浅析美国俄罗斯住房社会保障体系内容特点及启示.docx
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浅析美国俄罗斯住房社会保障体系内容特点及启示
摘要:
本文分析了美国的住房社会保障体系、俄罗斯的住房制度改革等内容,有针对性地提出了可借鉴的条款:
一、健全各项配套制度,建立规范房地产市场秩序的长效机制;二、用不断变化的城镇化进程维度,确定社会保障体系的范围和进度。
三、从确保社会和谐、公平正义、效率秩序的角度,建立新型住房干预市场机制。
四、减少大户型自有房产,增加小户型经济适用房、廉租房供给,建设大中城市以经济适用房为主体的政府干预市场模式。
五、引进西方的非营利机构的模式,成立国有的提供和管理社会保障性住房的房地产公司,专门经营社会保障住房,国家立法机构对其进行监督。
研究和分析拥有3亿人口的发达国家——美国的住房保障体系,同时借鉴和吸收有着很多同质化品格的世界上面积最大国家——俄罗斯的经验,将会对建立和完善世界上人口最多和最大发展中国家——中国的住房社会保障体系有着积极而有效的意义。
一、美国的住房社会保障体系
(一)美国住房政策的目标及基本住房政策
1949年美国国会就通过了《全国可承受住房法》,提出了“让每个美国家庭能够承受得起一套环境适宜的体面的住房”的住房目标。
[1]到20世纪90年代初,人均居住面积达到了60平方米,3/4的住房设有两个卫生间,96%以上的家庭配有先进的现代化设施,2/3的家庭拥有自己的独立住宅[2]。
近年来的几次降息使住房又成为人们投资的热点。
美国自有住房的比例已经从1990年的64%上升到了2001年底的68%,其中自人的自有住房率为74%(1995年为71%),黑人和拉美裔自有住房率为49%(1995年为42%)。
要达到这样的住房目标美国必须坚持住房政策的基本思路是市场机制与政府干预相结合。
1、建立并逐步完善住房融资体系
美国对住房市场的干预始于1930年的经济危机。
当时,由于经济的衰退,50%的购房者无力偿还贷款,新建住房急速减少。
为了完善住房融资体系,刺激经济发展,缓解社会矛盾,美国政府出台了两个措施:
一是在30年代初,颁布了(联邦住宅贷款法)(Federal Home Loan Act),并于1934年设立“联邦住宅管理局”(FederalHousingAdministration,FHA),向普通公民开办抵押贷款保险;一是在1938年由联邦政府出资设立了“联邦国民抵押协会”(Federal National Mortgage Association,FNMA),建立了抵押贷款二级市场,为全国抵押贷款市场提供资金支持。
这两项举措成为后来美国住房市场的两大支柱,住房融资体系由此建立和发展。
以后,美国进一步发展和完善了它的住房融资制度。
完备的融资体系,为美国住房政策的实施起到了独特的作用——既承担了政府的一部分援助的责任,又使自由的住房市场得以顺利运行。
2、美国动态的福利住房补贴制度。
住房补贴可以分为两大类:
以项目为基础的补贴(project—based housing subsidy)和以租户为基础的补贴(tenant—based housing subsidy)。
(1)以项目为基础的补贴是联邦政府推行的住房补贴工程,对公共住房补贴和对私有住房的补贴同属于这个范畴。
公共住房补贴制度,由联邦政府负责拨付建造、维修和管理营运公共住房的所有资金,在中央的住房局监督下地方政府负责监督公比住房的建造、分配和管理,产权归地方政府住房司。
