关于广东省财政管理制度改革现状的考察报告.docx

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关于广东省财政管理制度改革现状的考察报告

关于广东省财政管理制度改革现状的考察报告

　　财政管理制度改革是构建社会主义公共财政的基础性工程，党中央、国务院非常重视，中央纪委、监察部也一直将其作为从源头上预防和治理腐败工作的重要举措加以大力推动。

党的十六届五中全会明确提出，要加快公共财政体系建设，继续深化部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理制度改革。

最近，我们在赴粤调研中，重点对广东省本级和佛山、江门、东莞、深圳等市级的财政管理制度改革的现状进行了考察，感觉与前几年相比，广东省改革力度明显加大，改革成果进一步显现，有关探索的经验也日趋成熟，改革的做法对全国有一定的借鉴意义，值得深入研究和思考。

有关情况报告如下：

　　一、进展情况及主要成效

　　今年以来，广东省委、省政府按照党中央、国务院和中央纪委的部署与要求，加大了以部门预算、收支两条线、国库集中收付和政府采购等为主要内容的财政管理制度改革的力度，从预算分配、执行到绩效考评和自身配套改革各个环节，采取了一系列措施，取得了新的成效。

　　第一，在预算分配方面，进一步完善了预算编制制度。

　　一是积极推行部门综合预算。

将非税收入收支预算编制细化到具体收支项目，制定非税收入收支预算安排操作规程，统筹安排使用预算内外资金，使部门预算更加科学、合理和规范。

如深圳市2005年将预算拨款单位所收行政事业性收费和其他预算外收入全额纳入部门预算管理，逐步实行收支脱钩。

二是跨年度项目预算全面试行滚动管理。

将项目预算滚动管理的功能整合到部门预算编制软件，实现了只使用部门预算编制软件就达到项目预算滚动管理的要求，使项目预算滚动管理试行范围在今年顺利地扩大到所有省级单位，全面掌握了跨年度项目各年度预算安排情况。

三是将省级部门资产管理与部门预算紧密结合起来，积极探索资产预算管理模式。

利用清理党政机关房产建立起来的数据库，加强对省直单位房产预算申报审核。

省直单位申报房产预算的，首先在现有闲置或利用率不高的房产中调配使用，对确实不能在现有房产调配的申报，利用数据库信息结合单位现有房产情况严格审核资金安排。

四是主动接受人大的监督。

在省级部门率先建立了与人大联网的“实时在线财政预算监督系统”，充分发挥人大对预算执行的日常监督和实时监督，不但有力地约束了各部门、各单位的支出严格按预算执行，而且可以及时防止不合法支出的发生，有效推进了党风廉政建设。

除省级外，深圳、珠海、佛山、东莞、江门等市也先后建立了“实时在线财政预算监督系统”，其中佛山市除了与人大联网外，还实现了与审计部门的联网。

五是指导督促市县尤其是县级加大部门预算改革力度，力争实现今年全面推开部门预算的改革目标。

六是进一步拓宽了理财视野。

积极将依据法律法规和凭借国有资源（资产）、政府投入、国家赋予的垄断职能、政府信誉等取得的各种非税收入，逐步纳入“收支两条线”管理范围。

如东莞市对小汽车吉祥号牌、广告牌经营权、采石场经营权、出租车经营权和新建加油站经营权等政府公共资源实行公开拍卖，拍卖所得收益全部纳入财政专户管理。

从广东省的实践看，通过招标或拍卖方式出让对特种经营行业和垄断性经营行业的开发权、使用权、冠名权、广告权、经营权等，既有利于资源的合理使用和有效维护，防止国家资金的流失，又有利于进一步推进政务公开，从源头上预防和治理腐败。

此外，为确保政府非税收入“应收尽收不乱收”，广东省各级财政部门积极研究建立非税收入收缴考核机制，如深圳、清远、广州对通过加强征收管理（不含征收标准提高的政策因素）超收的部门，从超收中安排一定比例的征收奖励经费，用于补充基本支出，对非税收入无故出现明显下降的，根据收入减少的数额相应扣减了个别部门经费支出。

