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PPP项目模式的概念起源特征与功能
PPP模式的概念、起源、特征与功能
公私伙伴关系(Public-Private-Partnerships,简称PPP)已经被广泛应用到各种公共产品和服务的提供当中,但人们对其认识一般仍然停留在融资层面。
本文从管理视角概括PPP概念,并从其起源、特征和功能层面力求较全面地认识PPP,认为其在经济社会转轨中对于促进制度、机制创新的意义和功能特别值得强调。
一、概念
关于PPP的概念目前还没有一个公认的说法,不同的人从不同的角度会有不同的理解。
对英文PublicPrivatePartnerships也有多种译法,如公私伙伴关系、公私合作伙伴模式、公共/私人合作关系、公私机构的伙伴合作、官方/民间的合作、民间开放公共服务、公共民营合作制等等。
下面列举几种具有代表性的说法。
(一)机构给出的概念
1.联合国发展计划署1998年给PPP的概念是:
PPP是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。
通过这种合作形式,合作各方可以达到比预期单独行动更有利的结果。
合作各方参与某个项目时,政府并不是把项目的责任全部转移给私营部门,而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。
2.联合国培训研究院的概念是:
PPP涵盖了不同社会系统倡导者之间的所有制度化合作方式,目的是解决当地或区域内的某些复杂问题。
PPP包含两层含义,其一是为满足公共产品需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系;其二是为满足公共产品需要,公共部门和私人部门建立伙伴关系进行的大型公共项目的实施。
3.欧盟委员会的概念是:
PPP是指公共部门和私人部门之间的一种合作关系,其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务。
4.美国PPP国家委员会的概念是:
PPP是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式,它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施,并提供相关服务以满足公共需求。
5.加拿大PPP国家委员会的概念是:
PPP是公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系,它建立在双方各自经验的基础上,通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制,最好地满足事先清晰界定的公共需求。
(二)专家给出的概念
1.PPP,首先是广义界定,指公共和私营部门共同参与生产和提供物品与服务的任何安排。
其次,它指一些复杂的、多方参与并被民营化了的基础设施项目(E.S.Savas,2002)。
再次,它指企业、社会贤达和地方政府官员为改善城市状况而进行的一种正式合作(PerryDavis,ed.,1986)。
2.PPP是指为了实现共同目标和互惠互利,公共部门与私人部门权力共享、共同经营、维护以及信息共享而形成的合作关系(Kernaghan)。
3.PPP是指公共部门与私营部门之间签订长期合同,由私营部门实体来进行公共部门基础设施的建设或管理,或由私营部门实体代表一个公共部门实体(利用基础设施)向社会提供各种服务。
这种模式通常有如下特征(G.PeirsOn,P.Mcbride,1996):
(1)公共部门实体通常根据协议向私营部门实体移交基础设施(是否付款作为回报要视情况而定)。
(2)由私营部门实体建设、扩建或重建一项基础设施。
(3)由公私部门指定基础设施的运行特性。
(4)私营部门实体在既定期限内利用基础设施来提供公共服务(通常对运营和定价进行限制)。
(5)在协议到期后,私营部门实体同意向公共部门移交基础设施(是否付款视情况而定)。
4.PPP是一种“合作关系”,包括合同安排、联合、合作协议和协作活动等方面,通过这种合作关系来促进政策和计划的实行,提供政府计划和服务(Armstrong)。
5.PPP,在两个或多个实体之间达成协议,从而使合作各方为共同或相互兼容的目标而协同经营,并在一定程度上共享权力、共担责任,联合投入资源,共担风险,互惠互利(TreasuryBoardSecretariat,ImpedimentstoPartnering)。
