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城镇私有宅基地是如何国有化的
城镇私有宅基地是如何国有化的?
城镇私有宅基地是如何国有化的?
刘正山
当今的人们,多对1982年《宪法》耿耿于怀,认为其毫无解释地、仅凭一段文字,就将城镇居民的私有土地“变成”国有土地,居民手上的土地只余使用权了。
可是,直到今天,城镇居民的私有土地,是如何被拿走的,谁也说不清。
当年参与1982年《宪法》修订的人士,大多三缄其口;个别人谈及也只是蜻蜓点水。
本文试图对此事进行追踪,提供一点参阅意见。
一、城镇居民私宅“改造”,肇始于过渡时期总路线
1953年6月15日,毛泽东在中央政治局扩大会议上说:
“党在过渡时期的总路线和总任务,是要在10年到15年或者更多一些时间内,基本上完成国家工业化和对农业、手工业、资本主义工商业的社会主义改造。
这条总路线是照耀我们各项工作的灯塔。
不要脱离这条路线,脱离了就要发生‘左’倾或右倾的错误。
”
由于当时城镇住宅供求之严重不均衡,社会主义改造的范围由总路线提出的“三大改造”即农业、手工业、资本主义工商业之社会主义改造,扩展至城镇私宅的社会主义改造。
(一)中央书记处第二办公室调查揭示的情况
据1955年中央书记处第二办公室对10个城市的调查[1]:
在北京、天津、上海、哈尔滨等大城市中,私有房产占全市总建筑面积36%~66%,外国人房产占1%~7.6%;在济南、无锡、苏州等中等城市,私有房产占总建筑面积的78%~86%。
私有房产在很多城市占有关系相当集中。
如哈尔滨市,近3000户私房主中,占有建筑面积1000平方米以上的大房主户数占总私房户的13.7%,房产却占私有房产总建筑面积的63.7%,最多的占14万平方米私房;占有建筑面积在60平方米以下的小房主,户数占64.5%,而房产只占26.9%。
私房一半以上是住宅,其次是企业占用,再次为机关团体占用。
如上海市私人房产作住宅的占54.8%;企业占用的占41.5%;1.7%为机关团体占用。
私有房产的70%是用于出租。
出租房屋占私有房屋总数:
上海为70%,哈尔滨为75%,青岛为72%。
调查认为:
(1)多数城市住宅缺乏,劳动人民居住拥挤。
如上海每人平均只有3.39平方公尺的住宅,现有100余万人住棚房。
(2)房屋使用不合理,用房宽窄悬殊太大,位置不当等现象普遍存在。
有些房屋利用率低,需要统一安排,加以适当的调整。
调查报告得出如下结论:
“城市房屋私人占有制与社会主义建设之间的矛盾日益尖锐:
第一,房屋不能较好保养;第二,影响城市人民首先是职工的生活,影响工资制度;第三,不能更有效地合理使用现有房屋,因此,必须在对私营工商业进行社会主义改造的同时,对城市私人房产实行社会主义改造。
”
(二)对城镇私宅进行社会主义改造的决定
1956年1月18日,中共中央批转中央书记处第二办公室《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》,指出:
“中央基本上同意书记处第二办公室《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》,望各地参照执行。
对城市房屋私人占有制的社会主义改造,必须同国家的社会主义建设和国家对资本主义工商业的社会主义改造相适应。
这是完成城市全面的社会主义改造的一个组成部分。
各级城市党委,必须予以重视。
对城市房屋私人占有制的社会主义改造,基本上应当按照党对资本主义工商业的社会主义改造的政策的原则进行。
对城市私人房屋通过采用国家经租、公私合营等方式,对城市房屋占有者用类似赎买的办法,即在一定时期内给以固定的租金,来逐步地改变他们的所有制;同时对依靠房租作为全部或主要生活来源的房东和二房东,进行逐步的教育和改造,使他们由剥削者改造成为自食其力的劳动者。
在当前城市社会改造的高潮中,争取在一两年内完成这一任务,这是完全可以做到的。
”
于是,在城市资本主义工商业改造的同时,也开始了城市私有房地产的社会主义改造。
改造的方式,主要是中央书记处第二办公室《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》中提出的,如下:
1.对私人房产改造的形式
(1)由国家经租,即由国家进行统一租赁、统一分配使用和修缮维护,并根据不同对象,给房主以合理利润。
在此基础上,合理地调整租金,取消一切中间剥削和变相增租的不合理现象。
(2)公私合营,根据各个城市的实际情况,对原有的私营房产公司和某些大的房屋占有者,可以组织统一的公私合营房产公司,进行公私合营。
(3)工商业者占有的房屋,可以随本行业的公私合营进行社会主义改造。
他们出租的,与企业无关的房屋可由国家经租。
(4)对于除了自住外尚有小量房屋出租的小房主,及暂时还不能纳入国家经租的其他房主亦须加强管理,使私人房屋出租必须服从国家政策,服从政府关于租金、房屋修缮等的规定。
(5)一切私人占有的城市空地,街基等地产,经过适当的办法,一律收归国有。
2.私房租金
房租利润率过高的,原则上应降低利率,实行合理租金政策。
在步骤上应首先解决国家经租和公私合营问题,然后部分地、合理地调整租金。
在社会主义改造获得相当成果后,各市可按照各地实际情况,规定本市统一的租金标准。
至于国家分给房主的租金数量,可由租金总额中扣除国家的房产税(目前的房产税率各地很不一致,有些规定也不合理,需要重新调整),房屋修缮保养费,房屋管理费(包括保险费和手续费)三项外,再根据各地具体情况给房主以适当的、固定的租金。
多数城市私房租金高于公房租金及个别城市低于公房租金的现象,目前不要强行拉齐,但差额不能过大。
3.其他房产
对外侨房产可以用挤的办法(如提高房地产税)逐步挤掉。
青岛已接管与挤掉60%多,上海已解决外侨房产的71%,地产的82%。
现在天津尚有十二个主要是英、法侨的房产公司,一个中英合办的公司,上海主要是英、美、法侨的房屋,英侨沙逊系统三家公司,即占有32座大楼,面积20多万平方公尺(对苏侨及人民民主国家侨民的房产,应当按已有规定执行。
)
不过,第一,这个文件并没有提出要将城市居民的宅基地所有权全部转归国家所有[2]。
第二,城市私有房产的社会主义改造进展比较缓慢。
有数据称[3],到1957年底,省辖市以上的城市基本完成和开始进行社会主义改造的,只有五分之一,若加上小城镇,就更少了。
第三,实际上,这次改革,主要是对“城市私有出租房屋的社会主义改造”[4]。
二、“大跃进”时期,对城市居民私有宅基地产权的进一步“改造”
1956年3月,中共中央批转中央书记处第二办公室《目前城市私有房屋基本情况及进行社会主义改造的意见》。
但实际上,当时很多地方并没有执行,延迟到1958年以后才陆续执行。
案例1:
中共青岛市委于1958年5月8日批转了中共青岛市人民委员会党组《关于青岛市私有房产社会主义改造方案》,开始了青岛市私有房产社会主义改造工作。
案例2:
常州市于1958年进行了私房改造工作,全市共改造3013户。
案例3:
1958年,崇明县成立私房改造领导小组,开展私有出租房屋的社会主义改造。
当年,被改造的共有423户,占应改造户数的59%。
改造工作进展“不够理想”,可能也与当时官方的考虑有关。
当时,国务院八办专管改造工作。
1958年2月,时任国务院八办副主任的许涤新在第一次全国城市房产工作会议上谈到私房改造问题时,他讲到:
“出租房屋的占有者不是一个阶级,小市民、教师、工人、小职员等都出租房子。
因此要很客观地、细致地分析这个问题,不能一概称为资本家。
对房产的改造不要简单化,出租房子的少数是资本家,大多数是一般市民、工人等等,所以要求我们要细致地解决问题,不要概念化,不要拿工商业改造的办法硬套,一套就套糟了。
”
1958年6月18日,第二商业部张永励副部长在私房改造现场会议上的讲话中提到:
到1958年年中,私房改造“除了部分地区已按期完成或正在积极行动外,还有不少城市尚未着手进行”。
于是,张永励要求:
“对城市私有房屋的社会主义改造不能再拖,必须及早进行,否则,不仅不能有效地保护房屋,而且与整个的社会主义建设事业亦不相适应。
现在举国各个战线都在跃进,而私房改造除了少数城市外,却在停止不前,两相比较,十分不相称。
”[5]
1958年8月5日,中央主管部门负责人专门发表谈话,要求各地房管部门“抓紧时间加速进行私有出租房屋的社会主义改造,争取在1958年底前完成私房改造任务”[6]。
但是私房改造一直难以推进。
