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论我国环境影响评价制度的司法完善
论我国环境影响评价制度的司法完善
桂文强
【提要】环境影响评价制度是我国环境保护法的基本法律制度之一。
然而,限于司法体制等多种原因,我国环境影响评价制度设计上存在着司法功能缺失的遗憾。
完善司法在环境影响评价制度中的功能,对于促进我国环境影响评价制度的发展,实现环境影响评价制度的功用具有重要意义。
我国环境影响评价制度司法功能的缺失主要体现在对环境公益的维护的缺失。
本文通过分析我国环境影响评价司法介入不足的原因,建议建立起我国环境民事公益诉讼制度,建立以国家检察机关作为环境公益公诉的主体,加大司法介入的力度,从而达到维护环境公益的目的。
【关键词】环境影响评价制度司法完善
环境影响评价的概念最早是在1964年加拿大召开的一次国际环境质量评价的学术会议上提出来的,是美国1969年颁布的《国家环境政策法》首创的,因这一制度对预防环境污染和破坏的重大作用而被世界众多国家竞相效仿。
我国于20世纪70年代后期开始采用这一制度,经过20多年的不断发展和完善,环境影响评价制度已经成为我国环境保护最为基本的法律制度之一。
①
我国环境影响评价制度是从建设项目环境影响评价开始的,强调的是政府环境保护部门对建设项目环境影响评价的监督和管理。
立法模式是先通过授权政府制定行政法规,以政策的宣示与行政命令作为规范上的基础,然后要求立法。
我国环境影响评价制度的设计目的和立法模式上的局限,致使我国环境影响评价制度的立法和实践都还存在诸多不足之处。
“司法介入不足”是最为关键的一个问题,这也是环境公益问题得以解决的切入点。
目前,我国的环境保护立法已达相当数量,且日臻完善,但我国的环境司法实践的现状却不容乐观,完善的立法不能通过司法程序保障无疑是纸上谈兵,毫无意义。
本文意在分析我国环境影响评价制度中重要的法律关系的基础上,找出“司法介入不足”的原因,积极探索环境影响评价制度相关司法问题现状,提出完善司法在我国环境影响评价制度中的功能的建议,使环境公益问题最终通过司法途径得以解决。
①我国1979年《中华人民共和国环境保护法(试行)》最先引入环境影响评价制度
一、相关概念的界定
(一)环境影响评价和规划环境影响评价
关于环境影响评价的概念,大致有以下几种:
1、环境影响评价是指对环境有影响的人类活动进行预先评估,或者对拟议中的人类活动可能产生的环境后果进行分析。
①2、对可能影响环境的工程建设、开发活动的各种规划,预先进行调查、预测和评价,提出环境影响及防治方案的报告,经主管当局批准才能进行建设,这就是环境影响评价。
②3、本法所称环境影响评价,是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施,进行跟踪监测的方法与制度。
③
和环境影响评价有一个相似的概念,那就是规划环境影响评价。
《环境影响评价法》明确规定,国务院有关部门、设区的市级以上的人民政府及其有关部门组织编制的规划必须进行环境影响评价。
这两类规划,其共同点就是都要进行环境影响评价,不同点就是评价的程序有所区别。
指导性的规划,应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价,考虑到保守国家机密的需要并且规划对环境影响较小,因此不必经过“公众参与”和专家评审的程序。
而非指导性的规划,应当在该专项规划草案上报审批之前由组织编制该规划的机关组织进行环境影响评价,并向审批该规划的机关提出环境影响报告书。
对该专项规划必须经过“公众参与”和专家评审。
可见,规划的环境影响评价对预防我国政府行为对环境的重大影响有着重要意义。
但是,与真正意义上的战略环境影响评价相比,还是存在范围过窄的问题。
另外,我国环境影响评价的主体、程序、责任以及公众参与等内容都需要进一步完善。
(二)环境影响评价制度