通过上面众多概念可以看出,虽然无论是机构或是专家,对PPP都还没有形成一个完全一致的表述,但是,从这些定义和解说中我们可以发现一些共同的特征:
首先是公共部门与私营部门的合作,合作是前提,每个概念中都包含合作这个关键词。
其次是把提供公共产品或服务,包括提供基础设施,作为合作的目标。
第三是强调利益共享,就是说在合作过程中,私营部门与公共部门共赢。
第四是风险共担。
这些特征大体上概括了PPP概念的基本要素,在此基础上,我们认为,PPP概念中包含有合作、提供公共产品或服务、利益共享、风险共担这样几个要点。
“竞争可以是建设性的,也可以是破坏性的:
即使其为建设性的时候,竞争也没有合作那样有利”。
马歇尔在其《经济学原理》中曾明确地指出了合作比之于竞争的更为重要。
人们往往认为,在市场经济中竞争是万能的,其实并不尽然,竞争固然重要,但也不排斥合作。
PPP的本质是合作而非简单的竞争,竞争只是合作过程中的一种手段和一种基础机制。
(三)本文给出的PPP概念
根据人们对PPP的认识,并结合上面比较典型的观点,可以就PPP及其管理模式作出这样一个定义:
所谓PPP,是指政府公共部门与民营部门合作过程中,让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务,从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。
其管理模式包含与此相符的诸多具体形式。
通过这种合作和管理过程,可以在不排除并适当满足私人部门的投资营利目标的同时,为社会更有效率地提供公共产品和服务,使有限的资源发挥更大的作用。
我们知道,政府应当为社会公众提供公共产品和服务,但大量准公共产品与服务的提供过程,并不必然排斥私人部门的参与,相反,还可能带来一系列正面效应。
如果让私人部门做这些事情,理所当然要经过政府公共部门的同意或许可;同时,为了确保私人部门提供公共产品的质和量,私人部门必然要接受政府部门的监督。
政府公共部门为了能够让私人部门合理参与,也必然要为其设置相应的条件,如保证其实现一定的利益、帮助其控制相应的风险等,只有这样,私人部门才愿意做过去本该由政府公共部门做的事情。
一旦民营部门做了公共部门的事情,一定是民营部门与政府公共部门合作的结果,而非相互竞争的结果—虽然在具体的民营企业或机构参与者的确定或挑选过程中,一般应当安排必要的竞争,那只是民营部门做这个事在项目具体落实程序中、环节上的单方面的内部竞争。
PPP管理模式与融资模式的区别是:
(1)融资只是PPP的目的之一,并不是全部。
PPP项目中会涉及到融资问题,但不仅限于融资问题,政府和公共部门除了利用民营部门的资本以外,大多还利用了民营部门的生产与管理技术。
(2)融资更多是考虑将自己的风险最小化。
而PPP管理模式中,更多是考虑双方风险而将整体风险最小化。
事实证明,追求整个项目风险最小化的管理模式,要比公、私双方各自追求风险最小化更能化解风险。
PPP所带来的“一加一大于二”的机制效应,需要从管理模式创新的层面上理解和总结。
(3)与风险控制相对应,融资者考虑的是自己收益最大化,而PPP管理模式又加入了社会综合效益最大化的导向。
可以说,实现收益最大化是每个融资者都要考虑的问题,但是,作为PPP管理模式中的合作双方,又是受到不允许过分追求局部利益的制约的,因为这一模式涉及到更多的公众利益。
在PPP管理框架下,政府为了吸引民间资本进入,减少民营部门的经营风险,会确保其经营具有一定的收益水平,但又不应收益过高,如果收益过高,政府方面也会作出相应控制。
美国管理学家斯蒂芬?
P?
罗宾斯给管理下的定义是:
管理是指同别人一起,或通过别人使活动完成得更有效的过程。
而PPP就是公共部门与民营部门一起,使得公共产品和服务的提供更为有效的过程。
由此可以看出,应当把PPP放在一种管理模式的高度来认识,其中可以包含其融资模式。
二、起源
我们已知所谓PPP,是指政府公共部门与民营部门合作过程中,让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务,从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。
那么,哪些部门能够让民营部门参与,而民营部门又愿意参与做哪些事情呢?