到1960年底,全国有14%的城市和三分之二的县,依然没有进行或完成改造工作[7]。
例如,1958年,浙江省金华县拟订市区私房社会主义改造方案,后因故没有立即开展,1968年才开始进行。
不过,在改造中,也出现了不少问题。
1964年1月13日,国务院批转国家房产管理局《关于私有出租房屋社会主义改造问题的报告》中,就提到了一些:
一是“有些房主认为房屋由国家经租还没有过渡到全民所有制,仍然属于个人所有,往往以人口增加,自住房屋不够为理由,要求退还已由国家经租的房屋;或者以生活困难为理由,要求增加定租;有的甚至强收房租,逼迫住户搬家,强占房屋,破坏房屋。
”
二是“我们工作中也存在一些缺点,主要是:
有些地方改造起点过低,把总共只占有几间房屋的工人和贫下中农出租的少量房屋也纳入了改造;有些地方取消了改造起点,只要有出租房屋就实行经租;有的地方还将房主一部分自住房也实行了经租;不少地方没有给房主留够自住房;给房主的固定租金也有低于原房租20%的。
”
三是“没有进行私房改造的镇和已进行私房改造的地方,对改造起点以下的小量出租房屋,是否还实行国家经租,没有明确规定。
特别是许多地方为了防止房主逃避改造,规定私房一律不准买卖,房主顾虑很大,多数房主只收租,不修房,房屋失修情况很严重,也有不少房主千方百计撵房客搬家,有的房主甚至拆房卖料,企图逃避改造。
”
但是,这个《报告》,将房主的那些“理由”,认为是“反映了私房改造工作中存在着尖锐的两条道路的斗争”。
此《报告》也对相关政策进行了调整,主要为:
(1)大中城市改造起点在100平方米至200平方米之间或者稍多一些的,一般不再变动。
个别地方改造起点达300平方米的,适当降低改造起点。
(2)小城市(包括镇)改造起点低于50平方米的,提高改造起点,退还不应由国家经租的房屋。
改造起点低于省、自治区、直辖市统一规定的,一般应当按照省、自治区、直辖市统一规定的改造起点进行调整,退还不应由国家经租的房屋。
(3)对私有出租的厂房、铺面房、仓库、货栈等工商业用房已经实行了无起点改造的,除了与房主自住房相连的小量房屋可以退还以外,一般不再变动。
(4)房主的自住房已经实行国家经租的,一般应当退还。
(5)对于过去因房主生活困难经批准暂缓改造的房屋,应当区别房主现在的家庭经济状况,可以全部补改,也可以部分免改或全部免改。
此外,该报告还强调,国家经租房屋是“对城市房屋占有者用类似赎买的办法,即在一定时期内给以固定的租金,来逐步地改变他们的所有制”。
对于改造起点以下的小量私有出租房屋,可以宣布属于个人所有,允许出租或买卖。
私房买卖必须向房产管理部门登记,经过审查批准,才能成交。
如果说,前述文件均回避了一个问题即城市私有房屋或私有出租房屋的社会主义改造中的国家经租房,是否改掉原房主的所有权(包括宅基地的私人所有权),那么,1964年和1965年的两份文件,给出了较为“明确”的回应:
(1)1964年9月18日,最高人民法院给广东省高级人民法院的关于国家经租的房屋不允许继承问题的批复[8]中提出:
国家经租房屋的性质是“对城市房屋占有者用类似赎买的办法,即在一定时期内给以固定的租金,来逐步地改变他们的所有制”。
这就是说国家经租房屋的业主实际上已经丧失了所有权,因此业主死后,经租房屋不能允许他的家属继承,但可以继续领取国家给予的固定租金。
是否需要办理领取固定租金的证明书公证,当时国家还没有统一的规定。
如果广州市人委和房屋管理部门规定必须办理这种公证手续,则可以办理继承固定租金的证明书公证。
(2)1965年7月6日,国家房产管理局《关于经租房经过翻建或重建后产权性质问题》给陕西省工商行政管理局和建筑工程局的复函中称:
“国家经租房是‘对城市房屋占有者用类似赎买的办法,即在一定时期给以固定的租金,来逐步地改变他们的所有制’。
因此,我们认为,私有出租房屋既经社会主义改造,其产权即不属于个人所有,经租房在翻建或重建以后,是仍作为经租房还是改作国有房产,从产权性质上划分并无多大意义。
但是经租房翻建或重建后,不论产权名称是否改为国有,亦不论出租的租金是否因之有所增减,其原房主所得的定租不得改变,仍应按期如数付给,直到国家取消定租时期为止。
”不过,仍无法律做出规定,也没有产权变更法律程序。