通过一系列的措施，2004年广东省纳入财政管理的非税收入978.73亿元，其中，纳入一般预算管理220.97亿元，纳入基金预算管理178.35亿元，纳入财政专户管理579.4亿元。

　　第二，在预算执行方面，继续深化国库集中收付和政府采购管理制度改革。

　　国库集中收付改革加快向纵深推进，成效明显。

今年省级共新增加231个预算单位分两批进行试点，省级共有401个预算单位纳入国库集中支付改革范围，占省级预算单位数的比例达61%；国库管理制度改革稳步向市、县推进，全省已有26个县区实施了国库集中支付改革。

2005年1-9月，全省共有3973个预算单位纳入改革试点范围，国库集中支付金额达408.73亿元，超过了2004年全年实行国库集中支付金额313.38亿元的规模。

在国库管理系统信息化建设方面，广东省将国库集中支付系统与预算指标管理系统进行优化整合，建立了一个功能较齐全的省级国库支付网络信息系统，该系统实现了从预算指标、用款计划到资金支付整个过程按照“指标控制计划、计划控制支付”这一“指标流控制资金流”的自动监控机制，还涵盖了非国库集中支付方式的资金拨付流程，使预算指标管理、资金请拨、资金拨付均可通过该系统实现电子化操作。

　　政府采购管理制度改革全面推进，力度加大。

一是省地级以上全部实现了“管采分离”的机构建设要求，消除了过去政府采购管理职能缺位、执行职能越位的机制隐患。

二是政府采购法规制度建设取得明显成效，一年多来研究、起草和修订了《广东省政府采购公开招标方式实施暂行规程》、《广东省省级政府采购计划管理暂行办法》等9个与《政府采购法》配套的制度办法，申报的《广东省政府采购管理条例》项目已列入广东省人大2006年立法项目。

三是采购范围从车辆、计算机、复印机、空调等“大宗物品”逐步扩大到目前的“货物、工程和服务”三大类；采购规模从2003年的127.53亿元扩大到2004年的226亿元，增长77％，2005年1－9月完成采购规模128.48亿元，节约资金16.64亿元，同比增长29.26％，资金节约率为11.47%，其中，财政直接支付55.65亿元，占采购规模的43.31％。

四是在创新监管方式上，省级探索建立了“两个竞争机制和一个制约机制”，即政府采购执行机构之间竞争机制、供应商之间竞争机制以及采购人、供应商、执行机构、管理机构之间的制约机制。

该机制的核心内容是允许采购人跨地区自行选择政府采购执行机构,这些措施的实施，有效地解决了采购人、采购执行机构争相推荐供应商名单而产生的矛盾，减少了非公开招标中出现人为因素，有效扼制了政府采购中存在的倾向性和歧视性现象。

东莞市设立了政府采购招投标服务大厅，在为供应商提供集中办理政府采购业务场所的同时，对采购执行机构组织采购项目开标和评标进行全程监控。

深圳市加强对协议采购项目，重大、敏感项目的开标、评标监督，加强对重大采购项目采购方案的审核备案。

这些有益的探索，为全国政府采购改革的深入发展提供了借鉴。

五是在政府采购信息化建设方面，广东建立了省级政府采购监管平台和执行平台，实现了网上随机抽取评审专家、电话自动通知和电子订单等功能。

珠海市早在三年前就率先在全国建立了政府采购电子平台，开创了政府采购电子化的先河。

深圳市开通了网上办理采购业务和网上招标评标的电子平台，对政府采购实行电子招、投标和评标。

目前，广东省除少数经济欠发达地区外，绝大多数地市已建成了具有自身特色的政府采购信息化网站和电子采购平台，促进了政府采购公开透明，提升了政府采购效率和服务水平，也为加强政府采购监督管理提供了有效手段。