众所周知,民营部门做事的内在动力是获取利益或利润,如果没有利润,民营部门不会愿意做本该公共部门做的事情。
利润的获得一般有两个主要途径:
一个是政府直接给予民营部门;另一个是民营部门通过向用户收费获得。
第一种很容易理解,为政府做事,必然由政府付费。
而第二种途径是要经过用户认可的,就是说所做事情对用户而言是有益的,用户能够从中获得好处,只有这样用户才愿意付费。
这就会让我们联想到修路或供水,这两种服务都能为用户带来直接的利益,通过向用户提供服务而收取费用,用户较容易接受。
而我们考察PPP的起源时,的确可以从民营部门修路和私人参与供水开始。
在英文中最早的公路之所以被称为turnpike,是因为路段上布置了可移动的路障,通常由一根水平的长杆(pike)或栅栏组成,管理人可以通过移动横杆(turnthepike)来阻断路面交通。
15世纪时,欧洲人设置这样的路障通常出于安全考虑,在战时可以减缓骑兵的袭击速度,起到一定的抵挡作用。
到了17世纪,税务机构开始推行公路收费政策,turnpike的作用发生变化,开始用来阻挡过往车辆,收取“过路费”后再放行(笔者注意到,turnpike的名称在美国宾夕法尼亚州等地的收费干道上沿用至今)。
由此可以说,PPP起源于收费公路的诞生。
当然,在当时人们还没有明确提出PPP的概念或理论来,只是实际生活中出现了“公”与“私”实际形成了互动、交易关系而共同维系收费公路运行的模式。
其实收费路的源头要早远得多。
据历史记载,公元前1950年,亚述人就修建了从叙利亚到巴比伦的收费道路。
这可能是现可看到的最早的收费路记载了。
希腊历史学家和哲学家斯特雷波(Strabo,公元前63年—公元21年)在恺撒?
奥古斯都(CaesarAugustu)时代的Geographia中也记载了在LittleSaintBernard’sPass上收取通行费的历史。
作为对养护道路、带路和跨山脉搬运的回报,罗马大帝授予Salassi部落征收通行费的特许权。
这可以被称为最为原始的PPP形式,但是它与现在模式的差别并不太多。
这一收费在当时同样需要罗马大帝代表政府的授权。
下面再作一些分别区域或国度的考察。
(一)欧洲
1.英国
在供水方面,伦敦由私人企业供水已经有400多年的历史,而政府对私人进入很少加以限制。
企业相互竞争,以投资支持服务和质量的革新,增加居民用水线路。
到了19世纪,伦敦大范围的供水系统已经使之成为“欧洲居住和健康状况最好的城市之一,在大多数欧洲城市人口急剧下降时,该市的死亡率却低于出生率1800点”(世界发展报告,2004)。
95%的伦敦居民从私营企业那里得到管道供水,其中多数是对住宅直接供水。
技术进步导致竞争中的产业合并和价格上升。
供水条件的改善引起了抽水马桶需求的增加,这又引起了污水排放的问题。
议会为此制定了法规,到1908年,私营系统全部被国有化。
直到20世纪70年代末,众所周知,英国又进行了大规模民营化,在20世纪80年代,英国恢复了用水的私人供给(世界发展报告,2004)。
英国在PPP的实践方面走在世界前列,特别是它的自来水供应很有代表性,已经走了一个循回,从400多年前就有了私人供水的历史,后来逐渐被国有化,到了20世纪80年代初又被民营化。
从私营到国营再到私营,整整走了一圈。
可以说英国是PPP的先驱、倡导者,同时也是PPP的促进者。
特别是在撒切尔夫人上台之后,极大推动了PPP的进程。
在交通方面,英国早在1281年就开始对通过伦敦桥的车辆、行人和船只收费,1706年,成立收费信托机构,负责收费公路的筹资、建设、维护和经营。
1820年,英国大约有3200公里的收费道路,年收费额为125万英镑⑧。
尽管1364年英格兰的法律首次允许设立收费站,但第一条收费公路直到1663年才得以建成。
赫特福德尔、亨廷顿和剑桥的法官请求议会通过法案,允许募集资金维修和改善横穿3个郡的GreatNorthernRoad的一个路段。