饱尝了自然对人类的无情报复,有识之士开始反思并采取一些力所能及的措施来应对、防范环境污染和生态破坏的发生。
环境影响评价制度(EnvironmentalImpactAssessment英文简称EIA)正是在这么一种背景下产生的,它的终极目标便是协调人与自然的关系,实现人类的可持续发展。
环境影响评价制度(以下简称环评制度)是指在从事工程建设、开发行为或国家制定规划、政策、法律时,应当于计划阶段或正式实施前,就其可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,并提出相应的预防或者减轻不良环境影响的对策和措施,采取跟踪监测的方法与制度。
④这是一项科学的社会性活动,但不是运用自然科学那种纯数字计算的活动,而是在法律框架内运用科学的方法结合经济、政治等多种因素而进行的一项科学活动,是具有前瞻预测性、科学
①蔡守秋:
主编《环境资源法学》2001年7月第一版中国人民公安大学出版社
②金瑞林:
《环境法学》,北京大学出版社1999年版,第146页。
③《中华人民共和国环境影响评价法》。
④韩德培:
《环境保护法教程》,法律出版社2003年第四版,第135页。
技术性和内容综合性的一项活动。
显然这是我国环境管理和环境立法的迫切任务。
环评制度通过立法对环境影响评价的主体、对象、范围、内容、程序以及相关的法律责任等进行规定而形成一套规则化、法制化、制度化的体系,以达到预防环境污染、生态破坏、自然灾害等环境资源问题的产生,从而调整人与自然的关系,以最小的代价实现经济、社会、环境的协调发展。
这一制度的实施有利于国家实现产业的合理布局,控制新的污染源,鼓励清洁生产的施行并进而激励企业的技术革新。
科学的环评制度的建立定能为良好的环境质量建立制度性保障,进而改善其国民的生存现状。
(三)司法和司法权
司法是指国家司法机关依据法定职权和程序,具体应用法律处理涉法性问题的专门活动。
换言之,司法就是国家法律认可的机关按照法律的规定和法定程序,评判涉法性案件,并对具体当事人施予保护和制裁的活动。
①不同的政体有不同的司法主体,在实行“三权分立”体制的国家,司法主体主要是指拥有司法权(审判权)的法院,我国实行的是人民代表大会制度。
根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国行政诉讼法》等有关法律的规定,我国司法机关包括审判机关和检察机关,司法机关与行政机关之间是一种监督与被监督的关系。
我国司法机关与行政机关共同对权力机关负责并接受权力的监督,它们之间并不存在“三权分立”状态下的权力制约关系,而是司法对行政的监督。
司法权作为国家的一项重要职能,是国家权力体系中的重要组成部分。
司法权有广义和狭义两种理解。
狭义的司法权指的是审判权,即司法机关通过对诉讼案件的审理、判决以执行法律的权力;广义的司法权则除了审判权之外,还包括检察权、审判监督等方面的权力。
司法权本质上是一种判断权,②是审判组织所享有的对当事人之间不确定的社会关系进行裁判加以确定的权力。
(四)对“司法完善”的理解
司法完善包含两层含义。
第一层含义是指司法功能在我国环境影响评价制度中的完善即通过司法手段的利用来完善我国环境影响评价制度。
司法是环境保护的重要手段之一,司法功能的发挥对于环境保护至关重要,环评制度被视为我国环境保护的基本法律制度之一,然而,限于司法体制等多种原因,我国环评制度在制度设计上存在着司法功能缺失的遗憾。
正是由于缺乏司法功能的考虑,致使我国环评制度在有关评价对象范围、公众参与等内容上都留下了几乎不可逾越的障碍。
完善司法在环境影响评价制度中的功能,对于促进我国环境影响评价制度的
①王福祥:
《法治国家与司法独立问题研究》,摘于
②孙笑侠:
《司法的本质是判断权》,《法学》,1998年第八期。
发展,实现环境影响评价制度的功用具有重要意义。
第二层含义是指对有关我国环评制度的司法理论和实践的完善。