　　第三，在预算支出的监管方面，初步建立起财政支出绩效考评制度体系。

　　广东省财政厅从2003年开始试行财政支出绩效评价工作，并率先在全国财政系统成立了绩效评价机构，努力探索建立财政支出效益评价工作制度，得到了省委、省政府主要领导的高度重视。

2004年，在省级开展了老区小学改造和山区公路建设等项目的绩效评价，取得了较好的成效。

在总结经验的基础上，2005年，省级全面铺开了部门预算单位对2004年度完成的500万元以上项目或跨年度项目进行自我绩效评价工作。

目前，广东省项目绩效预算的财政管理新机制已初步形成。

在115个省级一级部门预算单位中，有42个单位上报了属于自评范围的177个项目的评价结果，这部分项目经审核与专家复审，已形成具体的评价结论，作为明年部门预算的编制的重要依据。

东莞市针对经济发展迅速、财政投入基本建设资金规模不断扩大的现状，为管好、用好一年30多亿元的财政投资基建资金，确保财政资金安全、高效、有序运行，先后成立了市会计核算中心和市财政投资审核中心，对工程项目资金的使用实行事前、事中、事后的全过程监督，严把财政支出关。

会计核算中心负责基建工程会计核算和财务管理，其中，对市城建工程管理局组织实施的所有重点工程实行会计委派，对市财政投资的200万元以上的一般基建工程实行会计集中核算。

投资审核中心主要对财政性投资项目进行深入评审，全面衡量项目资金安排的合理性和效益性，防止预算虚高。

2002－2004年，东莞市财政投资审核中心分别对涉及公共设施、道路交通、江河治理等领域的工程项目进行了审核，共核减不合理支出12.26亿元，充分发挥了财政投资评审工作在基本建设项目投资中的职能作用，有效控制了工程造价，同时防范了腐败问题，提高了财政资金使用效益。

　　第四，在为改革创造良好环境方面，加速推进了自身配套改革。

　　财政管理制度改革是一项系统工程，需要各方面的配套改革同步推进，尤其是财政部门自身各项改革必须配套。

广东省的财政改革自身配套程度较高，一是创新财政管理模式。

如广东在省级推行了财务核算集中监管改革，在保持预算单位的资金使用权不变、财务管理权不变、会计核算权不变的情况下，通过统一预算单位会计核算规程，统一预算单位会计核算软件，建立一个“大集中”模式的财务核算集中监管系统，实现财政部门对财政资金使用全程进行实时、直接、无“盲点”监管。

从改革的实践看，单位的会计、出纳和国库的支出在同一个平台上，通过网络进行监督，有利于进一步提高国库集中支付的效率和加强对国库支付单位的监管。

又如东莞市实施的“三个集中”（集中财力、集中支付、集中核算）财政管理模式改革，以“收支两条线”为突破口，抓源头、清帐号，实施一个窗口收费，变财政资金部门化分散管理为财政集中管理，把镇属预算内、外财政收入全面纳入财政监管，实现“财力集中”；通过改革和优化预算编制方法，试行部门预算，把个人经费、公用经费和专项经费进行分类细化管理，逐步建立公共财政支出体系，实现“支出集中”；通过改革会计管理方式，完善财务管理制度，对行政事业单位、镇属企业和村（居）委会分别实施集中记帐和会计委派，实现“核算集中”。

这些措施有效解决了支出管理不规范、经费开支标准不统一，财政监督不到位、不及时等一系列问题，健全了政府对财政经济运行的监督管理机制，促进了基层党风廉政建设。

二是进一步深化统一政策外补贴改革。

2002年，广东省为有效解决分配秩序混乱的问题，从源头上防治滥发补贴滋生腐败的现象，开始在省本级和有条件的地市实施了统一政策外补贴改革，为了保证“前门畅通，后门堵住”，改革首先制定了高度透明的、十分明确的政策，考虑得很彻底，严格规定任何单位不得在统一规定的补贴外以任何名义再发补贴，否则，就要承担免职和纪律责任。