依据该法案,管理当局有权在公路的特定路段设立3座收费站,对过往车辆和牲畜收取规定的费用,收费期限为21年,预计在这21年内就可以偿清债务,此后,公路将恢复免费通行(Cossons,1934)。
直到18世纪早期,才确立了将公路的管辖权归属专门的地方机关以及将养护成本从国家转移到使用者的惯性规则。
1706—1707年,第一个所谓的“收费公路信托”成立。
它的成立促成了上百个法案的通过,这些法案几乎将这一制度推广至英格兰全境。
到了19世纪40年代,有效的收费公路法案接近1000个,都是由镇区议会、商人、制造商、农民和地主推动制定的,其中也包括负责养护公路某一路段的人。
由于当时管理收费公路的信托企业较小,资金有限,每家企业只能负责10英里或20英里的路段,因此常常会有某一段公路不通的情况,所以导致长途运输受到限制,所运的只能是旅客和小批量的高价值货物(这与我国上世纪末上海修建高速时的情形有些类似,当时为了方便民营资本进入上海高速路建设,市政方面有意将路段作出划分,以便于民营资本的参与,但已少有因协调不到位而出现“断头路”的情况)。
1773年英国国会通过的《收费公路法案》规定了详细的差别收费制度。
依据车辆轮胎的宽度对车辆分类,轮胎越宽收费越低。
对于“滚轮”宽度在13—16英寸之间的四轮马车免收一年的通行费,一年之后享受部分优惠待遇,因为它们在路面上留下的车辙较少(Cossons,1934,pp.20-22)。
当然并不是对所有的通行者都收费,如邮递员、神职人员以及养护人员就不必交通行费,对于政府及住在公路两边的居民,通过支付年费来代替通行费。
收费公路信托机构的受托人有权募集资金—通常的费率是4%或5%,并利用募集来的资金在特定的地点修建新公路(也往往用来改善旧公路)。
公路的实际养护和建设则由指定的检查员负责督办,检查员往往要监督多条收费公路的运作。
收费“保收人”享有公路收费的特权,他们向信托机构支付固定的金额,以换取在收费公路特定收费站收费的权利(这成为外包或转包的早期实例)。
1773年以后开始拍卖收费租赁权,开始是拍卖给当地的商人,后来就面向可以收购多条收费公路租赁权的大集团。
2.法国
法国的供水服务也是从地方的私人供水开始,自17世纪中期一直保持了下来,曾经历了不同的管理和租借合约形式,最终将供水服务演变为公有制下的私人提供(世界发展报告,2004)。
由于认识上的差异,法国人并不把公私合作伙伴关系看作是一种新的观念,因为他们接受特许经营的理念,而事实上特许经营是公私伙伴关系的一种形式。
其实这并不重要,重要的是在100多年前法国现实生活中就出现了PPP,当时的形式是“社会经济混合体”和“特许经营”,今天,特许经营制度在法国仍然是建设和管理“商业型”公共服务设施和公共基础设施的最普遍模式。
在1995年,75%人口的供水是通过PPP合同实现的。
里昂水务和威望迪(现在叫VeoliaEnvironment)两家PPP模式的经营者控制着全国62%的供水、36%的污水处理、75%的市中心供热、60%的垃圾处理、55%的电缆运营以及36%的垃圾收集。
大部分铁路网络、供水设施和街道照明也是在PPP模式下发展起来的(Ribault,2001)。
法国在水务方面的PPP相当有名,经验丰富,本世纪初威望迪公司以约20亿元人民币的价格,获得控制我国浦东自来水厂50%的股权和50年经营权。
在交通方面,法国还有个著名的案例,是160公里长的苏伊士运河。
这项特许经营权是1854年由统治埃及的土耳其总督授予的。
运河于1869年竣工,特许经营的期限为99年,自运河开航之日起计算(但在1956年埃及政府将苏伊士运河公司国有化时,特许经营权随之终止)。
基础设施和公共服务方面,在法国采用了两种不同的制度:
政府直接管理制度和基于PPP模式的私人特许经营制度(在法国叫做公共服务委托制)。
在政府直接管理制度下,基础设施或服务直接由公共机构或国有机构建设和运营(Lignieres,2002)。
大量基础设施在将特许经营合同授予公共特许经营者的形式下进行管理和开发,成立特殊目的的公共企业来建造和运营。
