深入推进山林权改革加快植绿增绿护绿步伐的实施方案.docx

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深入推进山林权改革加快植绿增绿护绿步伐的实施方案

为深入贯彻落实建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区第四次推进会议精神,推进县林地生态价值转化增值、生态效益优化提升、生态环境持续好转,探索县林权改革,根据**精神，结合我县实际，制定本工作方案。

一、总体要求

（一）指导思想

落实建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区第四次推进会议安排部署，以植绿增绿为目的，以林地确权为基础，以市场化改革为方向，以三权分置为突破，以放权赋能为手段, 围绕“到2025年全区森林覆盖率达到20%”目标任务，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活林地经营权、保障林业收益权，通过山林权改革进一步巩固脱贫攻坚成果，为乡村振兴垫石，以林业增效带动国土增绿。

（二）基本原则

坚持依法依规、保障权益。

落实国家《森林法》等法律法规,坚持农村林地集体所有,巩固山林地家庭承包基础性地位,保护农户和经营主体的经营权、处置权、收益权,确保增绿、增效、增收目标相贯通,实现生态、经济、社会效益相统一。

统一地类属性，维持原有权属不变，妥善处理林权争议。

坚持生态优先、植绿增绿。

顺应森林生态系统建设发展规律,处理好植树增绿与改革增效的关系,适地适树、以水定绿,多措并举培育植绿增绿护绿力量，加大造林、育林、护林力度,扩大面积、改善结构、提高质量,不断提高林木成活率、森林覆盖率,增强生态功能、维护生态安全。

坚持深化改革、激发活力。

充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,强化政策引导、加大财政支持,活化经营机制、放活微观主体,激发市场活力、增强内生动力,带动各类生产要素向林业聚集,形成市场化、多元化、社会化发展格局,提高山林资源配置效率。

建立产权归属明晰、责权划分明确、利益保障落实、流转规范顺畅、监管服务有效的现代林业产权制度。

坚持全面推进、分类施策。

着眼先行区建设战略定位和战略布局,统筹森林生态系统建设,因地因林因情制宜,宜乔则乔、宜灌则灌、宜草则草,推进多种形式适度规模经营,探索多种生态产品价值实现路径,创新多种模式利益联结机制,吸引各类资本进山入林,为山林权改革注入动力。

（三）主要目标

2021年依据第三次全国土地调查结果和国土空间规划,完成林地资源现状调查摸底，落实林地资源地类和集体林地界线，全面推行林地所有权、承包权、经营权“三权分置”改革，试点推进集体林地承包权确权改革工作，实现林权类不动产应登尽登，全面实施林长制。

放活林地经营权，山林权交易全面有序开展，多措并举培育植绿增绿护绿力量，力争到2025年底，全县森林覆盖率达到12.74%。

二、重点任务

（一）推进林权调查确权登记

1.明确林权调查范围，夯实确权登记基础。

本次林木调查对象分为公益林、商品林、经果林（含葡萄、枸杞和其他经果林），以村（组）为单位对林地、林木资源情况进行调查摸底，特别是对已采取不同形式进行改制、落实经营主体的林地、林木资源进行详细调查，做好明晰产权的基础工作。

公益林只调查登簿，商品林和经果林调查确权后予以登记，达到颁证条件的予以颁证，其中枸杞类根据自治区统一认定标准予以推进。

责任单位：

自然资源局

配合单位：

各乡镇场

2.厘清地类界线，开展林权调查确权登记。

依据第三次全国土地调查结果和国土空间规划,与现有全县林业数据进行叠加分析，确定调查范围和底数，厘清林地、草地等山林资源地类和界线。

充分利用已有的林权资料，依据确权登记流程对县域林地所有权、林木所有权（包含公益林、商品林、经果林）和林地使用权（包含承包经营、租赁、流转等）开展全面调查，调查确权后予以登记，达到颁发条件的予以颁证。

