层级各自的侧重点，分别具体承担相应职责，又紧密联系，协作联动，构建科学分工、整合互补、上下联动的税源专业化管理格局。

税源专业化管理业务总体分为基础管理和专业管理两大类。

总局、省局、市局主要承担专业管理，重点抓好风险管理。

县局主要承担基础管理和落实风险任务，基础管理侧重管事、管重点税源、管监控分析，落实风险任务倚重着力抓好税源监控、风险排查、纳税评估和税收检查等重点涉税事项。

在内设机构设置上，按照大税政大征管、执法与服务并举的思路来规划，从总局、省局到市局、县局可依次削减，不必一一对应。

总局、省局、市局内设机构要通过职能转变承担税源专业化管理相关工作。

县局内设机构及所属分局要按专门化分工来设置。

在配套改革上，要尽可能简并市区、县城和农村分局，打破时间和空间限制，弱化行政层次和部门界限，减少管理的纵向层级和横向交叉，实现税务管理的“一级式”扁平化。

   总局重在“统筹”，对全国税源专业化管理进行全面统筹，提供全方位的政策、法制、规划和信息服务，建立统一的风险预警指标体系、评估模型、风险特征库和相关参数，成立信息数据处理中心和专业化风险团队，统筹各职能部门下达风险任务，监控本级重点企业，并具体管理跨省的超大型税源企业。

   省局需要“做实”，融入税源专业化管理实际工作，在对本省税源专业化管理进行掌控，提供相应政策、法制、规划和信息服务的基础上，补充完善风险预警指标体系、评估模型、风险特征库和相关参数，成立信息数据处理中心和专业化风险团队，下达风险任务，监控本级重点企业，并具体管理跨市的大型税源企业，由过去部署工作任务、督促基层落实转变为自己亲自做、带着基层干。

   市局更加“变强”，加强对本地区具体开展税源专业化管理工作的组织领导，根据当地实际进一步细化风险管理相关指标、模型、特征库和参数，组建若干风险团队，梳理下达和组织落实风险任务，监控本级重点企业，并具体管理跨县的重点税源企业。

   县局努力“求专”，作为税源专业化管理的具体落实者和支撑者，在属地基础上，重点管事，管重点税源，在分类管理、监控分析、风险排查、纳税评估和税收检查等重点涉税事项上体现专业化管理。

   第二，科学配置税务一线资源。

税源专业化管理模式下，直接面对纳税人的一线单位包括：

总局、省局、市局直接管理跨地区重点企业的直属分局及稽查局；承担纳税人征收管理职能的县区局；少数基层分局。

同时，进一步推进一线单位征、管、查实质分离，科学配置各系列资源，实现工作重心分类分工、专业化运作：

   稽查系列打破地域限制，全面推行一级稽查，并突破现有行政层级，完全独立于征收和管理系列。

   征收系列主要是办税服务厅，但要扩大职能，直接办理面向纳税人的绝大部分涉税事宜，一般性事务（如一般纳税人认定、发票审批、核定征收、实地调查、催报催缴等）在简并环节和手续基础上，尽可能由分局前移至大厅，前台能即办的即办，不能即办的转后台办理。

   管理系列分为基础管理和专业管理两块：

基础管理系列以属地为基础，因地制宜，综合行业分类、专属类型和企业规模等多重标准开展分类管理和日常监控，重点是税源监控、申报审核和税收分析；专业管理系列完全打破属地限制，专门开展风险管理，重点是风险排查、纳税评估和税收检查。

总局、省局、市局直管重点企业的基础管理和专业管理通过分设不同团队来实现。

面积小、管户少的城区的基础管理和专业管理可合二为一，或在办税服务厅后台设立相应团队承担基础管理任务。

   影响税务机构和内设部门设置的因素，不外乎行政区域、税种类型、税收业务、企业规模等。

在税源专业化管理模式下，要综合这几大因素来进行机构重置：

目前虽然不能突破县级行政区域限制，但对市区、县区以及县区范围内可以做最大的统筹；税种类型和税收业务要按主要事项进行融合；突出重点税源管理。

   与机构重置相适应，要科学配备一线人力资源：

一线人员大致划分为一般人才和专业人才，其中专业人才按照团队管理理念实行配置和管理，重点配备到稽查系列和管理系列，该类人才要达到60%以上。

   需要指出：

一是不宜单独设立纳税服务系列。

纳税服务对税收征管具有先导性和基础性作用，但它贯穿执法全过程，难以分割，单独设立纳税服务系列既不便于独立工作也难以有较大作为，应融汇在征收系列和管理系列中重点体现。

二是纳税评估宜稳步推进。

纳税评估现实意义重大，也是未来基层工作的重心，但目前法律地位不明确，一线人员整体素质还跟不上，也可能引发执法和廉政风险。

需要不断总结，稳步推进，并按照初步审核、案头审核、约谈核实和纳税调整等环节规范监管。

   第三，科学分类与管理纳税人。

从税源专业化管理要求和当地实际出发，促进各项管理要素的大整合，统筹好管事与管户、技术与业务、业户与业务、业务与人才的关系。

既确立统一的原则和标准，又授权各地兼顾实际灵活处理，不强求行业分类、机构布局、岗位设置和人员配备整齐划一。

   在管事与管户的融合上，管户作为掌握具体税情、落实涉税事务的基础管理工作，不可偏废，但在税源专业化管理模式下，税收管理员制度不再是基层一线的核心制度甚至会取消，要把重心转向以专业化的风险管理为主要内容的管事上。