我国在环评制度方面的司法理论建设和司法实践都比较贫乏,传统的民事诉讼制度和行政诉讼制度在应对环境问题时表现出了极大的局限性。
所以,导致我国在环评制度方面的司法实践也困难重重,举步维艰,司法功能的完善最终需要的就是完善有关我国环评制度方面的司法理论和司法实践。
二、我国环境影响评价制度的现状
从《中国环境影响评价法》实施以来,环境影响评价工作取得了一系列的成绩。
一是通过“环评风暴”、“圆明园工程”等典型案例,以点带面,提升了环境影响评价在我国的地位,并引起了社会对环境保护的广泛关注;二是综合性宏观课题研究硕果累累,一大批综合性研究报告得到了党中央、国务院的高度重视;三是在国家环评人员有限的情况下,圆满完成了近千个环境影响评价文件的技术评估和行政审批工作;四是《公众参与环境影响评价办法》的实施,加强了内部管理和队伍建设,建立了公众参与机制,为环境影响评价提供了良好的内部环境和社会氛围。
①
但是,随着经济活动范围和规模的不断扩大,区域开发、产业发展和自然资源开发利用所造成的环境影响越来越突出,不少地方环境质量呈恶化趋势,环境承受的压力也越来越大,现行环境评价制度,在适用范围等方面存在的局限性越来越明显,不能适应形势发展的需要,把环境影响评价的范围延伸和扩大已成为必然趋势。
深入剖析我国环评制度存在的问题,可知其主要症结之一就在于我国司法系统在环评制度中的功能尚未体现。
首先,没有实行普遍的环境影响评价制度,现行环境影响评价制度在评价对象上只限于具体的建设项目。
环境影响评价制度只限于工程评价必然是不完善的,涉及者应包括土地使用计划的批准和具有更加广泛经济特征的政策、设计及计划。
所以应将对环境有重大影响的一些宏观决策纳入环境影响评价对象之列,对战略环境影响评价进行立法。
其次,对公众参与的重视不够,环境影响评价制度缺乏对公众参与的程序性规定,未能有效吸取地区居民的要求与建议,从而寻求最合理、最经济和最少损害环境的方案。
公众参与不仅是尊重了公民的“环境权”,而且用法律形式保障有效的公众参与,对于保障环境影响评价效果、保障公众的利益,增加公众对项目的可接受性,消除或减少矛盾和纷争具有重要意义。
从我国现行立法和实践两个方面看,环境影响评价的公众参与未能引起应有的重视,这对于保证环境影响评价的质量和贯彻“依靠群众、大家动手”的环境保护方针,都是十分不利的。
①http:
//www.china-
再次,法律责任不健全,环境影响评价制度没有得到全面认真的贯彻。
在环境影响评价活动中,有建设者、评价者、审批者三方主体,环境影响评价制度的成效一方面取决于三方的配合、协调,但更重要的是取决于三方严格依法进行报批、评价和审批工作。
目前我国立法对由于项目建设者、评价者、审批者不认真履行各自的法定义务,造成环境影响评价于实践状况不符时所应承担的法律责任尚未作明确规定。
这样使得实践中建设者、评价者、审批者不认真履行其义务或法定职责,造成环境影响评价流于形式而没有人承担责任的状况,极大的影响了环境影响评价制度的实效。
我国法院司法审查功能的局限,正是我国环境影响评价范围仅限于建设项目和政府规划的根本原因。
目前,我国司法审查的范围仅限于行政机关的具体行政行为,由于没有建立完善的司法介入环境影响评价机制,致使我国在环评制度立法过程中关于法律责任的规定及其模糊,缺乏操作性,形成司法实践实际上无法可依的局面,公众参与环评制度的根本保障要靠司法权的保障和救济。
我国尚未建立公民诉讼制度,公众和环保团体代表环境公益提起的资格尚未确认,所以我国公众参与环评制度只能停留在程序上。
可见,我国环境资源法长期沿用的以“命令+控制”为基本特征的单一的行政强制机制已经表现出越来越多的不适应性,①司法在我国环评制度中的作用的强化势在必行。
三、我国环境影响评价制度司法介入不足的原因分析
目前,我国环评制度已形成相对完善、内容较为充实的体系,它对于预防新的污染,缓减我国环境污染和生态破坏起了积极作用。
但是,从我国环评制度的实施情况和世界各国立法趋势来看,我国的环评制度还存在一些比较明显的缺陷,在评价对象上只限于具体的建设项目,对环境有重大影响的一些宏观决策没有纳入环境影响的评价对象。