妥善解决地类重叠、权属不清、四至不明、登记不准、证地不符等历史遗留问题。

按照“成熟一宗换发一宗”的原则，开展换发林权类不动产权证。

责任单位：

自然资源局

配合单位：

各乡镇场

3.完善数据整合，推进林权不动产登记。

按照自治区林草局的安排部署，补充完善矢量数据。

对数据内容缺失、格式不符、纸质资料未电子化等情况及时采集补录；林权登记纸质资料和电子数据全部移交至登记机构，搭建符合登记发证要求的数据库，编制不动产单元代码，登记机构做好数据接收和建库，保留原林权登记编号。

对已颁发林权证的，依权利人申请换发不动产权证，现有林权证未换发的依然有效；对已登薄未制证、已制证未发证的,2022年底前核实登记信息无误的颁发不动产权证。

实现林地资源应确尽确，应登尽登。

责任单位：

自然资源局

配合单位：

各乡镇场、审批服务管理局

（二）推进“三权分置”改革

4.坚持稳慎推进，开展集体林地承包权制度试点改革。

依据第三次全国土地调查结果和国土空间规划最终界定的林地资源，2021年10月底，在洪广镇开展集体林地承包权改革试点工作。

在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包权和林木所有权，通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包权人的主体地位。

对不宜实行家庭承包的林地，依法经本集体经济组织三分之二以上成员或三分之二以上成员代表同意，可通过拍卖、出租、承包等形式明确承包主体，并以均股、均利方式落实产权。

本集体经济组织成员享有承包优先权。

村集体经济组织可保留少量的集体林地，由本集体经济组织依法实行民主经营管理。

由农村集体经济组织统一经营管理的公益林，保持稳定不变，落实生态效益补偿政策和管护措施。

责任单位：

自然资源局

配合单位：

洪广镇、县委政研室、农业农村局、审批服务管理局

5.坚持依法保护，促进放活林地经营权。

农户通过承包获得承包权和经营权，依法享有对承包林地的占有、使用、收益、流转及林权抵押、担保权利，任何单位和个人都不得剥夺和非法限制农户的承包经营权和自主经营权。

经营权流转分离后，新的经营主体在流转期内依法享有占有、种植并取得相应收益的权益，拥有经营权再流转、融资、合作等权能，依法获得经营性各类补偿补贴。

经营权流转期五年以上的，经营主体可向登记机构申请经营权确权登记，保障经营者有稳定的经营预期。

责任单位：

自然资源局

配合单位：

县委政研室、农业农村局、财政局、司法局、审批服务管理局、各乡镇场

6.引导林权有序流转，规范林权流转程序。

在不改变林地所有权和用途的前提下，按照“依法、自愿、有偿”的原则，引导林权有序流转。

对依法取得的林权，可以依法继承、转让，也可以依法作价入股或者作为合资合作造林、经营林木的出资或合作条件。

引导经营者科学合理流转林权，切实加强林权流转管理，使之规范有序。

林权流转当事人应当凭合法有效的《中华人民共和国林权证》（以下简称林权证）或林权类不动产证和其他相关材料，签订书面流转合同，推广使用《集体林权流转合同（示范文本）》。

支持林地经营权和林木所有权可以单独流转，也可以一并流转。

流转期限应控制在林权类不动产证记载的有效期限内，最高不得超过50年。

——通过家庭承包取得的集体林权，可以由林农依法自主决定流转，流转收益归个人。

已流转给他人的林权需要再次流转的，必须征得原承包人的同意，并不得超过原承包期的剩余期限。

集体林权流转应当报发包方备案。

农户和个人拥有的林权在流转时是否需要评估，由当事人自主决定。

——集体统一经营的林权流转，其流转方式、基价、收入以及收入的使用、分配等都必须提前向村民公示，经本集体经济组织三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意后进行。

