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论高校的法律地位
论高校的法律地位
摘要:
过去一般认为高校是公务法人,是适格的行政诉讼被告主体,但是这种认识只是基于对公立高校的分析,回避了高等教育制度改革的现状。
民办高校和公办高校提供同样的公共服务产品,这就决定了它们只能是民事主体,决定了它们与学生之间是契约关系。
认为高校是特殊行政主体实际上是基于一些似是而非的认识,认为高校作为行政主体能够保护学生的合法权益,不如界定高校为民事主体更能维护学生的利益。
司法不能介入学术,但司法可以而且应该介入学术领域的社会关系。
关键词:
高校地位学生学位诉讼性质
Abstract:
Itwasamonviewinthepastthatahigherlearninginstitutionwasalegalpersonofpublicaffairs,aqualifieddefendantsubjectinadministrativelitigation.Butthisviewsidestepsthecurrentsituationofreforminhighereducationsystem.Privateaswellaspubliccollegesanduniversitiesbothprovidethesameproductsforpublicservice,whichestablishestheiridentityofcivilsubjectandtheircontractualrelationswiththeirstudents.Theviewthatahigherlearninginstitutionisaspecialadministrativesubjectis,infact,basedonacertainfaintunderstandingthatacollegeorauniversityisbettertobedefinedascivilsubjectsoastobeabletoprotectthelegalrightsandbenefitsofitsstudents.Asweknowthatadministrationofjusticecannotinterveneinacademy,butitcanstepinthesocialrelationsoflearningsphere.
KeyWords:
higherlearninginstitution;status;student;academicdegree;litigation;nature
近几年来,随着高校改革的逐步深入,学校的民主风气逐渐浓厚,民主法治的观念日渐深入人心,学生在认为受到学校不公正待遇的时候不再象过去那样选择接受和沉默,而是更多地采取了现代性的解决纠纷模式,越来越多的学生将学校告上法庭,公开地通过体制内对抗主张自己的权利。
学位诉讼就是这些众多的学校与学生诉讼案件中的一类。
到目前为止,经媒体报道的学生诉学校的学位诉讼案件已经为数不少,如1999年北京科技大学学生田永诉母校学位诉讼案、1999年刘燕文诉北京大学学位评定委员会学位诉讼案、20XX年王纯明诉南方冶金学院学位诉讼案、20XX年广州暨南大学学生武某诉母校学位诉讼案、20XX年樊兴华诉郑州航空工业管理学院学位诉讼案、20XX年江西师范大学宜春学院某学生诉母校学位诉讼案、20XX年学生曾某诉南方冶金学院学位诉讼案、20XX年南京农业大学一毕业生诉母校学位诉讼案、20XX年某王姓同学诉长沙电力学院学位诉讼案、20XX年学生余某诉南昌大学学位诉讼案。
上述案件的起因大致分为三类,一是对是否达到授予学位的学术水平有争议;二是学籍管理出现差错;三是作弊导致取消被授予学位资格。
三类中以第三类的案件居多。
所有案件都是适用行政诉讼法,案件审理的结果既有学生胜诉,也有学生败诉。
①
学生诉学校的学位诉讼案件引起媒体的强烈关注并在社会上形成轩然大波,自刘燕文诉北大始。
博士学位、北京大学、司法介入三者就是这个案件的看点。
在刘燕文起诉北大之前,有田永诉北京科技大学获得胜诉,但未引起媒体的关注。