具体建设项目固然对环境有直接影响,需要进行环境影响评价,大多数国家亦十分重视对建设项目的环境影响评价,但与具体项目相比,国家的重大经济、技术和产业政策,区域和资源开发规划,城市和行业发展规划,重大基础设施建设等对环境的影响更大。
如果说具体建设项目对环境的影响是局部性的话,那么立法与政策对环境的影响则是全局性,一旦决策失误会给相当范围甚至全国的环境质量带来一些重大损害和危害。
而我国环评制度则对国家宏观决策的环境影响评价长期未能予以足够重视,不能不说是我国环评制度的一个重大缺陷。
1﹑司法审查立法上的不足
我国宪法并没有明确规定对行政权的司法监督问题。
根据我国宪法,我国的司法机关包括
①罗吉﹑李广兵:
《与时俱进,探索环境资源法律实施机制——2002年环境资源法学高级研讨会综述》,《法学评论》,20年第二期。
审判机关和检察机关,司法机关和行政机关之间是一种监督与被监督的关系。
我国司法机关与行政机关共同对权力机关负责并接受权力机关的监督,它们之间并不存在“三权分立”状态下的权力制约关系,而是司法对行政的监督。
然而,却无司法机关监督行政机关的途径、方式和范围等具体规定,所以,宪法意义上的司法审查徒具空文。
另外,法院对行政行为的监督不仅限于对《行政诉讼法》规定的受案范围以内的具体行政行为的监督,将行政机关的抽象行政行为排除在司法监督之外,而且还要依照行政机关制定的规范去处理行政案件,以其作为审查具体行政行为合法与否的标准和依据。
这无异于以行政机关自己为自己设定的标准来衡量行政机关的具体行政行为是否符合它自己对自己的要求。
2﹑民事立法起诉权和诉因上的限制
在评价程序上,缺少公众参与的民主决策机制。
环评制度公众参与的一个最重要、最为有效的途径就是公众或环保团体通过提起诉讼,借助国家司法的强制力,从而保障环境影响评价制度的事实。
根据现行《民事诉讼法》,有资格提起诉讼的原告是与案件具有直接利害关系的当事人。
而环境问题具有很强的公益性,当环境公益遭到破坏或破坏威胁时,民法尚没有确定环境权,也使得公众和环保团体在提起环境诉讼方面存在障碍。
另外,即使对公众参与环境影响评价有所涉及的规定,都是过于原则。
对于公众参与的方式、阶段、人员、效果等没有进行规定。
因此,这些规定只不过是公众参与的宣言,并没有形成公众参与的完整机制。
3﹑环境影响评价制度立法上的缺陷
我国先通过授权政府制定行政法规,以政府的政策宣示与行政命令作为规范上的基础,然后再求立法,这样势必造成我国环评制度主要依靠行政权力实施,司法权介入不足的局面。
我国社会目前处于司法权的缺失状态,这种缺失并非指国家没有设立相应机构行使司法权,只是由于没有采取司法权应有的运行机制、运行主体,社会也缺少司法权的生存环境,因而司法权发生变异,其原本内涵无法实现,环境影响评价法成了所谓的“花瓶法”﹑“软法”。
1997年修订的《刑法》特别设立了“破坏环境资源保护罪”,这一条款把对土地、大气、水体、森林及其他自然资源的严重破坏行为都确立为刑事犯罪,并明确了刑罚的尺度,但令人遗憾的是,由于缺乏相应的司法解释,以及地方保护主义的阻碍,良好的立法却没有收到实效。
虽然存在形式上的司法判决,但社会并没有因此而受到司法权调控。
有关报道称,在近8年时间里,涉嫌破坏环境资源的案例多达数万起,但以刑法相关条款治罪的不过区区数例。
违法者众而受罚者寡,这充分说明,破坏环境行为的机会成本非常低而收益却很高,这无疑会让那些肆意掠夺环境以牟取私利的人有机可乘。
四、我国环境影响评价制度司法介入的必要性和可行性
鉴于司法功能在环评制度实施中的巨大作用和我国环评制度中司法介入的缺失,我国环评制度引入司法功能非常必要。
(一)我国环境影响评价制度司法介入的必要性
1.是环境保护公益性的需要