集体林权流转采用转包（出租、转让）等方式的，应当通过公开招标和拍卖的方式确定。

流转收益主要用于本集体经济组织成员的分配和发展林业以及其他公益事业，任何组织或个人不得擅自截留、扣缴。

——对未取得林权证但已流转的林权，只要权属清晰，其林权流转申请和林权登记申请可以一并提出，经依法审查合格后，按规定程序办理林权登记或变更手续。

已经发生流转的林权，要本着“尊重历史、面对现实、依法合规”的原则，对程序合法、合同规范、手续完备的，予以维护；对暗箱操作、以权谋私、严重损害集体或者村民利益的，应及时予以制止并纠正。

鼓励通过家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营、委托经营等多种方式，促进林业适度规模经营。

促进林业资源和效益的同步增长，实现林业增资源、生态受保护、林农得实惠。

每个乡镇争取培育从事林业产业企业（合作社、经营大户）1家，发展乡村休闲及林下养鸡、养兔、养蜂、种植中药材等林下经济，提升规模化经营水平。

责任单位：

各乡镇场

配合单位：

自然资源局、农业农村局

（三）推进山林权赋能改革

7.体现金融属性，拓展林权融资功能。

依据自治区金融支持农业发展政策，建立林业金融支持体系，构建银行、担保、保险三方保障的林业金融服务体系，加大贴息贷款、抵押贷款等政策支持力度，鼓励金融机构开展绿色信贷，开发适应林业生产特点、经营者愿意借贷、金融机构敢于放贷的金融产品，有效解决林业资源融资难、融资贵问题。

逐步施行森林保险制度，加大林业保险补贴力度。

根据自治区出台的规则和办法，经营者和承包者分别享受自治区山林权抵押贷款贴息、森林保险补贴等有关优惠政策。

责任单位：

财政局

配合单位：

自然资源局、农业农村局、各乡镇场、各金融机构

（四）有序开展山林权入市交易

8.探索开展林业资源价值评估，评价林草资源资产综合价值贡献。

在自治区相关政策的指引下，依据自治区林草局林业资源价值评估体系，依托第三方机构，针对我县不同目的、不同种类、不同范围的林草资源资产进行分析和估算，全面评价林业草原资源资产自身价值和在涵养水源、防风固沙、固碳释氧、净化环境和经济社会发展中的综合价值和贡献。

责任单位：

自然资源局

配合单位：

财政局、银川市生态环境局分局、农业农村局、各乡镇场

9.建立市场交易体系，逐步开展林权入市交易。

将林权交易纳入自治区、银川市公共资源交易中心和县农村产权交易中心统一开展交易。

2021年12月底，在县农村产权交易平台开辟山林权交易通道，开设山林权交易办理窗口。

按照自主自愿、公平公开、依法依规原则，通过协商议价、挂牌竞价、定向出让等方式进行交易。

引导经营主体在平台上交易，统一使用山林权交易合同示范文本，完善合同档案管理。

并针对不同林地资源搭配相适应的交易政策，提高入市的参与度和交易的活跃度。

责任单位：

农业农村局、自然资源局

配合单位：

财政局、各乡镇场

10.探索建立政府回购机制，保护经营主体积极性。

积极争取国家和自治区政策资金支持，结合县财力状况，适时设立县山林资源回购基金，建立政府回购兜底机制。

制定《县关于建立山林资源政府回购机制的管理办法》，对市场交易价格低于建设经营投入、经营主体有退出意愿的，以保护价格回购，再向市场主体流转，实现山林权可进可退、流转顺畅。

责任单位：

财政局

配合单位：

自然资源局、各乡镇场

11.提倡固碳释氧，探索碳汇林交易。

2021年9月底，完成梳理排查县域内碳排放重点企业，配合自治区开展县林业碳储量和碳增量计量监测工作。

根据国家和自治区碳汇计量与监测体系，合理确定县碳汇交易成本和碳价。

按照国家《碳排放权交易管理办法（试行）》和自治区相关要求，确定县碳吸收量和碳排放量及实现碳中和所需碳汇林面积。

逐步探索建立碳排放权交易下的林业碳汇交易模式，碳排放企业通过出资购买碳排放权、政府组织建设碳汇林抵消碳排放，吸引社会资本建设碳汇林或由企业直接出资在指定地块建设碳汇林抵消碳排放。