田永案件由最高人民法院在《法院公报》上公布。
刘燕文正是受到田永案件的鼓舞,才再次走进法庭。
事实上,自北京市海淀区法院受理开始,对刘燕文案就有各种截然不同的看法。
关于案件是否应该受理,赞成方认为法院受理这件案子本身很有意义,这件案子在法院介入学校领域,调整学校纠纷方面是个突破,原告在穷尽行政救济手段的情况下向法院起诉,法院应该受理,反对方认为法院受理该案没有法律依据,相关的法律、法规也没有规定这类争议可以提起诉讼,对于学位授予是否合理的评判是教育部门的内部事务,法院是在以非法的方式介入此案。
关于适用行政诉讼程序,赞成者认为本案属于行政诉讼,应当适用行政诉讼法,反对者认为学位授予问题的争议,不属于行政诉讼范围。
关于判决结果,赞成者认为法院的判决体现了对弱者的保护,符合法治的精神,反对者认为法院的判决否定了学校学位委员会的决定,是用司法审判权代替了行政权,是越权行为,是不合法的。
②从这些争论也可以看出,排除案件的个性,大众和法学界所关注的都集中在两点:
是否应该受理、判决是否公正。
对于案件的性质,并没有深入的探讨。
似乎学位诉讼案件理所当然地就是行政案件,只要能够进入司法领域就必然要适用行政诉讼法。
但是,很明显,按照现行《行政诉讼法》,学位诉讼案件是不在其规制范围之内的。
我国《行政诉讼法》规制的对象是行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为,案由包括行政处罚、强制措施、侵犯经营自主权、拒绝颁发许可证、拒绝履行保护人身权和财产权的法定职责、没有依法发给抚恤金、违法要求履行义务、侵犯其他人身权和财产权等。
高等学校不是行政机关,拒不颁发学位也不属于上述几种案由之列。
人民法院是凭什么将学位诉讼案件作为行政案件受理的呢?
一、司法界、理论界对高校主体性质的认识及其批判
受理刘燕文案件的北京市海淀区人民法院在(1999)海行初字第103号行政判决中阐明了受理案件的理由:
”根据我国法律规定,高等学校有权对受教育者进行学籍管理,享有代表国家对受教育者颁发相应的学业证书、学位证书的权力。
高等学校作为公共教育机构,虽然不是法律意义上的行政机关,但是,其对受教育者颁发学业证书与学位证书等的权力是国家法律所授予的。
教育者在教育活动中的管理行为,是单方面作出的,无须受教育者的同意。
……作为国家批准成立的高等院校,在法律、法规授权的情况下,享有代表国家对受教育者颁发相应学位证书的权力。
……学位评定委员会是法律授权的组织,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第4项规定,具有行政诉讼的被告主体资格。
”这个受案理由得到了部分学者的认可。
③根据维持先例原则,此后受理学位诉讼案件的人民法院似乎顺理成章地接受了海淀区人民法院的说法,基本上不再阐述适用行政诉讼法的理由。
但是,我们认为海淀区人民法院的理由并不充分。
海淀区法院的这个说理首先将颁发学位证书界定为高等学校的权力而不是权利,然后称高校虽不是行政机关却是法律授权的组织,最后的结论就是高校是行政诉讼的适格主体,看起来自圆其说。
然而,我们要追问的是:
颁发学位证书为什么是高校的权力而不是权利、甚至是一项义务?
判决书显然没有对此作出说明。
而且,有意思的是,海淀区法院受理刘燕文案件的被告,在”不服不批准授予博士学位的决定”案件中是北京大学学位评定委员会,在”拒绝颁发博士毕业证书”案件中是北京大学,并没有将学位评定委员会作为高等学校的内设机构,海淀区法院认为两者都具备行政诉讼主体资格。
海淀区人民法院在判决田永案时指出,”在我国目前情况下,某些事业单位、社会团体,虽然不具有行政机关的资格,但是法律赋予它行使一定的行政管理职权。
这些单位、团体与管理相对人之间不存在平等的民事关系,而是特殊的行政管理关系。
他们之间因管理行为而发生的争议,不是民事诉讼,而是行政诉讼。
尽管《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条所指的被告是行政机关,但是为了维护管理相对人的合法权益,监督事业单位、社会团体依法行使国家赋予的行政管理职权,将其列为行政诉讼的被告,适用行政诉讼法来解决它们与管理相对人之间的行政争议,有利于化解社会矛盾,维护社会稳定。