如在工作时间以集体名义编撰书籍的收入也不准发放给个人，必须纳入统一管理。

其次用铁的纪律保证改革，对违纪的个别单位和领导严肃处理，毫不含糊，保证了政策和纪律的权威。

再次，注意不断延伸改革，巩固改革成果，封杀反弹的空间。

2003年10月，广东省委、省政府又启动了对党政机关事业单位经营性资产清理改革，经过一年多的努力，基本核清了部门占有资产情况，现已正式转入资产处置阶段。

目前，省委、省政府已正式下文对省直党政机关事业单位经营性资产规定了六条处置原则，包括各单位闲置、经营的办公用房，统一由省政府收回，已兴建或购买新办公楼房的，原办公楼一律由省政府整体收回处置，各单位在用的超标办公用房，省政府保留收回调配的权利；各单位产权清晰的富余职工住房，按照广州市有关规定在三年内处理完毕，产权不清晰的富余住房，继续由各单位管理；各单位对外承包的招待所（培训中心）实行财政“收支两条线”管理，自主经营的省直单位的招待所（培训中心）实行财政“财务收支监督管理”，闲置的招待所（培训中心）一律由省政府收回；各单位闲置的土地一律收回拍卖，拍卖收入上缴省财政；各单位经营的其他资产，一律由省政府收回；各单位经营性资产收益由省财政负责收缴财政专户，并监督管理。

此外，在内设行政资产管理处负责公共资产管理的基础上，省财政厅还根据省政府决定成立了省直行政物业管理中心，按市场化方式运作，专司省直党政机关事业单位经营性资产管理。

三是在有条件的地市推行公务用车货币化改革。

如东莞市实行车改后，自发放个人公务交通费补贴之日起，除经审批留用的执法执勤车辆外，一律不再保留公务用车，原有的公务用车全部上交并组织公开拍卖。

据统计，市直部门集中拍卖公车570台，收回资金6810万元，全部上缴财政，公务用车改革后，每年节约财政资金约2500多万元。

　　二、面临的主要问题和深化改革的几点思考

　　从广东省近几年财政管理制度改革的效果来看，财政资金分配使用的规范性、安全性和有效性有了较大的改善，财政管理制度源头防治腐败的功能得到了较为充分的发挥，但改革也还面临着一些困难和问题。

如在部门预算方面，预算编制的准确性和预算约束力不强，项目支出预算编审监督薄弱，绩效观念还未普遍确立；部分地方特别是县级对部门预算改革的认识不到位，改革力度不足。

在国库集中收付制度改革方面，大多数二、三级预算单位还没有实行集中支付，大量财政专项资金没有纳入集中支付范围；市县级财政部门国库集中支付制度改革进度不平衡，财政专户设置及管理情况有待进一步完善。

在收支两条线管理方面，政府非税收入重“收”轻“支”的现象仍然存在，“谁收谁用、多收多用”的问题没有得到彻底的解决，资金使用效率低；缺乏强有力的监督机制，没有纳入部门综合预算的非税收入，往往也没有实行国库集中支付和绩效评价，残留了滋生腐败的土壤；实行收支脱钩后部分执收部门和单位出现了应收不收的情况，收入欠缴和入库不及时问题仍然存在。

在政府采购方面，政府采购预算编制不够准确和细化，存在随意性和不确定性；政府采购结余资金的使用缺乏统一规范，对结余资金的处理随意性较大；政府采购的政策功能未能得到应有的发挥；采购效率有待进一步提高。

　　财政管理制度改革的目的在于实现财政管理的制度化、规范化和科学化，建立一种结构合理、管理规范、约束有力、讲求效率的公共财政管理新机制，从而在制度上铲除腐败滋生的土壤。