私有住房的补贴包括三种形式:
一是政府帮助低收入者购买住房,比如补贴首期付款、交易成本、利息或提供担保。
二是政府帮助低收入者租赁指定的私有住房。
三是联邦政府为这些住房提供部分营运和维修资金。
1997年,这类住房共有170多万套。
(2)以租户为基础的补贴分为发放住房证和住房券两种形式。
政府按标准在租户付出家庭收入的25%支付房租后,支付其余部分。
住房证补贴90年代末约有110万户居民享受此种补贴。
住房券受惠户约40万。
在美国,低收入家庭的标准是由政府每年年初根据上年的人均GDP情况确定并予以公布,如1990年,4口之家的年收入在24000美元以下即为低收入家庭。
美国的家庭中约18%属于低收入家庭,能够享受住房补贴的仅为其中的1/3。
[3]住房证补贴跟着房子走,住房券补贴跟人走,美国这种灵活多样制度一定程度上维护了中低收入的家庭的住房利益。
(二)美国住房政策中人性化特殊保护措施
美国住房的社会保障制度对特殊群体的住房需求还给予了特殊的关注。
首先是成立退伍军人局专门为退伍军人的住房抵押贷款提供担保。
其次政府始终高度关注老年人的住房问题。
美国政府规定,凡62岁以上的低收入老人都可以申请住房补贴。
特别是美国还有许多专门为老人的特殊需求设计的老年公寓。
这些公寓不仅提供住房,还提供陪助、护理和医药等服务。
老年公寓有3种类型:
一是舒适自住型;二是家政服务型,如做饭、帮助洗澡、洗衣、体检、喂药和其他服务;三是特护型,即除了以上设施和服务以外,还提供全面的医疗服务,包括传统的医护和重症病人的治疗。
尽管老年公寓建造和管理的资金主要是由投资者自行负担,并且完全按照市场规则进行运作,但各级政府一般都对此视作积极、正面的行为而给予支持,在土地征用、资金筹措等方面为开发商提供便利。
反思美国的住房保障体系我们清楚地看到体现现代社会的基本主体——政府、企业和社会其他组织、公民个人之间的责任连接关系和利益整合关系的社会保障制度,具有一种单纯经济制度所不可能具备的社会动员机制,它不是依赖单个主体例如仅仅政府的力量进行社会整合,还要将企业部门以及既非政府又非企业部门的所谓“第三部门”的力量统统纳入进来,它不是仅仅使得最困难的人群得到救助,而是要使得参与社会保障制度的各方都获得一定的利益。
总之,它体现了一种机制性的社会责任关系。
[4]
二、俄罗斯的住房制度改革
1992年1月推行的新自由主义发展战略,试图将国家从计划经济体制导入市场经济的轨道。
伴随着俄罗斯向市场经济的转型,对住房制度进行了重大改革,其住房政策也随之发生了变化。
(一)俄罗斯新型住房制度框架初步建立
俄罗斯住房制度改革实施虽然时间不长,再加上意识重植,经济萧条,政局不稳,治安不良等因素,效果不尽人意。
但是住房改革还是初步建立了适合俄罗斯市场经济发展的住房市场系统和住房管理配套系统。
1.通过立法确立住房私有化市场化方向。
苏联解体后俄罗斯陆续通过或颁布了关于俄罗斯住房制度改革的法律、法令、条例达50余项,最终建立了符合市场经济要求的住宅和不动产流通市场。
首先,通过立法确定公有住房私有化的基本原则。
1991年6月以来,俄罗斯议会通过并颁布了《俄罗斯联邦住宅私有化法》等法令及条例,详细规定了公民参与住房公有化的条件、范围、权利和义务。
私有化的基本原则包括:
第一是,公民有购私房权,其数量、面积和费用均不受限制。
第二是公有住房的私有化按自愿、无偿和一次付款的“三原则”来进行。
第三是私有者可按自己的意愿占有、使用和支配住房。
其次,公房按统一标准免费转交,超标部分自己购买。