”表达了与刘燕文案件相同的看法,它的论证方式同样是先界定高校具有行政管理职权,然后认为应该适用行政诉讼法,对于为什么是行政职权却缺乏说明。
行政法理论界对于法院受理学位诉讼案件并适用行政诉讼法表示赞同,但是理由与法院判决的表述并不一致。
对高校主体性质的认识大致说来有以下几种:
1、认为高等学校是公法人,可以作为行政诉讼主体;④2、认为高等学校与学生具有二元法律关系,存在权力与权利的冲突,并希望实现权力的权利化;⑤3、认为高等学校具有行政主体、行政相对人、民事主体三种地位。
⑥相应地,对于人民法院受理学位诉讼案件的态度也就表现出了一定的差异:
有的学者认为,高校是教育事业单位,其行政主体是教育部和地方教育委员会,但作为授权组织,在某些方面履行行政职能,授权后就是行政组织,符合行政主体要求,属于行政诉讼范围。
⑦这一认识可以称为主体等同论。
有的学者认为,学校作为公务法人,其授予学位的行为属于行政行为,可以作为行政诉讼的被告。
⑧这一认识可以称为行为决定论。
多
数学者持此种观点。
有的学者认为,到目前为止仍没有法律和有效的司法解释明确规定高校的行政诉讼被告资格,但法院受理学位诉讼案件体现了司法对社会需求的回应,展示了司法的能动性,走出了机械法治主义的泥潭。
⑨这一认识可以称为司法能动论。
还有学者认为,法律规定了高校的行政诉讼被告主体资格,其依据是《行政诉讼法》第11条第4项,即学位证书属于许可证和执照范畴,《行政复议法》第6条第9项,即拒发学位证书侵犯了受教育权,属于行政复议范畴,《教育法》第42条,即认为学校拒发学位证书属于侵犯了学生的人身权、财产权等合法权益的行为,依据上述法条可以提起行政诉讼。
⑩这一认识可以称为法律规定论。
我们可以毫不客气地说,学者们对于上述观点的论证都是软弱无力的。
为了确立我们的观点,有必要对这些错误的观点加以剖析和批判,从而在法学界达到观念澄清的目的。
所谓公法人是指依据公法设立的法人,一般将其分为公法社团、公法财团、公法机构。
公法社团是依公法成立的人的团体,其组成的目的在于追求与保障成员或社会的公共利益,如各级国家机关、行业协会等。
公法财团则是指依照公法设立的具有财团性质的以追求公益为目的的法人,如公基金会。
公法机构也叫公共机构、公务法人、公营造物,是指依公法设立的,由某些人和物组成的,以持续方式达成特定目的的组织体,如公立学校、公园、图书馆、博物馆、公立医院等。
○11理论界部分学者正是以高校具有公法机构的身份来论证学位诉讼的性质。
但是,这些学者遇到了两个麻烦,其一是公法机构的自治性,其二是特别权力关系问题。
在划分公法与私法的大陆法系国家,公法机构的自治性是一个不言自明的问题,我们既然借鉴这样一个理论划分,那么高校对于授予学位的条件和程序的相关内部规定的效力如何?
如果容许司法介入,是否破坏了大学自治?
司法又如何与大学的规则制定者互动,使大学的规则具有稳定性?
○12如果承认作为公法机构的大学自治,那么高校关于学位的规则就不应被否认效力,如果不否认高校内部规则的效力,刘燕文案件在海淀区法院的一审就不可能胜诉,学者们就不可能有机会欢呼司法的阳光照耀到科学的殿堂。
承认海淀区法院一审判决的正当性就否认了北京大学学位规则的有效性,就同样否认了高校作为公法机构的特性,也就是否认了高校的公法机构的身份。
至于特别权力关系问题,这是一个已经受到现代行政法理论唾弃的观点,学者们引证它的同时也必须引证对它的唾弃,因为特别权力关系理论认为公法机构的内部关系排斥司法管辖,这样学者们同样不能欢呼司法的阳光了。
在德国理论界提出了区分特别权力关系的设想,即将特别权力关系分为基础关系与管理关系,或者分为重要性关系与非重要性关系,对基础性关系或者重要性关系可以提起诉讼,而对管理性关系或者非重要性关系不能请求司法管辖。
但是,对于如何作出这两类关系的区分,学者们也拿不出具体的好办法,只能寄希望于司法解释和立法的明确界定。
那么在并无司法解释和立法界定的情况下,学者们凭什么欢呼司法介入?