政府通过征收碳税，增加碳排放企业的生产成本，激励企业生产向低碳方向发展，弥补市场调节的不足。

加强对林业碳汇知识的宣传和普及,在全社会倡导绿色、低碳、环保的生产生活方式,提高公众造林固碳意识。

责任单位:

银川市生态环境局分局

配合单位：

发改局、财政局、自然资源局、市场监管局、税务局、审批服务管理局、宁夏工业园区管委会、银川市军民融合产业服务中心、各乡镇场

（五）建立市场化植绿增绿新机制

12.拓展招商引资方向，推进“以林养林”新模式。

落实自治区扶持林产业发展各项政策，发展林下养鸡、养兔、养蜂、种植中药材等林下经济和林产品深加工业，使林业成为有附加值、有吸引力的产业。

探索允许林地、湿地等可开发生态资源将所有权、管理权、经营权分离，依据国家出台有关自然保护地一般控制区特许经营政策及自治区自然保护地控制区经营性项目特许经营管理制度，在保护自然丰育的原则下，探索允许社会资本参与如三丁湖湿地、清水湖湿地修复项目等可开发生态资源，分离所有权、管理权、经营权，鼓励社会资本通过特许、转让、承包合作等方式投资建设生态旅游景区景点、旅游项目，建设保护生物多样性的综合园区。

责任单位：

自然资源局、商务和投资促进局

配合单位：

银川市生态环境局分局、水务局、文广局、市场监管局、宁夏工业园区管委会、银川市军民融合产业服务中心、各乡镇场

13.撬动资源互动，焕发林地资源附加值。

加大林地资源招商引资力度，引导工商资本进山入林、投资林业，鼓励企业、国有林场尤其是村集体经济组织、专业合作社等新型绿化经营主体利用农村闲置宅基地、国有用地、集体经营性建设用地资源，发展林下经济、森林氧吧、生态旅游、森林康养、林产品初加工等绿色环保经营活动，提高劳动生产率、林地产出率，同时盘活闲置土地资源，提高土地节约集约利用效率。

责任单位：

各乡镇场

配合单位：

商务和投资促进局、农业农村局、文广局、自然资源局、宁夏工业园区管委会、银川市军民融合产业服务中心

14.吸引社会资本，探索“以地换林”新路径。

依托自治区支持鼓励社会资本投资林业建设的政策举措，结合县实际，研究制定《关于鼓励社会资本投资林业建设探索山林权改革“以地换林”新路径的若干意见（试行）》，探索林地综合利用、发展生态旅游、异地配套建设用地等盈利模式，鼓励工商企业以独资、合作、股份制以及PPP模式投资国土绿化、荒山造林、生态修复等。

在不影响树木生长、不造成环境破坏的前提下，在山林和“四荒”地开展生态旅游、森林康养等绿色环保经营活动，可配套一定比例的生产辅助设施建设用地、旅游附属设施建设用地等，引导企业植树造林、植绿增绿。

责任单位：

自然资源局

配合单位：

各乡镇场

15.加强改革联动，激发社会资本注入林业建设。

为改进林业用地管理，促进旅游服务业与增绿、养绿融合发展，同时激活社会资本注入林业建设，结合土地权改革，在第三次全国土地调查和国土空间规划界定且承包确权的林地内，在确保不破坏且持续养护原有林地资源和增加植绿面积的前提下，使用镇、村建设用地机动指标，配置一定比例的林业服务设施用地，总体实行比例和面积控制，从而放大林地资源价值。