经过几年不懈的努力，财政管理制度改革取得了显著成效，但也要清醒地认识到，改革已经进入攻坚阶段，还有很多的困难需要克服，很多的问题需要进一步研究解决。

从广东联系到全国，为确保财政源头治理腐败工作的有效推进，我们认为，首先要进一步加大改革的宣传和检查力度。

从广东改革的情况看，随着近年改革试点的实践推动和财政部门改进服务，纳入改革的有关部门基本上能从源头治理腐败的高度认识财政管理制度改革，并积极采取措施予以配合。

但也有少量部门和单位领导由于不能正确看待局部利益和整体利益的关系，存在思想上的误区，在一定程度上延缓了改革的进程，这种现象在市、县等基层尤为突出。

建议中央有关部门加大财政管理制度改革重要性的宣传力度，中央纪委监察部加大监督检查力度，并制定纪律保障措施，确保各项财政改革顺利进行。

在此基础上，应当坚持做好以下工作：

　　第一，坚持公共财政改革方向，全面推行综合财政预算。

预算反映了政府活动的范围和方向，公共性是其本质特征，任何部门和单位都必须服从预算公共性的要求。

完整的预算应包括政府的全部收支项目，不允许在预算规定的范围之外，还有任何以政府及部门为主体的收支活动。

中央正在抓清理规范津补贴问题，整顿分配秩序，反映了公共财政的客观要求和广大群众愿望，应该重视广东“严堵后门”、“严明纪律”的做法，采取坚定不移的措施推动预算收支改革走向新层次。

当前重点工作是在推进综合预算编制上有实质性进展，应进一步强化预算外资金也是财政资金的理念，并通过相关法规予以明确。

同时，要总结政府收支分类改革试点情况，为在2007年全面推行新的政府收支分类体系打好基础。

　　第二，坚持用改革的办法解决发展中的问题，不断推进制度创新。

制度创新是财政管理制度改革的灵魂，没有创新，改革将失去前进的动力。

财政制度改革是一个复杂的过程，需要不断研究新情况，解决新问题。

在坚持正确改革方向的前提下，应当允许、鼓励和支持各地结合实际进行创新，以此推动财政管理制度改革不断向纵深发展。

同时，还要重视研究解决改革中的新问题，以进一步促进改革的深入发展。

如广东省政府决定，省直行政物业管理中心由财政厅进行管理的问题，我们认为尚需进一步探索解决，因为该中心主要承担资产经营职能，如果由财政对其进行管理，那么财政将是既管政策又管经营，不但不符合财政的职能定位，也有悖于权力制衡的相关原则和要求。

从目前的情况看，该中心似应由省政府单独成立一个专门部门进行监管为宜。

　　第三，坚持加快信息化建设，为财政管理制度改革提供保障和支撑。

信息系统是财政改革不可或缺的技术支撑，无论是部门预算、国库集中收付、收支两条线管理，还是政府采购等项改革，都是以信息系统作为操作平台，信息系统已成为财政管理制度改革的重要物质保障和基础。

因此，要加快改革步伐，就必须以“金财工程”建设为契机，加速推进财政信息化进程，实现现代化的、全面的、动态的财政监管。

　　第四，坚持加快建立财政资金绩效评价管理新机制，提高财政资金使用的安全性、规范性和有效性。

强化和完善财政绩效评价工作职能已成为财政改革的重要组成部分。

绩效评价通过明确财政支出的绩效目标，用一系列指标来细化、强调财政支出所要达到的效果和效益，探索面向结果的管理理念和管理方式，丰富了财政资金管理的内容，符合公共财政改革的发展要求。

从广东试行财政支出绩效评价工作的成效看，一方面，通过逐步建立起鼓励先进、鞭策落后、奖惩配比的财政支出管理机制，减少并防止无效支出、盲目支出、不规范支出等行为发生，使整个财政资金的配置和运行合理、高效，能有力促进财政资金分配使用效益的提高以及公共财政体制的完善；另一方面，开展绩效评价，可以引导各部门单位提高行政效率和能力，提供更多更好的公共产品和公共服务，保障公共事业的发展，也有利于增加财政支出的透明度，从源头上预防腐败，促进党风廉政建设。