免费转归居民的住房面积按俄罗斯人均住房面积确定,但不得少于每人18平方米。
超标部分按一次性或分期进行付款。
住宅所有制结构变化和住宅资源分配向有偿转换,为俄罗斯国内住宅资源的自由流通建立了基础,使之倾向于形成二级住宅市场。
[5]再次完成了私有化市场化的配套市场建设。
比如建立不动产评估、注册系统、信息库、大中小介机构,同时建立了二级市场。
2、建立新的住宅融资机制,发挥金融机构在住宅建设和住宅销售中的作用。
俄罗斯银行开设了房地产抵押贷款业务。
所建的房、所购的房均可作为抵押向银行申请贷款,期限为15-20年,贷款额不超过房价的70%。
据调查这项业务在中小城市开展得比较好,贷款额占到整个住宅贷款的30%-60%不等。
在支付方式上趋向于多样化,其中包括抵押贷款、分期付款、债券面积抵兑和入股参建等等。
1997年俄罗斯联邦抵押贷款代理部正式注册运作。
代理部由国家控股,最初已有来自财政的拨款1600亿卢布(约2700万美元),基本职能是吸收国内外长期资金用于住宅领域,它为银行发放抵押贷款担保,将银行的抵押贷款合同买进,然后凭抵押物发行债券。
[6]这既解除了银行发放贷款的后顾之忧,也使自身获得用之于住房保障事业的更多资金源,从而促进住宅市场的发展。
一般而言,通过购买住宅债券而获得相应住宅面积的价格均较低,并且债券由地方政府作担保,有较好资信度,而地方政府则通过这种方法集资改善本地居住环境,改善居民居住条件。
债券集资的赢利部分往往作为残留的无偿分配的住房房源或优惠、折扣售房的房源。
3、住宅建设主体趋于多元化。
随着向市场经济过渡,随着企业所有制结构改革的全面开展,住宅建设主体的多元化已成定局。
原来大国有企业改制的股份制企业能够继续得到一部分住宅建设工程,但是其内部机制也开始向适应市场要求方面转换。
俄外合作企业带来了先进的技术,管理经验和建筑材料。
比如丹麦、德国、加拿大等国的企业参与了旧房改造、异国特色高级住宅建造、住宅照明、节能设施改进等等。
俄罗斯私营建筑企业亦已开始在住宅建设领域站住脚跟。
比如在俄中央和地方政府不断减少对住宅建设投入的同时,个人和企业建房投入比重分别由1993年的2.6%和60%上升至1995年的6%和63%。
4、物业管理新机制。
新的物业管理机制的实质在于将竞争机制引入住宅维修、保养领域。
主要内容包括:
(1)积极鼓励私有承包企业参与竞争,它们不但可以积极开拓私房领域的物业管理业务,而且可以同原有房管企业竞争,插手国有房的管理;
(2)按市场原则促使物业管理主体与住宅业主组织自愿结合,在合同基础上实施管理;(3)鼓励物业管理企业开发新的服务项目,不但完成市政方面的管理定货,而且可以提供直接收费的额外服务项目。
这种方法类似于中国目前的物业公司和业主委员会,不同的是俄罗斯的两者都是法人组织,中国的物业公司基本上全部是私人企业。
(二)普京时代住房问题的“国家优先计划”
2005年普京亲自担任国家优先计划委员会主席负责监督医疗、教育、住宅和农业四大国家优先计划的实施,并派第一副总理负责上述优先计划的具体运作。
普京之所以把住房纳入国家优先计划,首先是因为俄罗斯在发展中出现了因贫富不均而导致的部分公民在住房等方面水平过度下降的事实;其次是住房问题严重影响了俄罗斯的人口增长。
住房的短缺、气候寒冷再加上女人酗酒抽烟等不良习惯导致的生育能力下降影响了年轻家庭的生育计划。
普京在谈到住房改革时指出,近年来收入的增长仍无法满足居民购买新住房、改善居住条件的要求。
这不仅减弱了居民为适应市场经济而在全国范围内流动的活力,甚至影响了年轻家庭的生育计划。