学者对此的解释是,学生对学校的诉讼具有必要性,不宜将其推入民事诉讼范围或者置之不理。
○13但是,对于为什么学位诉讼就是行政诉讼而不是其他、学位诉讼的法律和法理依据是什么却缺乏论证。
除了上述论点与理据的冲突之外,学者们对于高校具有公法机构性质身份的论证明显具有鸵鸟心态。
他们论证的高校仅仅局限于公立高校。
○14因此,我们首先要反驳的是,针对非公立高校诸如私立高校、股份制高校、外资参股高校等的学位诉讼是什么性质?
决定法律关系性质的是行为还是主体、甚至只是股东或出资者身份?
非公立高校对于学生的管理、对学位的授予与公立高校有何性质上的不同?
显然,对于这个问题的回答必然暴露学者们论证的破绽。
不然的话,他们也就不用单单挑出公立高校作为他们的行政诉讼研究对象了。
在这里,我们引证《中华人民共和国民办教育促进法》的有关规定来印证学者们论证的错漏:
”第五条民办学校与公办学校具有同等的法律地位,国家保障民办学校的办学自主权。
”“第二十七条民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位。
”“第三十二条民办学校依法保障受教育者的合法权益。
民办学校按照国家规定建立学籍管理制度,对受教育者实施奖励或者处分。
”从法律的规定看,除了出资者身份不同、出资者对学校的管理不同之外,民办学校与公立学校几乎没有什么差别。
选择公法机构理论来论证公立学校的行政诉讼被告主体资格,对民办学校的诉讼如何论证呢?
其实,在学者们照搬国外公法人概念并且闪烁其辞地进行论证的时候,他们自觉不自觉地陷入了一个认识误区。
学者们论证的出发点,是学生的合法权益受到损害之后,在目前的高校体制内很难找到救济的途径,因而有必要司法介入。
即他们的目的是为了维护弱者的权益。
又由于高校对学生存在管理关系,所以他们借鉴了国外公法人的概念,选择了行政诉讼的路径。
但是,对于”公法机构”这样同一个词,在不同语境之下的性质和背景,他们显然没有照顾到。
如前所述,公法机构是依据公法设立的公益性机构,国家设立公法机构只是因为它的公益性,即国家是为全体人民的福祉而存在的,因为某项事业有利于人民的福祉,国家才设立公法机构,又由于公法机构的目的事业与行政科层运作方式不同,故国家通过特别法保障公法机构的独立性。
正是由于它与行政机关存在重大区别,它才得以以公法机构的名义独立存在。
有的学者将学位诉讼作为当然的行政诉讼的依据,就是公立高校具有公法机构的名义,把公法机构等同于了行政管理机构,而不是一个与行政机关刚好不同的服务机构,这真是天大的误解。
这种误解是基于学者们因循对计划经济时代公法机构的传统认知。
比如,在计划经济时代,国家为了发展交通运输事业而设立了铁道运输部门,整个铁路系统从部长到局长到段长,直至驾驶员都纳入了行政科层体系,具有相应的行政级别。
这个公法机构的特点就在于它的管理性,而不是服务性。
但是今天,还会有谁认为国有铁道运输部门与它的利用者之间是行政法律关系?
稍有一点法律常识的人的第一感觉就是,这是一个铁路运输合同法律关系。
为了维护国有铁路利用者的合法权益,我们是将他们列为平等的民事主体好呢,还是将国有铁路部门列为具有公法机构性质的管理机构好呢?
这个问题的答案几乎是不言而喻的。
因为我国的行政诉讼只管辖具体行政行为而不管辖抽象行政行为,只审查具体行政行为的合法性而不审查其合理性,这就导致一大片领域脱离了司法的视野,这样一种维权路径的选择是未战先败,与其叫维权,不如叫失权。
今天有谁会认为诸如公园、图书馆、博物馆、公立医院等公法机构与游客、借阅者、参观者、病人等利用者之间是行政法律关系?