环境保护是指以协调人与资源的关系、保障经济社会和环境的持续发展为目的而实施的有关防治环境问题、保护和改善环境行政的、经济的、法律的、科学技术的、宣传教育的各种措施和活动的总称,环境保护关系到整个国家和民族的长远的、全局的利益。
环境利益是指在满足大多数人需要的同时保护和优化生态系统,保持生态生产力可持续运行能力,以满足全人类整体和长远需要的效益。
政府并不是公益唯一代表者和维护者,政府所能代表那部分公益只是公共利益中的一部分,而公共利益往往存在主体缺位的问题,针对公共利益的受害,往往没有利益主体对致害行为提起禁止侵害或损害赔偿请求诉讼,所以,需要一个公共利益的代表来维护环境公共利益。
在我国所有的国家机关中,检察机关就是最合适的代表国家利益和公共利益的诉讼主体,它作为国家法律监督机关,负有监督法律统一正确实施的职责,检察机关工作人员熟悉法律,能够有效地运用法律手段维护国家利益和社会公共利益,在国家利益或者社会公共利益受到损害的时候,检察机关有责任,也有能力向人民法院提起诉讼。
据报道,2004年5月12日,四川省资阳市雁江区人民检察院对该市雁江区清水河流域8家石材厂违规加工石材,擅自向河道排放石浆,造成河道污染和堵塞,严重影响了村民的生产、生活一事正式启动法律程序,发出检察建议书,建议这些企业进行整改,并将整改情况报送检察院。
该院在建议书中指出,这8家石材加工厂在未办理任何证照的情况下,违规加工石材,擅自向河道排放石浆,造成河道污染和堵塞,严重影响了村民的生产、生活。
为此建议企业对治污设施进行整改,修建沉淀净化池,使所排出水达到环保标准;对因排放的石浆水造成河床升高、河道堵塞,众厂家应进行清理,将河道恢复原状,建议书要求这8家石材厂将整改情况报送该院,①此案件为国内环境公益诉讼的实践的一件典型案件。
2.是执行环境影响评价制度的必须
环境司法作为人民法院依照法定职权和程序将环境法运用于对环境案件的处理,并在处理过程中进行法律监督的法律活动,是环境法实施的一种重要方式。
②法律要保障公民权利
①肖伟、赖长浩:
《四川环保》,2005年第七期。
②吕忠梅、徐祥民:
《环境资源法丛论(第三卷)》,法律出版社,2003年版,第318页。
首先要设立相应的权利制度,即提供制度根据。
但仅仅有制度根据没有制度保障是不够的,实体权利必须以切实有效的诉讼手段为依托。
司法必须成为保护公民的最后一道防线,任何一种权利要获得实在性,必定意味着最终可以获得司法上的救济。
首先,司法介入是我国环境影响评价制度实现真正公众参与的必然要求。
公民个人相对于行政权力必然处于弱势地位,就像河南省黄孟营村那些因为水体污染而罹患癌症死去的村民,他们往往处于社会底层,缺乏伸张利益的渠道,由于得不到司法救济,环境污染的无辜受害者只能独吞苦果,①而那些恶意排污的企业却无须承担相应的民事责任,这无疑损害了社会的公正和正义,只有借助司法权的帮助才能与强大的行政权力相抗衡。
倘若公众参与在参与权、信息知情权、表决权等方面得不到司法的保障,那么,公众参与只能是环境影响评价程序中的点缀而已,也很难想象环境保护会有实质性的进步。
其次,司法介入是保障规划环境影响评价有效性的必然要求。
规划环境影响评价制度在政府规划这一关键环节可促进环境与发展的综合决策,是实施可持续发展战略的重要法律手段之一,如何监督政府规划行为,由谁监督规划环境影响评价的实施就显得尤为重要。
而司法以其先天的对行政行为的审查的优势,司法介入规划环境影响评价是最为有效的途径。
(二)我国环境影响评价制度司法介入的可行性
首先,在理论上,司法审查制度的这种发展符合我国行政法治的内在要求。
行政法治的核心是依法行政,这首先包括抽象行政行为的合法性,依法行政要求司法审查作为其现实的制度基础。
其次,司法审查制度的这样一种发展进程不仅符合而且也可以强化现行的宪政体制。
司法审查方式可以弥补立法控制操作不便和动力机制不足的缺陷。
司法审查的动力机制直接来源于公民对自己权利的关注,这一点是立法控制无法与之比拟的,它的操作方式也是高度制度化的。
从上述两方面的分析来看,应该说行政在社会事务中发挥的作用越积极、越重要,对其合法性的要求也就越强烈,司法审查制度的客观基础也就越成熟。