三、“文化大革命”时期的城镇私宅产权的“改造”
应该说,经过几轮“社会主义改造”,城市出租私房被“改造”成国有,但是,没有证据表明这些土地办理过变更登记。
进行社会主义改造,并不意味着所有的城市房屋都变成国家的了,因为根据《国务院批转国家房产管理局“关于私有出租房屋社会主义改造问题的报告”的通知》(1964年1月13日),“自住房”和“账目结清后退还给房主的房子”就属于私有房屋,土地也属于私有土地。
此外,城市中还存在大量没有被“改造”的民宅,其占有的土地大部分是私有土地。
“文化大革命”爆发之后,城市土地产权特别是民宅的土地私有权,被“盯上”了。
在“革命行动”和“造反有理”的口号下,私有房屋和城市土地私有制被当作城市资本主义的“最后一条尾巴”,成为被“革命”的对象。
1967年11月4日,国家房管局、财政部税务总局[9]发布了《关于城镇土地国有化请示提纲的记录》。
这个文件以问答的方式,给出了一些政策意见。
第一个问题是“城镇土地国有化,是否由中央统一宣布实行,还是由各省、地市一级机关宣布执行?
”
该记录答道:
“对土地国有化问题,中央在1956年已有原则指示,主管部门应抓紧时间研究具体的办法认真贯彻执行。
到十年后的今天提出要把土地收归国有不是太早而是太晚了。
中央忙于抓全国更重要的工作,对于城镇土地问题,恐怕短期内无暇过问,因此在不影响文化大革命的前提下,如果你市认为需要,就可以根据中央1956年的指示精神采取适当办法进行土地收归国有的工作。
”
这个回答有两点:
第一,说明土地国有化进展“很不理想”,中央1956年的指示落实不佳;第二,土地国有化,中央目前无暇顾及,各个城市根据自己的情况自行安排。
这里所谓的“中央1956年的指示”,是指1956年1月18日中共中央批转中央书记处第二办公室《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》。
对于第二个问题“城镇私人土地收归国有包括哪些土地类型,是否包括剥削者,劳动人民的私有土地?
”
该记录答道:
“关于土地范围问题,无论什么空地(包括旗地)无论什么人的土地(包括剥削者、劳动人民)都要收归国有……公社社员在镇上的空闲出租土地,应该收归国有……对于中共中央批转中央书记处工办文件中‘一切私人占有的城市空地、街基等地产,经过适当办法一律收归国有’,其中街基等地产应包括在城镇上建有房屋的私有宅基地。
”
这里,显然肆意扩大了对“街基等地产”的解释范围。
同时,这份文件显示,城市土地国有化路线,一直存在争议。
该记录称:
“对土地国有化问题,1963年研究过一次,有两种意见,一种是所有城镇土地一律收归国有,另一种是先解决空闲的出租的土地收归国有,各执一词,不得解决。
1965年又进行了调查,当权派的意见是分两步走,在目前文化大革命期间造反派的意见要一次解决,并批判了原来两步走的意见”。
这表明:
(1)主流意见实际上反对将所有城镇土地一律收归国有。
(2)“造反派”希望一步到位将城市土地全部国有化。
于是,有人认为,该记录成为“文化大革命”中以“革命”的名义侵夺城市私人土地产权的行动纲领[10]。
其实,1988年11月30日《最高人民法院民事审判庭关于董文忠与郑明德宅基地纠纷案的电话答复》中显示:
“1981年该案终审判决时,我国法律(宪法)政策,最高法院1963年、1979年二次《贯彻执行民事政策若干意见》及1963年、1974年二次关于城市宅基地问题的批复,均无明文规定城市土地已收归国有。
”[11]
四、1982年《宪法》完成了城镇私有土地国有化
城市国有土地的来源,主要是以下途径:
(1)建设征用(收、购)土地,将私有土地、集体土地或国有土地,转变为国有建设用地;
(2)新中国建立之后,经过对手工业和资本主义工商业生产资料私有制改造,将这些产业占有的土地产权,在“实质上”(名义上,没有经过土地权属变更)转变为国有。
(3)城市私房的社会主义改造中,凡是符合国家和省、市、自治区人民政府的政策规定,纳入社会主义改造的私有出租房屋(国家经租房屋),也在实际上被转为国有。
对于城市住宅,经过城市私房社会主义改造之后,自住房及其他不符合改造条件的住房,连同所占土地,依然是私有产权。
但是,改造之后,城镇私有土地房地产占比为多少?
