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乡镇机构改革难点及对策论文

中文摘要

2008年3月11日，我国“大部制”政府机构改革正式启动，并迅速推行到省、市、县级政府，特别是在县级政府，一些县市区做出了创新，同时，也存在着许多的问题。

在这种背景下，本文以宿豫区为研究对象，深入分析该区政府机构改革中存在的问题与不足，并提出相应的对策与建议。

宿豫区的政府机构改革在部门合并、精简等方面结合了自身特点，出台了一些创造性的举措，对下一步宿豫区政府的工作奠定了坚实的基础。

然而，深入分析宿豫区政府机构改革现状可以看出，这次改革创新力度不够大，机构精简的数量远没有达到要求，职能转变也不够彻底，服务水平也没有质的提高。

同时，还在部门之间的关系上、工作人员的关系上，出现了一些矛盾和冲突。

出现这种问题的原因是多方面的，有历史原因、体制原因、文化原因，也有思想认识、改革动力等方面的因素。

当然，宿豫区更应该关注未来长期的必须立足于实际，科学性、实效性、严肃性、创造性等特点，既要突出市场化、精简化、民主化，又要注重,只有这样，宿豫区未来的机构改革才能取得扎实的成效，才能推动全区经济社会更好更快发展。

关键词：

乡镇政府机构改革宿豫区

Abstract

InMarch11,2008,China's"bigsystem"reformofgovernmentinstitutionsofficiallystarted,andquicklyintroducedtotheprovince,city,countygovernment,particularlyinthecountygovernment,somecountiesmakeinnovation,atthesametime,therealsoexistmanyproblems.Inthiscontext,thisarticletaketheSuyuareaastheresearchobject,in-depthanalysisofthereformofgovernmentinstitutionsintheproblemofexistenceandinadequacy,putforwardcorrespondingcountermeasureandproposal.

TheSuyuareagovernmentreform，indepartmentsmerger,streamlined,combineoneselfcharacteristic,introducedsomecreativemovetothenextstep,Suyudistrictgovernment'sworkhaslaidasolidfoundation.However,in-depthanalysisoftheSuyudistrictgovernmentinstitutionsreformsituationcanbeseen,thereforminnovationstrengthisbigenough,thenumberofinstitutionstostreamlinefardidnotreachtherequirement,functionchangeisnotcomplete,serviceleveldidnotimprovethequalityof.Atthesametime,alsoontherelationbetween.Department,staffrelations,appearedafewcontradictionandconflict.

Thereasonismanysided,havehistoricalreason,systemreason,culturereason,alsohavetheidea,reformmotiveforcefactors.Ofcourse,Suyualsoshouldpayattentiontothelong-termfuturemustbebasedonpractical,scientific,solidresult,seriousness,creativecharacteristics.Itisnecessarytohighlightthemarket,streamlined,democratization,butalsopayattentiontoonlysuch,Suyuareainthefutureorganizationreformcanmakethetietopromotetheregion'seconomicandsocialdevelopmentbetterandfaster.

[Keyword]GovernmentInstitutionalreformSuyuarea

第一章绪论

1.1研究背景

进入21世纪，我国政治体制改革进入了新一轮进程。

作为其中的重要组成部分，乡镇机构改革广受关注，相当一部分专家学者致力于对此进行研究和探讨，一些省市也在国家政策大框架内进行一些有益的改革和探索。

同时，随着经济发展、社会进步和城市化进程的加快，特别是社会主义新农村建设开展以来，乡镇机构的存在方式和运行方式越来越显现出滞后性和不适应性，到了必须尽快改革的状况，这直接关系到国家能否继续保持政治稳定、社会安定、经济繁荣的大局。

1.2研究意义

从建国初到现在，乡镇机构已经进行了若干次大的改革。

但是，这一系列改革，只是在浅层次上进行了变动，没有触及到根本问题，没有从根本上解决乡镇机构的病疾进而发挥其作用，反而越改机构越臃肿，越改人越多，越改负担越重，越改负面问题越多，越改广大人民群众越不满意。