现实中唯一能够影响司法审查制度发展的因素是司法机关是否已有能力承担这样的职能。
再次,我国公民法律意识观逐渐增强,司法系统的素质不断提高,司法介入环境影响评价制度时机基本成熟。
目前,为完善环境影响评价制度,环保总局将推出新的一系列改革。
2006年2月16日新华社受权发布的国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》,《决定》赋予了环保部门三大“杀手锏”,这表明我国将要“痛下决心解决环境问题”。
②2006年2月22日国家环
①蔡方华:
《北京青年报》,2004年4月22日第七版。
②蔡方华:
《环保风暴需要完善司法保障》,2006年02月16日,。
保总局正式发布《环境影响评价公众参与暂行办法》,使公众在参与环境影响评价的活动中提高公众的环境意识,进一步促进环境影响评价制度的完善,保护生态环境,提高环境质量。
①2006年3月7日据环保总局副局长潘岳介绍,环保总局将以科学决策、民主决策、依法决策为准则,推出五项改革来完善环境影响评价制度:
一是依法推进规划环评。
对未列入专项规划且规划未经环境影响评价的项目,原则上不受理项目环评报告;项目在规划中,但规划未依法进行环评的,应依法先做规划环评后再受理项目的环评报告。
环保总局将进一步制定有关规划环评的管理细则,促进规划环评的有序开展。
同时组建国家环境与发展专家咨询机构,对国家重大经济发展战略提供决策咨询。
二是改革和完善环境影响评价审批机制,建立全国环境影响评估体系,完善分级审批规定,推进环评审批的政务公开。
三是建立审批长效监管机制,建立适应投资体制改革的责任追究制度和审批行为评议考核制度,完善建设项目环境保护“三同时”(环保工程和主体工程同时设计、施工和投入使用)过程监管和后评估制度,建立健全公众参与机制。
今年将召开重大、敏感项目的环境听证会。
四是加强环评队伍管理,加强评价单位的定期考核和管理,加大责任追究力度,建立与国际接轨的执业资格制度和竞争机制。
五是规范审批程序,提高办事质量与效率,立即制定环境影响评价审批和评估行为准则。
②这些制度的建立为进一步搞好环境影响评价工作提供了依据,我们期待着环境影响评价制度应当发挥出应有的作用,为构建和谐社会贡献力量。
五、我国环境影响评价制度司法完善的建议
我国环境保护行政机关主要是依靠行政手段,通过监督管理建设项目的环境影响评价,来维护环境公益。
其无论是从环境公益的代表者和维护者等主体,还是从对环境公益诉讼主体来讲,以其身份提起诉讼的资格没有确立。
1﹑我国环境公益诉讼制度构建设想
2004年6月,国家环保总局副局长潘岳在“世界环境名人聚会北京探讨科学发展观”大会上提出,公众应该成为环境污染事件中的诉讼主体,建立环境公益诉讼制度,让任何公民、团体和国家机关都能与污染环境者在法庭上一论高低。
据潘岳副局长介绍,环境权益并不仅仅属于私人,它更多地属于社会公益,而要加大对环境污染和生态破坏的惩治力度,环境诉讼的主体就应从直接的受害者扩大到政府环境保护部门、环保组织、公众,把污染企业置于公众的监督之下,并形成污染企业如过街老鼠人人喊打的态势,从根本上扭转污染反弹的现象。
结合我国国情,我国应该构建一个多层次的立体型环境公益诉讼体制,如建立环境民事公
①
沈 峰;《公众参与环境保护事业是一个新起点》,2006年2月28日,浙江在线新闻网站。
②《环保总局五项改革完善环境影响评价制度》,2006年3月21日,新华网。
益诉讼,使私人为了公共利益而提起民事诉讼;建立环境行政公益诉讼,当行政主体的违法行政行为侵害了环境公共利益时,法律允许无直接利害关系人为维护公共利益而向人民法院提起行政诉讼;建立环境公诉制度,也就是特定国家机关在法定情况下,为维护环境公共利益,以国家的名义将此类案件
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