再次,由于国际市场石油价格上涨使俄罗斯的财政实力迅速增强,有基础利用好巨额财政盈余,它依靠石油价格的上涨使国力迅猛的提高,使国家发展的“红利”能为为公民共享。
据报道,仅今年俄联邦预算用于国家优先计划的支出就达到1345亿卢布,其中在住房项目上的投入为219亿卢布。
为此俄罗斯采取了一系列措施。
首先新建住房计划。
俄罗斯第一副总理在落实"经济适用房"建设国家优先计划工作会议上指出,目前俄罗斯60%以上的家庭迫切需要改善居住条件,计划在明年和后年新建1亿多平方米住宅,以改善普通民众的居住条件。
其次是规范市场行为。
针对俄罗斯各地存在的由几家公司控制着本地区住宅市场、并通过限制扩大建设规模来提高价格的严重垄断现象,俄联邦政府各地政府采取有力措施给予打击。
普京希望采取得力措施消除房地产市场上的垄断,保障住房市场交易更加透明,借此实现俄罗斯住房改革的目标:
到2010年,使拥有现代化住宅的居民比例,由目前的十分之一提高到三分之一。
三、对我国重要战略机遇期住房保障体系的启示和借鉴
2005年到2020年是我国国民经济和社会发展的重要战略机遇期,其间我国人均GDP将从1500美元上升到3000美元。
近年来尽管人们的收入水平有了大幅度提高,但住房支出对大多数中低收入家庭来说还是很难承受的负担,许多居民还没有自己的住房。
有学者指出我国发展过程中还出现了所谓"增长性贫困"现象。
就是指一方面一个国家或地区的经济在增长,另一方面经济增长又没有为该地区的脱贫减困做出贡献,贫困现象日益恶化。
在过去20多年里,中国在减困方面取得了举世瞩目的成就:
大约有4亿多人口脱离了每天1美元的极度贫困线,提前完成了联合国千年发展目标;低收入贫困人口从6102万减到4067万。
但是中国现在面临的形势依然十分严峻:
按照每天1美元的消费标准,2001年我国极度贫困人口是2.12亿,贫困率是16.6%,2004年降至10%。
另外,在老年减困方面,我们还有很长的路要走,有资料表明,我国50%以上的城镇老年人和80%左右的农村老年人基本上没有存款,享有社保待遇的比例很低,有57%的老年人主要靠子女或其他亲属提供经济帮助,25%依靠自己的劳动收入,15.6%靠退休金。
这些人拿什么去买房子盖房子。
随着我国住房商品化、市场化的逐步实现,二十几年前基于住房计划体制背景而出台的改革的目标在新形式下应当进行调整,把建立住房社会保障体系,为每一个居民提供住房和改善人们的居住条件作为我国基本的国策和下一步住房改革的目标任务。
反思我国的住房体制改革,美俄两国住房发展和社会保障体系的经验,有不少方面值得我们借鉴。
(一)健全各项配套制度,建立规范房地产市场秩序的长效机制
从1980年提出“住房私有化、市场化”改革以来,我国建设和出售了大量的居民住宅,住房市场体系已经基本形成,私有化程度也大大提高,1998年我国《关于进一步深化城镇住房制度改革,加快住房建设的通知》文件出台,决定自当年起停止住房实物分配,建立住房分配货币化、住房供给商品化、社会化的住房新体制。
但是房地产交易秩序亟待建立健全长效机制,逐步培育成熟市场,保障市场发挥基础性作用。
1、严格房地产市场准入、清理制度。
要加强对房地产市场主体的资格审查,严格市场准入、清出制度。
凡租赁经营场所的,租赁合同须经当地房地产管理部门备案。
对取得资质证书后又抽逃注册资金或调出专业人员的,出具虚假材料骗取资质证书的,业绩达不到要求的,社会信誉差、拒不整改或整改达不到要求的,要坚决撤回或撤销其资质。
2、建立健全房地产市场主体信用档案。
建立包括房地产开发、中介、物业管理等房地产企业的信用档案,并向社会公众公开。