2000年后，配合农村税费改革，全国范围内新一轮乡镇机构改革开始触及到一些症结性问题，改革初步收到实效，但距离现代行政管理效率要求来说，仍任重道远；今年以来，国务院下达了新一轮乡镇机构改革的总体意见和推进方案，措施更得力，相信在很大程度上可以弥补以往数次改革的不足。

但是，我国幅员辽阔，经济、政治、国防、民族、地理状况复杂，乡镇机构数量巨大、情况各异，采取单一模式很难从根本上解决问题。

可以说，乡镇机构不从根本上理顺，对社会主义新农村建设越不利，也会成为政治体制改革的一个障碍性内容，在一些地方可能造成尾大难除之势。

本文以宿豫区为例，重点从其机构改革过程中出现人员分流问题和财政负担问题入笔，试分析问题形成原因并寻找解决对策。

第二章宿豫区政府机构改革概述

2.1宿豫区基本概况

宿豫区为江苏省宿迁市所辖三县两区之一，位于江苏省北部，居徐州、淮安、连云港二市的中心地带，处于徐连经济带、沿海经济带、沿江经济带的交叉辐射区。

1987年12月，经国务院批准撤县建市（县级）。

1996年7月，经国务院批准设立地级宿迁市，成立宿豫县。

2004年3月，经国务院批准，撤销原宿豫县，成立宿豫区，全区现辖13个镇、3个乡，总面积1158平方公里，总人口68万。

2.2宿豫区机构改革现行状况

宿豫区前身是原县级宿迁市。

曾在全国率先推行“公推公选”、“公推直选”乡镇党政领导班子等一系列重大改革而引起轰动。

2005年6月，宿迁市宿豫区又被江苏省委、省政府列为乡镇机构改革试点之一。

改革前，全区17个乡镇共有102个事业单位，从业人员1327人，存在着领导职数过多、机构人员臃肿、财政负担过重、“大锅饭”思想严重等现象，管理体制与农村实际需求极小适应。

对此，宿豫区委、区政府紧紧抓住省委、省政府对乡镇机构改革进行试点这一有利时机，审时度势，迎难而上，率先对全区的乡镇机构进行一次大刀阔斧的改革。

按照中央的要求，宿豫区在乡镇机构改革中，重在推进乡镇政府转变服务职能、转变管理力一式，增加兼职、增强竞争，减少领导职数、减少工作岗位，进一步深化乡镇事业单位改革，整合机构，转换用人机制，转换事业人员身份，探索建立适应社会主义市场经济体制要求的管理运行机制和社会保障机制，为推进社会主义新农村建设注入新的活力。

接受以前几次改革的教训，区委、区政府对这次改革高度重视，精心组织，做到既扎扎实实，又积极稳妥地推进。

第三章 宿豫区政府机构改革难点

3.1宿豫区政府机构改革难点概述

首先，行政运行程序复杂，行政效率低下目前我国有些乡镇政府为程序而程序，行政运行程序非常复杂，浪费了大量的人力、物力、行政效率。

其次，行政调控过程中的负控制行为乡镇政府在行政管理过程中要对行政相对人的行为进行有效控制，以使其朝着健康的方向发展。

乡镇政府的调控有两种情形，即正调控和负调控。

正调控指如果行政相对人的行为表现与行政权的总体目标价值、与社会利益、国家利益发生冲突时，使其得到有效遏制，回归到正常状态。

负调控是行政相对人的行为表现与社会利益、国家利益是一致的，而与一些乡镇政府的利益不一致时，乡镇政府在部门利益优先的价值准则的推动下，通过行政调控使其与自身利益保持一致的调控行为。