例如,20世纪50年代组建特许经营控股公司用于开发法国高速公路网,当时由地方政府和公共信贷机构提供股本金是一种使中央政府避开其预算限制的方式。
但是,征收的通行费受到管制,并且上涨率低于通货膨胀率,这损害了公司的收益,恶化了公司的资产负债表。
当这些公司遇到财务困难时,大部分都被政府接管了(Smith,1999;Levin-son,2002)。
自20世纪90年代以来,采用PPP方案为基础设施项目融资和设计迅速复苏,法国的公用事业公司,如威望迪集团、苏伊士里昂水务、布依格集团、万喜建筑公司、SAUR、索迪斯集团和康运思公司,充分利用了这种新形势。
法国政府已经向私人特许经营者开放了以下项目:
Millau高架桥、连接Perpignan和Figureras的高速公路以及几个高速公路路段(A19、A86、A28)。
在地方层面,几乎所有的公共服务都向特许经营者开放。
污水处理、垃圾收集与管理、电缆、城市交通、体育运动设施、学校餐饮、殡仪服务和供水都可以按照委托管理合同来组织(Ribault,2001)。
长期以来,法国的PPP主要形式是特许经营。
3.荷兰
在1853年到1920年期间,供水部门主要由私营供水企业控制,后来这些企业逐步地被市政当局所接管并作为公用事业来经营。
合并是由中央法令决定并由市政当局推动的。
主要目的是利用企业为农村地区提供更加地域化的服务。
到公共部门接管的时候,对供水服务实施经济管理的原则已经很好地融入到政治体系中了。
市政当局对公用事业进行市场化管理已经成为行业准则(世界发展报告,2004)。
将水视为一种经济物品并对供水服务进行收费的行为使得荷兰能够利用私人供应来推动该部门的发展。
在荷兰,这个系统从私营部门移交到公共部门手里。
但是,向供水服务的用户收费一直是行业准则,这使得提供者能够在与地方政府保持距离的同时维持服务供应,并更好地激励他们对客户的需要负责(Lorrain(1992);Blokland,Braadbaart和ScHwartz(1999))。
(二)美国
美国水务。
在1800年到1900年期间,美国的自来水厂以惊人的速度增长。
最初是私营企业占优势,而到1900年已经有一半是公有的了。
之所以会出现这种向公有制过渡的情况,是因为市政当局和企业在消防用水合约问题上有分歧。
当城市快速发展时订立合约的困难,几个城市曾发生的大火,这一切不仅为私营企业、也为政府提供了规避行动目标或是推动合约重新谈判的机会,在从市政当局向企业进行财政转移拨款时,计量方法的缺乏和直接收费导致双方发生冲突。
结果并不令人惊讶,公有制成分增加了,而与此同时公共服务系统也继承了将供水作为经济产品来管理和控制的传统(世界发展报告,2004)。
美国交通。
美国也运用道路收费制度。
最早的私人修建的道路在美国宾夕法尼亚州于1974年建成。
美国的的收费公路和英国一样,并非所有通行者都要支付通行费。
一些地方政府立法,去教堂做礼拜的人、军人以及在收费站镇内做生意的人可以免交通行费。
收费公路每年分红和资本回报率最高为8%,更普遍的是每年3%的收益率(Levinson)。
在美国,“认购方更感兴趣的往往是新交通线路可能给他们带来的利益,而不是投资的盈利性”(Durrenberger,1931,p.100,在Levinson2002,p.25引用)。
因为乡镇及其领头的居民想从改善交通运输之中寻求对当地经济的拉动力,我国近二三十年流行的“要想富,先修路”的思想与此可谓不谋而合。
目前,美国已有19个州允许建设公私合营的高速公路,在这种项目中政府与私人主要通过合同形式来确立双方的权利义务,政府是交通设施的所有者,私人则可以拥有交通设施中的某一部分(如交通管理系统、服务区等),并从中获得相应的收益。
美国的高速公路往往专设多人乘车车道,并给予其免交通行费等优惠措施,以鼓励多人合乘。
加州橙县91号公路在全国率先采用根据不同时段设定不同收费标准的收费方式,通过收费限制高峰期出行的车辆数量,同时保证车辆在该公路上的行驶速度。