开展房地产企业资信评价,促使所有房地产企业,为公众提供行为规范、诚实信用、信息准确、高效便捷的服务。
3、严格房地产展会登记备案管理制度。
承办房地产展会业务的单位要向工商行政管理部门申请登记,未经登记不得承办房地产展会。
房地产广告经营、发布单位要对房地产广告的内容承担责任并建立房地产广告业务记录。
各职能部门要结合当地实际,突出重点,严肃查处在商品房预(销)售、房地产广告、房地产展销活动、商品房预(销)售合同和房地产经纪活动中的违法违规行为。
要组织力量,重点查处当前严重影响房价稳定的房地产开发企业囤积土地、炒楼花、炒楼号,捂盘惜售、哄抬房价,未取得预售许可证擅自销售、取得预售许可证后未按规定时间预售,发布虚假信息和广告、违规销售、欺诈;中介机构和房地产经纪人员利用虚假信息骗取中介费、服务费、看房费,在代理买卖过程中赚取差价等违法违规行为;合同违法和侵害消费者合法权益的行为。
加大对房地产交易过程中典型违法违规案例的查处力度。
对影响恶劣、后果严重的大案、要案,要依法从严惩处,并及时通过新闻媒体向社会公布处理结果。
通过加强制度建设,建立规范的房地产交易的长效机制,保障整个社会各个阶层的房地产开发、建设、交易能规范、顺畅、安全的进行。
(二)用不断变化的城镇化进程维度,确定社会保障体系的范围和进度。
打破城乡二元结构是改革的应有之意,“决不能在两个池子养鱼”。
那么进一步改革和补充住房社会保障制度之际,要对城市居民的社会现在居住情况和居民收入情况进行详细普查,以及对未来住房需求和市场进行预测。
应该建立一个关于住房社会保障的动态数据库,政府应该委托专职部门来着力解决人群分层和人口细分问题。
然后根据经济状况和家庭人口数量及结构决定住房的分配和使用。
当然通过这种方法得到的房子都是地理位置远离市区中心的小户型的住房,但是这只是对最低收入和没有收入的人群的一种补助,也是政府的义务和责任。
我国的城镇化进程中,户籍制度的改革将使城镇住房福利的需求面急剧扩大,而且我国人口增长也即将达到最高峰、临界值。
每年春节刚过乘火车汽车到福建、广东、江苏、浙江、上海打工的人流成千上万,据有关方面估计,目前我国农村剩余劳动力有1.5亿,以后每年还会新增几百万流失到城里,他们可能是最为贫困的群体。
成千上万的农民还将进入城镇,成为产业工人,保姆,修理工,餐饮服务业,当他们结婚以前是住宿在集体宿舍可以生活的话,结婚后没有住房不能住宿在一起,就有可能使工厂失去熟练的产业工人。
进城的初期需要政府的帮助老解决住房问题,如果住房问题解决了,接下来谈论打工者夫妻生活问题,留守儿童问题,才能更切入话题。
(三)从确保社会和谐、公平正义、效率秩序的角度,建立新型住房干预市场机制。
各级政府一定从要从讲政治角度把住房问题看作是关系国计民生大事情,加大对社会保障住房的投入,中央政府要运用各种手段来缩小由于发展水平不同而形成的地区差异。
如通过转移支付和税收返还等方式增加对贫困地区的住房建、改造补助,或建立中央住房基金,对急需福利住房资金的地区进行贷款援助等。
2006年,中央财政超收收入2573亿元(未扣除解决出口退税历史陈欠),除按有关法律、法规和财政体制规定,增加对地方税收返还和转移支付231亿元、增加教育支出16亿元外,主要用于加强经济社会发展的薄弱环节、解决历史欠账和削减财政赤字,以增强财政经济发展的可持续性。
增加社会保障支出241亿元;增加预算内经常性投资100亿元,主要用于支持社会主义新农村建设。