乱罚款、乱收费、乱摊派就是典型的负控制行为。

最后，乡镇机构缺乏改革的路子大量历史和现实的研究表明，“行政体系天生有一种因循守旧、故步自封的倾向，行政改革的内部动力常常是有限的，并且会由十各种各样的原因受到侵蚀。

任何一次机构改革都是以人员及财政问题为重点改革对象，但都未能完美解决这两者出现的问题，本文将从这两方面入笔，试分析其原因并寻找解决对策。

3.2人员分流问题分析

3.2.1现状

人员的分流是宿豫区乡镇机构改革的难点，也是乡镇机构改革的关键。

前几轮乡镇机构改革主要是通过加工资鼓励人员提前退休，但这并没有取得良好效果，由于没有妥善的安置办法，加上政府层面的妥协，以至于形成“分而未流、流而为走”的局面。

人员分流难的原因主要是:

思想观念有障碍，认识难;分流渠道出口窄，实施难；人员素质不够高，适应难;分流人员心存优虑，安心难。

3.2.2形成原因

（1）分流人员的“官本位”思想严重。

中国几千年封建历史所形成的“本位主义”思想、“学而优则仕”观念，小生产封闭观念、人治的观念、重官轻工商的观念等等，都是经济欠发达乡镇政府机构改革和人员分流的思想障碍。

中国的政治文化是传统文化价值观和高度集权化价值观的统一，是一种臣民文化。

虽然改革开放20多年来思想领域的解放运动不断，但“官本位”的价值取向并未得到完全清除。

官僚政治是现代化进程中政府行为发生依赖的最佳形式，但它在当代中国又是一把双刃剑，并对机构改革造成不可忽视的影响。

“官本位”思想是机构膨胀的深层次原因。

（2）乡镇经济不发达而分流人员素质不高，分流渠道狭窄，再就业难。

由于乡镇经济不发达，乡镇企业落后且数量少，就业容纳量极为有限，业危机。

（3）分流得不到相关部门的支持、人际关系错综复杂。

由于乡镇政府是最基层的一级政府，按照自上而下的原则，机构改革总是比上级慢走一步。

上级部门往往搞系统保护主义，没有全局一盘棋的思想，强调各自部门的重要性、特殊性，分流为此屡遭“卡壳”。

3.3政府财政负担问题分析

3.3.1现状

截止2010年12月底，宿豫区共有区直机关事业单位531个，其中学校186所。

财政供养人员9414人。

区级8396人，其中机关在职共1096人;事业单位在职共5449人，其中教师在职4770人;离退休人员1851人。

镇（街道、开发区）共1018人，其中机关在职331人，事业单位在职459人，离退休228人。

2010年，宿豫区财政可支配收入37500万元，安排使用项目为:

工资支出约28000万元，办公经费支出约3000万元，各专项配套支出约5000万元，其他支出约1500万元。

另外，2010年区财政由于财力不足，从市财政借款9660万元用于办公及其他专项支出，宿豫区财政实际支出大于财政可支配收入。

由上可见，宿豫区的财政状况仍为“吃饭财政”，工资支出及政府办公费用占了财政可支配收入的82.7%，政府无力对经济发展和民生事务投入更多经费和支出，常年向茂名市政府借债。

3.3.2形成原因

（1）公务支出名目繁多。

乡镇在每年的黄金季节都要疲于应付上级的调研、检查和私人来访。

乡镇每一个独立机构向上都对着几个甚至十几个部门和单位，高峰时期每天都要接待前来检查、调研的上级；在旅游旺季，还有大量由于工作原因、私人感情来游玩的各级领导及兄弟单位。