同时经营主体依法享受国家有关财政补贴和征收占用林地补偿以及农业产业惠农政策。

对符合国土绿化规划，验收合格的，按照国家、自治区和县造林相关标准给予补贴。

责任单位：

各乡镇场

配合单位：

自然资源局、农业农村局

（六）健全林业服务管理体系

16.灵活配置人员，强化基层林业技术服务。

优化林业和草原技术人员结构和供给,制定职称评聘等倾斜政策，引导技术人员在部门和乡镇双向流动。

加强林业实用技术人才培养,在人社部门认可的前提下，打造一批“土专家”“林秀才”。

持续推进科技特派员制度,以政府购买林业技术服务为引导,加快构建新型农业社会化科技服务体系。

责任单位：

人社局

配合单位：

县委组织部、科技局、财政局、自然资源局、农业农村局、各乡镇场

17.加强林业管理，全面推行林长制。

按照自治区建立的区、市、县、乡、村的五级林长管理体系,制定《县关于全面推行林长制的实施方案》，推行林长制。

充分利用云计算、大数据、移动互联网等信息技术，通过感知化、物联化、智能化的手段，引进建设“智慧林业”大数据平台，将林长、林业管理人员及生态护林员、天保护林员全部纳入“智慧林业”大数据平台管理，形成林业立体感知、管理协同高效、生态价值凸显、服务内外一体的林业管理新模式。

责任单位：

自然资源局

配合单位：

财政局、农业农村局、水务局、应急管理局、公安局、各乡镇场

18.深化执法改革，加强林业执法。

结合乡镇综合执法权力下放，深化森林草原综合执法改革,推行行政执法公示制度，行政执法全过程记录制度，重大执法决定法制审核制度。

完善森林草原防火预警监测体系，健全火灾应急处置机制,加强人员技能培训,提高实战扑火能力。

责任单位：

县委编办、应急管理局

配合单位：

自然资源局、公安局、各乡镇场

19.依法管理，建立经营纠纷调处机制。

按照属地管理、分级负责的原则,将林地承包经营纠纷调处纳入各级司法调解机构。

建立健全经营纠纷调处工作管理制度,加大林地、草原流转经营纠纷调处力度,加强法律法规和政策培训,增强林业草原经营主体产权法治观念和契约意识。

建立律师、公证机构参与经营纠纷处置工作机制,开设林草法律救助绿色通道,向低收入家庭提供法律援助和司法救助。

责任单位：

司法局

配合单位：

自然资源局、信访局、财政局、各乡镇场

三、保障措施

（一）提高思想认识，强化组织领导。

林权改革是全面深化改革的重要内容，是建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区的发展所需、责任所在。

全县各单位要切实把思想和行动统一到改革要求上来。

林权改革在县委和政府的领导下开展，县委全面深化改革委员会增设林权改革专项小组具体组织实施，由县政府分管领导担任专项小组组长，各乡镇场、自然资源局、农业农村局等部门推动具体改革任务落实。

专项小组办公室设在自然资源局,负责林权改革日常工作。

各部门要加强组织协调和工作落实，推动改革系统集成、协同高效，形成工作合力。

（二）赋能改革活力，鼓励创新机制。

林权改革是在林权确权不规范、与其他权属混杂等错综复杂的情况下开展的，在厘清权属的基础上，支持开展林地经营权不动产登记、活化林地经营权、公益林分级管理利用、林权质押贷款、森林碳汇等深化改革创新工作，改革过程中要建立健全林权改革鼓励和容错机制，通过试点引领、示范带动、总结推广，注重实效，不断深化林权改革。

（三）统筹多方力量，加大投入力度。

相关部门要结合业务职能,积极争取和落实各行业关于支持现代林业高质量发展的相关政策,各乡镇场要因地制宜研究改革事项，确保林权改革落到实处。

县委宣传部、县融媒体中心要广泛宣传，充分发挥新闻媒体的宣传、引导作用。

各乡镇场要召开党员干部会，村（组）召开村民代表大会，向群众讲明讲透林权改革的目的意义，使广大群众认识改革、支持改革、参与改革。

（四）抓住关键环节，扎实推进落实。

各相关单位要根据改革重点任务，深入调查研究，稳扎稳打，自然资源局要加强与自治区林权改革专项小组和自治区、银川市林权重点改革县沟通联系，不断学习好的工作经验促进全县林权改革落实见效。

将林权改革纳入县委、政府责任目标考核范围。

强化考核结果运用，对林权改革贡献突出的单位和个人予以表彰。