美国联邦公路局试验发现,通过收费的调节可以使很多人选择避开高峰时期出行,从而提高车辆的通行效率。
不收费时每车道每小时可通行车辆1500辆次,收费调节后则可达到每小时1800辆次。
在美国,当收费公路获得特许建设权的时候,就已经设想有朝一日它会回归国有,一般是99年的租赁期结束后。
事实上,极少数收费公路的运营时间超过了租约期限,它们中的大多数被废弃或者被收费公路的所有者以公平和公正的价格转让出去。
20世纪初,剩下的收费公路都被各州和当地政府收购并归入国有高速公路系统。
(三)中国
一些人认为,PPP起源于欧洲,只是最近几年才被引进中国,其实并非如此。
公私合作在我国已较早地存在于生活当中,只是没有总结出来并形成理论而已。
在现实生活中,我们早在报纸等媒体上看到过这样的报导,一些动物园由于缺乏必要的资金投入,让社会上有爱心的公众认养公园里的动物,并可以给它们取个自己心爱的名字,其实这就是典型的公私合作。
还有个例子是在公路(省道或国道)两边植树,虽土地属于国家,但由附近居民来植树并进行管理,当树木成材之后,政府与居民按当时所签的协议来对收入分成,这也是很典型的公私合作。
这两个例子都可以使我们很清楚地看到,公私合作给双方带来了只通过一方较难实现的利益。
个人是不可能也不被允许在家庭中饲养大熊猫等国家级保护动物的,通过这种公私合作的方式却变通地实现了个人的这一美好愿望;而同时作为由政府管理的公园,由于缺乏资金,一些动物的生存条件得不到保障,而通过这种公私合作,却很容易地解决了这一问题。
同样,如果由政府在公路两边种植树木并负责管理,由于所种树木较分散,政府必定要增加管理的成本,但是如果让附近的居民来种植树木,成材后按事前所签订的合约进行分成,在双方的利益达成一致的同时,政府也大大降低了管理成本。
追溯到1906年6月开工的新宁铁路,是我国内陆最南端的一条民营铁路。
光绪皇帝于1906年正月22日签字批准立项。
该线路自广东省斗山之北街修起,全长109公里,支线28.5公里。
这条线路由华侨新宁县人陈宜禧集资兴办,当时分三段施工,1913年竣工(资料来源:
中国铁道网)。
至于我国真正形成具有现代意义的PPP,还是要以党的十六届三中全会为重要标志,会议通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》已经明确指出:
清理和修订限制非公有制经济发展的法律法规和政策,消除体制性障碍。
放宽市场准入,允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。
这标志着民营资本可以全面进入基础设施和公用事业领域,当时最为引起民营资本兴趣的领域是城市居民供水。
法国威望迪集团以约20亿元人民币的价格,拍得浦东自来水厂50%的股权、50年的经营权就是当时较为著名的PPP案例之一。
另外,在此前也有一些地方采用BOT方式建立发电厂和桥梁、高速公路等(如我国内资民营资本从事的第一个BOT项目是福建泉州的刺桐大桥),带有一定程度的开拓、创新性质,为十六届三中全会决定的出台提供了实践经验的支撑。
三、特征
在明确PPP的概念和考察其起源之后,我们可以作出一个关于其特征的总结:
PPP的运行具有三个重要特征:
伙伴关系、利益共享和风险分担。
(一)伙伴关系:
项目目标一致
伙伴关系是PPP第一大特征,所有成功实施的PPP项目都是建立在伙伴关系之上的。
可以说,伙伴关系是PPP中最为首要的问题,没有伙伴关系就没有PPP。
政府购买商品和服务,给予授权,征收税费和收取罚款,这些事务的处理并不必然表明合作伙伴关系的真实存在和延续。
比如,即使一个政府部门每天都从同一个餐饮企业订购三明治当午餐,这也不能构成一种伙伴关系(Kelly,2000,p.10)。
PPP中民营部门与政府公共部门的伙伴关系与其它关系相比,一个显著的独特之处就是项目目标一致。
公共部门之所以和民营部门合作并形成伙伴
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