（2）人员臃塞，乡镇财政负债严重。

目前我国乡镇政权吃“财政饭”和“事业饭”的人数普遍在100-200人之间，有的甚至超过500人。

乡镇政权人员的臃塞，势必增加乡镇财政的负担。

据对全国81个农民负担监测县调查，平均债务额1098.6万元，平均净负债708.2万元。

乡镇财政濒临破产。

（3）隐性支出——“政治诚意金”。

中国现有的官僚体制、干部考察任用机制和上下级关系，存在很多隐性的交流方式和潜规则。

第四章 宿豫区政府机构改革问题对策分析

4.1人员分流问题解决对策

4.1.1实行多管齐下，拓宽人员分流渠道

所谓多管齐下，是指要把人员分流放到到整个机构改革中去思考，也就是前面所讲的系统观。

首先是简政，其次是裁减机构，最后是分流人员，只有二者有机结合。

既有序又有理，才能促进乡镇“六大班子”和“七站八所”的联合改革。

多头并进。

多轮驱动，实现乡镇政府的精简高效。

同时，在这样的推动下，拓宽人员分流渠道，做到“留有所用。

流有所得”。

一是“分”。

把乡镇工作人员分为公务员和聘用人员两部。

将聘用的临时人员。

除极个别不可多得专业技术人员全部解聘;对十公务员，可以借鉴湖北咸安模式，鼓励他们下海锻炼，政府在一定时间内为下海干部提供政策和退路保证。

二是“退”。

除了参照新《公务员法》第八十七条、第八十八条的规定退休外。

乡镇领导可说服那些工作了一定年限、有再就业能力的干部提前离岗;乡镇根据自己的财政情况和离岗人员的意愿情况，设立离职补偿金制度，实行有限度的补偿。

二是“清”。

乡镇要积极争取县委和县政府支持，把那些设在本乡镇没有实际作用的派出机构清理掉，相应的清理费用与县财政和各局协商处理。

另外，乡一级的人大主席团、政协联络组等机构都应该大大地简化。

四是“下”。

乡镇政府要完善绩效考核制，对连续考核不合格的坚决辞退;另外，对乡镇副职及以下人员普遍实行竞争上岗，对没有竞争上的人员采取待岗制度。

待岗期问。

各种待遇降级处理;待岗期满后仍未被聘用的则下岗分流。

五是“并”，即合并乡镇。

可参考解放后县下面的区级单位，把原来区管辖的几个乡合并，机构归一，人员重组。

这在现今交通便利和信息发达的情况下是不会影响基层政府职能发挥的。

重组后的富余人员可调用的调用。

其余的进行分流，补偿经费的大部分可从公开拍卖原乡镇机关不动产所得。

4.1.2精简机构

在前几次机构改革过程中，出现“精简—膨胀—再精简—再膨胀”现象的主要原因之一是缺乏法律约束。

本次乡镇机构改革，要想真正避免人员“回流”的难题，必须要重视加强依法科学定编的工作。

即根据乡镇政府今后应承担的职能及其履行职能的能力尤其是财力进行科学论证，对乡镇政府职能机构、人员编制做出明确规定，同时推行财政对工资的直接发放，以此来增强工资发放的透明度。