缺乏精确的数据。
这里,我们不妨进行估算:
从1956年起,全国纳入改造的私房共62.41万户,面积11648万平方米,假设这些私房全部实现国有化。
若按1985年城市平均每人居住面积5平方米[12]计算,当年城镇人口为25094万人,则二者相乘,便可得出我国当年城镇住房面积为125470万平方米。
那么,剩余私房面积为:
125470-11648=113822(万平方米)
私房占城镇住宅面积比超过90%(113822÷125470)。
这个比例相当惊人!
不过,有关数据称,1982年的时候,城市中还存在约4%的集体所有土地和私有宅基地。
[13]
“4%”这个数据,计算的应该是土地面积,与我所说的住宅面积不是一个口径。
但是,即便使用一个大致的容积率,以住房面积推断所占土地面积,二者差距也太大。
如果城市中的私房宅基地及集体所有土地占比不过是4%,那么,1982年《宪法》的土地国有化,就比较容易理解了,因为,实施的阻力会很小。
1982年《宪法》的相关规定,很简短:
“城市的土地属于国家所有。
”当时的“宪法修改委员会”对这条涉及全国城市居民私人房地产权的重大法律条文修改并未作足够的解释和说明。
针对这个规定出台的原因,众说纷纭,但有很多学者认为这与意识形态无关。
谢经荣[14]说:
“一下子宣布城市的土地归国家所有……在文化大革命期间也没说……计划经济那么强烈的时候都没有说归国家所有,1982年却说归国家所有。
草案我查了,说是为城市的发展、拆迁的便利,就说这一条。
”[15]华新民认为:
“它与意识形态并没有必然的联系,应该属于利益动机,而且其中还是香港房地产开发商起了重要推动作用,这在霍英东的著作《我的参与》中有具体的描述。
根据此书内容,霍英东是在1981年以前向内地政府做出相关土地的若干建议,而当时他对内地城市土地的私有性质应该是很清楚的。
”[16]
实际上,1982年3月27日国家城市建设总局发布的《关于城市(镇)房地产产权、产籍管理暂行规定》中,仍然表示:
“根据宪法规定精神,我国城市房屋存在着几种不同的所有制。
应加强房屋和土地产权产籍管理”;并指出“凡在城镇范围内的房地产,不论属于国家集体或个人所有,均需到当地房管机关办理产权登记,领取房地产所有证”;对于“城市土地,城市房地产管理机关,要依照法律的规定,确认产权,区别各种不同的土地所有权及使用权状况”。
由此可见,在“文化大革命”结束之后,直到1982年《宪法》颁布的同一年,有关机关并没有要将城市土地一律国有化的打算,甚至试图来确认原来非国有土地的所有权。
此外,1982年《宪法》对城市中的集体和私有土地,以及以后新设市的城市中原有非国有土地通过何种方式转为国有,还有,与所有权相关的土地财产权如何界定等,均没有专门的法规予以规定。
这为以后的众多土地纠纷(包括征地拆迁纠纷)埋下了伏笔。
1982年《宪法》的这项规定,先后在各地实施了。
例如,1984年4月27日,上海市政府批转市建委《关于加强城市土地管理工作的请示》明确规定:
“自宪法公布之日起,本市城市土地已全部归国家所有;私有土地产权证件一律作废;原私地租赁关系自然终止。
”当年7月24日,上海市房地局制订《关于处理本市市区原私有土地收归国有问题的实施意见》,市区于年底完成,郊县城镇于次年第一季度完成。
[17]
五、私房改造遗留问题的处置
由于城市私有房地产的社会主义改造之后,情况比较特别,导致的纠纷也很多。
因此,对于遗留问题的处置,一直没有完结,直到今天。
(一)私房改造的情况与处理原则