又凭什么将公立学校与公园、图书馆、博物馆、公立医院等的性质区别开来?
如果以公法机构的身份来论证高校的行政诉讼被告主体资格,为什么公立高校不被直截了当地划入公法社团?
在借鉴国外公法机构理论来维护学生正当权益的时候,学者们还非常不应该地忽略了中外宪法、行政法背景的巨大差异。
我们谈论公法机构,更多地关注其管理性、行政性,而国外更多地关注公法机构的独立性、服务性、性。
产生差异的背景,就是国外现代法治的基石,在很大程度上是建立在对国家的不信任之上,强调国家的权力应该受到限制,国家权力不能侵犯私人权利。
在我国,这个背景刚好相反。
我们被不断地强调国家利益高于集体利益,集体利益高于个人利益,国家利益高于一切,国家利益是最高利益。
当学生与具有公法机构性质的学校发生利益冲突的时候,在国外管用的规则可能在国内就失效了,我们维护学生利益的目的与国家利益至上的原则发生了不可避免的矛盾。
选择公法机构理论作为学生维权的路径就是一个错误的选择。
我们不知道刘燕文案件最后被以超过诉讼时效为由驳回起诉,是不是这种利益博弈的结果。
○15可能这个结果就是对我们行政法学者鼓吹用公法机构理论维权的最好讽刺。
在这个法治意识差异的背景之下,我们还必须注意到,一个健全的法治国家,存在着国家、社会和个人三个活动层面,相应地存在国家机关、社会组织和公民个人三类主体,以及国家权力、社会权力和公民权利的驱动力分野。
在我们国家基本上只有国家和个人的二元结构,个人权利要抗衡强大的国家权力实在是太难了,因此必需要培养非政府组织,让非政府组织成为公民个人利益的保护伞。
如果将公立高校千方百计往行政机关的方向拉,将会使我国社会的二元结构更加失衡。
从这个意义上说,即便是用公法机构理论在一些个案上取得了令人惊喜的进展,也只是丢了西瓜捡了芝麻。
哈耶克曾经说过,”将整个教育制度置于国家管理或指导之下,切切实实地隐含着种种危险”。
○16面对我国十分生动(并不一定是成功的)教育体制改革,我们没有理由闭目塞听,企图弃非公立高校的相关司法问题于不顾,将公立高校往行政机关的方向生拉硬拽,其结果必然是此路不通。
我们并不否认公立高校的公法机构的身份性质,但是这并不等于公立高校与学生之间的关系就是行政法律关系。
公立高校与非公立高校对学生提供的服务是一样的,学生对它们的司法诉讼的性质也必然是一样的。
因为公立高校的公法机构的身份而认为相关诉讼是行政诉讼,违背了基本的法理,在司法实践中对维护学生合法权益也效果不佳。
那么,高校颁发学位证书的行为是不是一种授权行为?
或者高校是不是被授权的组织呢?
一般所说的行政授权是指两种情况,即法律法规直接授权和行政机关授权。
前者是行政管理的常态,因为行政机关不能自己给自己设定权力,行政机关的权力必须来源于法律法规的授权。
如《中华人民共和国公路法》第八条第一款规定:
”国务院交通主管部门主管全国公路工作。
”法律授权是行政机关获得行政权力的方式。
后者是指在
行政机关不便于管理某些事务的情况下,由法律法规规定行政机关可以将自己行使的部分权力委托给有关组织代为行使,比如《中华人民共和国公路法》第八条第四款即明文规定,”县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责。
”这是事业单位取得代行行政权力的方式。
高校并不是行政机关,法律并未向高校直接授予行政权力,也无法律规定行政机关可以将自己的部分行政权力授予高校行使。
因此,说高校是法律授权组织的说法是站不住脚的。
有的学者也看到了这种说法的牵强,他们于是祭出了司法能动与制度变迁的法宝,称”’法律、法规授权的组织’是一个非常模糊和不确定的法律术语……对权利或职能属性进行判断所需要的标准之确定是非常困难的……法官在解决权利属性问题时,不能简单地局限于由法律规则和先例等构成的法律自治体系,而必须对社会发展之现实作出适度的回应。
”○17我们并不否认司法在某种情况下需要对现实问题作出回应,但是我们并没有看到学者们就相关诉讼构成行政诉讼作出充分的有说服力的论证,司法的回应凭什么就回应成了行政诉讼而不是其他?