在农村社会经济发展确需增加职员时，要严格依照法定程序，在严格监督下公开、公平、公正地选拔，并首先考虑在现有乡镇工作人员中进行“调剂性”选拔。

卡死人员入口，逐步消化超编人员。

省级人民政府应对乡镇的行政和事业编制实行总量控制，规范其机构和岗位设置，任何地方和单位都不得要求基层设置机构和专职人员。

编制一经核定必须严格执行，坚决把住入关口。

对违反法定编制而随意增设机构、人员的行为，一律依法做出处理，从而确保编制的严肃性，使乡镇机构改革和人员分流的成果得以巩固。

在确保社会稳定的情况下，把我国庞大的乡镇政府机构精简下来，保证社会主义新农村建设有力有序有效推进。

4.2财政负担问题解决对策

4.2.1扩大财权

调整完善市、区分税分成体制，优化转移支付结构，加大市财政对区的转移支付力度，确保财权与事权相匹配。

市专项经费拨款要以区承担的职能为依据。

区的财政收入除按规定上缴中央和省后，其余部分适当提高区的分成比例。

辖区内的罚没收入和征收的各类规费，属市级收入的，也应大部分留给区。

根据适应财政体制调整要求，建立健全财政预算编制、执行、监督和问责体系。

4.2.2明确界定事权和财权，完善财政公开制度

农业税取消后，乡镇政府的职能主要是提供乡镇的公共产品，并为私人产品的提供创造良好的社会环境。

合理划分乡镇政府的事权之后，应以法律的形式固定下来;然后根据事权与财权相统一的原则，在完善现行税制的基础上重新划分财政收入，并兼顾中央的宏观调控和地方政府行使职能的需要，保证各级政府都有稳定的税源，满足各自的基本需求。

针对乡镇政府的财政危机，可适度重新调整中央与地方、省与市、县与乡镇之间的财政分配关系。

同时，中央及省、市政府要统筹城乡发展，把发展农村社会公益事业作为政府的工作重点，加大对农村公共服务建设的投入力度，切实解决公共服务的城乡均衡问题。

乡镇公共财政分配是乡村的重大利益分配，而且乡镇政府所有的政务活动都离不开财政活动。

只有财政公开透明了，才能接受全社会的监督，让农民对乡镇政府的财政环节足够了解，避免暗箱操作导致民众对政府的不信任。

只有财政公开透明了，才能迫使财政分配公平合理，尽可能使农村的公共产品和服务满足农民最迫切的需要，才能从根本上制约政府官员对财政分配的自由裁量权。

4.2.3鼓励财力自主，完善乡镇政府的财政体系

针对乡镇一级的财政体制，鼓励其积极增加收入，尽可能地实现本级财力自主是非常重要的，具体应该采取什么形式的财政体制，可根据各地情况，因地制宜。

同时要将乡镇增收的财力主要集中在乡镇本级，以培育乡镇财源，保证乡镇履行事权所需财力。

乡镇财政如果都采取分税制模式，形成的收入分配格局仍是非常不平衡的，必然需要县级财政对乡镇进行大量的补贴。

而县对乡镇的补助是不付任何成本的资金转移;补助资金如果过多，又必然在一定程度上强化乡镇的等、靠、要的懒惰思想。

所以可采用包干制，包干制虽然存在讨价还价、随意性大等缺陷，但在鼓励乡镇增收的积极性上是值得使用的。

该体制适应了乡镇财力差异悬殊的具体实际，乡镇不同的经济状况，区别对待，分别制订适合于各乡镇的财政体制，必须以促进乡镇自求财力平衡为出发点，这同时也与分税制的目的是相符的。

4.2.4完善财政转移支付制度，合理化解乡村债务

“中央财政喜气洋洋，省级财政蒸蒸日上，县级财政勉勉强强，乡镇财政哭爹喊娘”，这是当前我国乡镇财政的真实写照，所以进一步加强中央与省级对乡镇的财政转移势在必行。

在明确界定乡镇政府职能的基础上，建立中央与省、市、县级政府直接面对乡镇政府的规范的转移支付制度。

乡镇政府机构缺乏财政支撑的来源，虽然中央与省级政府增加了财政转移支付，但仍不能足额到位。

基于这样的现状，我们要进一步改革完善对于乡镇政府的财政转移支付制度。

要正确选择转移支付的目标，要注重各地区的均等化与差异化同时存在作为重要的关注点。

另外，选择恰当的转移支付形式，建立以一般性转移支付为重点，特殊性转移支付为补充的复合形式，并逐步完善过渡期转移支付办法。

同时，加强转移支付资金管理，应该将各种枣型的转移支付资金纳入各级预算，实行预算管理。

结束语

政府机构改革是关系全局、影响长远的大事，这就要求地方政府必须采取审慎的态度，既不能盲目冒进，也不能因循守旧，必须结合中央和省市的指导精神，深刻把握地方政府发展的阶段性特征和发展规律，从而提出切实可行的改革措施和内容。

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