从总体上看,城市私房改造有以下情况:
(1)达到私房改造起点的出租房屋,按照政策执行,国家按照规定支付租金结束之后,收归国有;
(2)留给居民自住的房屋,房屋的所有权私有,但土地产权性质自1982年《宪法》之后,收归国有;(3)没有达到私房改造起点的出租房屋,属于“被改造错了”的,应当予以纠正,或退房,或货币补偿,或另给房屋补偿,等等;(4)被挤占的(主要是“文化大革命”时期发生的),应当退房或补偿;(5)租地建房,即私有土地被他人租借而用来建造房屋的,在私有土地产权被改造之后,一般规定所建造的房屋归建房人所有,但是,需要补付土地私有制期间的土地租金等费用给原租出土地的所有人。
(二)1979—2008年期间国家出台的相关文件
1979年9月25日,国家基本建设委员会“城房政字(79)第33号函”复湖南省长沙市房管局《关于处理农民私房主强占被改造房屋的请示报告》指出:
“关于1958年对农民在城镇中达到私房改造起点的出租房屋,已按中央和省的政策规定进行了社会主义改造,属于社会主义全民所有,任何人不得以任何理由收回。
即使是不设镇建制的农村集镇(包括原为建制镇后改为农村集镇的),1964年前已经进行私房改造的,按照国务院1964年国房字21号文件规定,也不要撤销。
”
1980年,中共中央办公厅转发《北京市委关于处理机关部队挤占私房进一步落实私房政策的通知》称,中办发(1980)75号文件中明确说明:
党的政策必须落实,国家的宪法必须遵守,发还私房,是党的既定政策,部队、机关(包括房管部门在内)、企事业等单位挤占的私房(首先是原自住部分)要限期(如半年或一年)腾出,交还原房主,原自住私房,应当优先发还。
1982年2月4日,国家城市建设总局关于转发四川省委、省人民政府批转省建委《关于私房改造遗留问题处理意见的报告》的通知指出:
“凡未达到以上改造起点而被改造了的私人出租房屋,都应按省统一规定的改造起点,予以纠正。
原来按资本家对待,实行无起点改造,现房主的成分属于错划已经改正,其出租房屋又未达到改造起点的,也应予以纠正。
”“凡属应该纠正的错改私有房屋,原则上应将原房退还房主。
如因建设需要,原房已被拆除,应由拆除单位根据当地的实际情况,参照有关规定给予适当补偿。
”“房主原自住房已实行经租的,应予以退还。
”
1982年10月30日,城乡建设环境保护部转发《关于进一步抓好落实私房政策工作的意见》指出:
(1)凡是符合国家和省、市、自治区人民政府的政策规定,纳入社会主义改造的私有出租房屋(国家经租房屋),根据中共中央中发(1966)507号文第2项“公私合营企业应当改为国营企业,资本家的定息一律取消”的规定精神,可明确宣布属于国家所有。
(2)鉴于有的县镇未改造过的私有出租房屋,多年来情况已发生很大变化,符合改造条件的房屋数量和户数都大为减少,有的省、自治区人民政府已经决定,凡过去没有进行私房改造的县镇,今后不再进行改造。
1982年4月5日,最高人民法院《关于私房改造后留给房主自住房产权归谁所有问题的批复》称:
“关于黄一鸣与黄婉贞房屋案中涉及房改留房的产权问题,经研究:
私有出租房屋改造后,留给房主的自住房产权仍属原房主。
”
1985年2月15日,城乡建设环境保护部印发《关于城市私有出租房屋社会主义改造遗留问题的处理意见》的通知([1985]城住字87号)规定,今后不再进行改造。
还规定:
过去凡是符合国家和省、自治区、直辖市人民政府的政策规定,已
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