海淀区法院的一审判决和部分学者之所以要坚持认为,高校是法律授权组织,可能是为了借此来发挥司法的能动性。
但是,他们的引证无疑是不成功的。
他们引证了下列规范来证实高校的授权组织地位:
1、《中华人民共和国学位条例》
第八条学士学位,由国务院授权的高等学校授予;硕士学位、博士学位,由国务院授权的高等学校和科学研究机构授予。
2、《中华人民共和国教育法》
第二十一条国家实行学业证书制度。
经国家批准设立或者认可的学校及其他教育机构按照国家有关规定,颁发学历证书或者其他学业证书。
第二十二条国家实行学位制度。
学位授予单位依法对达到一定学术水平或者专业技术水平的人员授予相应的学位,颁发学位证书。
第二十八条学校及其他教育机构行使下列权利:
(一)按照章程自主管理;
(二)组织实施教育教学活动;(三)招收学生或者其他受教育者;(四)对受教育者进行学籍管理,实施奖励或者处分;(五)对受教育者颁发相应的学业证书;(六)聘任教师及其他职工,实施奖励或者处分;(七)管理、使用本单位的设施和经费;(八)拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉;(九)法律、法规规定的其他权利。
国家保护学校及其他教育机构的合法权益不受侵犯。
我们首先来看第一个引证。
这些学者们的逻辑是,国务院授权给高校,高校颁发学位证书就是行使行政权力。
我们的看法是,授权并不等于所授就是行政权力,授权行为在民事活动中广泛存在,比如律师获得当事人的授权委托。
学者可能会反驳,作为国家机关的授权就应该是行政权力。
但是,我们还是要问,人民法院授权司法鉴定机构进行鉴定,司法鉴定机构获得的也是行政权或者司法权吗?
显然不是。
因此,所谓授权的性质,并不是看授权的主体,而是要看所授之权是否具有强制性。
这是对”授权”这个词的字面含义加以澄清。
反过来看,如果授权就是国务院将行政权力授予高校行使,那么,这等于是说,学士学位、硕士学位、博士学位都应该由国务院来授予。
这无疑是可笑的说法。
根据前述行政授权的规则,并没有法律规定将授予学位的权力交由国务院行使,即国务院并没有依法取得学位授予权,则何来转托高校行使之说?
即便国务院具有授予学位的行政权力,也应该是法律规定国务院具有授予学位的行政权,并且同时规定国务院可以授权高校行使,否则国务院就是怠于行使职权。
我们没有看到有任何法条作上述表述。
如果我们对该法条作一个语法处理,就可以看出,该法条规定的实际是:
”学位”“由”“高校”“授予”。
因此,”国务院授权”的意思实际上是国务院对于高校和研究机构教育水平、授予学位的质量的认可,即国务院认可高校和研究机构的各项条件达到了学位条例规定的授予学位的最低标准。
这就如同质量行政管理部门认可工厂的产品质量合格一样。
国务院认可某高校的”生产”和质量内控机制符合要求,同意该高校自己贴”合格”的标签。
即便国务院对高校进行认可具有行政权力的性质,这个性质也不能顺延至高校与学生之间。
对于《教育法》相关规范的引证,这些学者们更是使出浑身解数偷换概念、穿凿附会。
比如,第二十二条规定”国家实行学位制度”,学者们便解释为我国实行的是国家学位制度。
但是,对第二十一条的规定,却没有人解读为实行国家学业证书制度。
○18相同的语句,不同的理解,本身就暴露了学者们为我所用的机会主义解释方式。
如果我们将眼光不限于学者们的关注点,我们就可以看到,同样是《教育法》,在第二十条规定”国家实行国家教育考试制度。
国
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