由个人重点管户转向团队重点管事、管重点户。

管事以风险管理为主；管户不再是全程式、全面化的，要依托信息化手段，突出重点户、重在税源监控分析；联系二者的重要纽带，是纳税申报合法性、真实性的审核。

   在信息技术与税收业务的融合上，“信息管税”不是单纯的信息技术问题，也不是单纯的税收业务问题，需要税政征管机构与信息数据处理、业务工作与信息技术、各种税收业务人才与计算机人才的高度融合，对海量信息进行增殖利用。

在税政征管机构与信息数据处理的融合方面，建立强大的服务器和数据平台，成立专门的数据处理中心，为税政与征管工作提供技术支持。

在业务工作与信息技术的融合方面，实现主要业务管理信息化、系统化，如建设税收预警分析系统、出口退税预警系统、纳税评估系统、税务稽查选案查账系统；同时，具体工作模板化，如开发应用简易评估模板、一般程序评估模板和分行业的税收管理指引。

在各种税收业务人才与计算机人才的融合方面，实行一人多才或多种人才团队作业，使业务人才与技术人才有机结合和使用，提高对海量信息的增殖利用。

   在纳税业户与税收业务的融合上，结合分类分级管理，将税收业务相近的纳税人类别配置给相应管理系列，追求个性化、专业化的管理，如对重点企业、主要行业、特殊纳税人实施集约管理，其它企业则属地管理；对货物劳务税按主要产品、对企业所得税按主要行业，有针对性地开展预警分析和纳税评估。

   在税收业务与税务人才的融合上，经管业户越来越多，税收业务越分越细，但人的能力和精力毕竟有限，不能强求“全才”，要按纳税人分类特别是税收业务分类注重培养“专才”；专业团队人员分工不可沿袭“逐户管、管所有事”的传统模式，要实现业户、业务和个人能力的有机结合，让不同一线人员专攻其擅长的不同税收业务和不同类型企业。

   需要指出：

一方面，单纯行业管理不宜成为纳税人分类的首选。

至少应融合行业分类与重点税源两类标准，实行多重标准交叉重组分类管理。

另一方面，所有重点企业全部集中管理也不宜成为纳税人分类的首选。

全部集中后规模相对小的重点企业地位自然相对下降，管理可能相对放松。

宜只集中部分特大型税源或跨地区重点企业，其它重点企业分散于各基层单位，让每个重点企业在不同基层单位都能摆上重要位置进行重点管理。

   第四，科学优化税收管理运行基础。

真正的现代化税收管理应以无票化和无纸化为运行基础。

   在无票化方面，现行税收管理无论是增值税进项抵扣或销项征税，还是所得税成本费用列支，倚重的都是发票。

发票在本质上承载的是交易信息，电子信息完全能够甚至更好地起到发票的功能。

“以票控税”折射税收管理的懒汉思维，它使发票功能神化，管理复杂，成本较高，对生产经营的束缚也与自由经济理念冲突。

要从根本上淡化“以票控税”，须先从积极推行网上开具发票入手，逐步实现涉税信息的全面联网、最终通过强大的税务数据库完成信息比对、计税、抵扣和退税等事项，实现涉税信息的实时汇集和高效利用。

   在无纸化方面，税收管理无纸化的终极目标，应是整个涉税事项和流程最大限度的无纸化，网上开具发票、信息实时汇集——电子纳税申报——涉税事项无纸化申请、流转和审批——电子缴税入库——网上开具税票，是一条龙、一体化的，目前只是实现其中部分环节、部分事项的无纸化。

当前主要任务是深化以电子印章文书、网上办税、影像资料、电子审批、电子档案为主要内容的税收管理无纸化改革。

在长远发展上，要从带有复制手工方式痕迹的信息化流程构架设计，向完全基于信息化的业务流程构架设计转变，形成信息化条件下的全面无纸化，使税收管理全过程依据电子信息进行，信息从生成到销毁都以电子信息形式存在，电子信息承载征税信息，电子凭证成为税收凭证，电子流程引导业务流程。

   第五，科学构建上下联动、运转高效的工作机制。

一方面，要强调统筹与协作。

税源专业化管理不是征管模式和方法的简单调整，而是包括制度、体制、业务、技术等多个层面的创新，涉及各征管环节、管理层级、职能部门。

因此，要加强内外纵横之间的工作沟通，搞好各级、各职能部门之间的工作统筹，避免因注重专业化分工而忽视征管链条整体性等弊端产生。

另一方面，要加强情报信息搜集。

国内税收管理的情报信息搜集与利用问题值得引起重视。

风险管理和纳税评估将更加倚重及时、准确、丰富的情报信息。

不仅要建立与地税、工商、海关等部门之间的横向情报交换机制，还应有自身的情报信息小组，加强企业生产经营和财务指标的采集，建立服务专业化管理的情报信息资料库。

（二）细节决定成败。

在税源专业化管理的具体实施中，细节问题尤为重要。

要重视细节特别是关键细节，通过专业化管理的精细化、管理细节的专业化、配套细节的规范化，求得税源专业化管理的良好实效。

   首先，专业化管理要精细化。

风险管理要精细精准，风险疑点筛选要科