为更加科学合理地编制预算,保持中央预算的稳定性和财政政策的连续性,安排500亿元新建立中央预算稳定调节基金。
从住房的供应方面,政府应当主要运用制度的方式,通过出台一些融资政策,实施税收减免,甚至财政补贴的手段,鼓励企业按照不同需求,建造不同层次的住房,并不断提高管理水平,降低建造和管理住宅的费用。
从住房的需求方来看,对需要政府部分援助的人群,可以通过进一步完善住房公积金和住房抵押贷款制度,同时出台一些优惠措施,如购房税收减免,租房给予政府补贴的方式给予援助,对最低收入或没有收入的居民,按照年龄、收入、生理等不同的条件,建立申报审批制度,逐步解决。
要使政府的公共资金真正用在实处。
比如最近深圳、青岛、大连等大城市兴起的“合作建房运动”,政府应该给与政策上的扶持,打破房地产商对住房市场的垄断地位。
在社会保障住房提供的方式上我们既不能走过去计划体制下福利分房的老路,也不能把政府的责任完全推向市场,应该继续加大力度解决住房这一民生问题,搞活房地产市场,确保房产、地产保值增值。
(四)减少大户型自有房产,增加小户型经济适用房、廉租房供给,建设大中城市以经济适用房为主体的政府干预市场模式。
首先针对城市居民实行实际家庭收入调查制度,通过听证程序、公示制度、举报制度,把居民经济情况按照贫困、小康、中产、富裕的标准划分为四类,建立一个长效联动的机制,能进能出,能上能下,从而打造一个这样国家制定经济适用房政策的平台和基础。
其次中央政府下定决心制定不大于30平方米的经济适用房或廉租房。
这和俄罗斯的改制方法很相像,俄罗斯曾经规定免费转归居民的住房面积按俄罗斯人均住房面积确定,但不得少于每人18平方米。
再次无论美国和俄罗斯都没有我国人口多,底子薄,在城市化进程中,我们应该有所创新的推出多元化的住房的类型。
比如为了有利于劳动力自由流动、减轻从农村进入城市生活的人员的负担,让他们从居住问题中解放出来,而大量供应廉租房和经济适用房,这类似于美国的“项目补贴”制度;或者借鉴美国的“跟人走补贴”和“跟房子走补贴”办法,加大对年龄75岁以上的老人住房补贴,零就业家庭的补贴,毕业5年之内的大中专学生的补贴,年收入在当地收入中最后百分之十的补贴力度。
在建设全面小康社会的目标中应当进一步明确居民的住房和环境标准,尽快出台我国的《住房法草案》,对住房活动的目标和行为进行规范和监督。
2007年中央财政预算安排要点关于“突出帮助解决基本民生问题”提到支持城镇廉租住房保障制度建设。
落实预算安排、住房公积金增值收益以及土地出让收益等各项城镇廉租住房保障资金来源,通过租金补贴、租金核减和实物配租等方式,着力支持解决低收入家庭住房困难问题,使困难群体居有其所。
下一步财政部门应该加大力度把预算资金放到经济适用房的建设和维修上。
(五)引进西方的非营利机构的模式,成立国有的提供和管理社会保障性住房的房地产公司,专门经营社会保障住房,国家立法机构对其进行监督。
我国目前这种开发商既经营商品房,又建经济适用房运作方式有极大的弊病。
把建设经济实用房当作是他们的义务,这对唯利是图的经营者来说无异缘木求鱼。
因此有必要成立国有公司提供、保障社会保障性住房,或者政府直接投资建房,或者提供相应的补贴,如建房补贴,租房补贴,购房贴息、奖励等财政和金融政策。
如果说国家财政没有钱那么可以发行保障性住房国债基金,用来吸引目前的大量储蓄资金和股市短期投机资金。
美国俄罗斯国家的住房政策及其实施已经充分说明了居民住房保障在促进经济发展、保持政治稳健、维护社会安全方面起着重要的作用。
出于以人为本的理念和市场经济的客观要求,各国均把为每一个居民提供住房和改善人们的居住环境作为其基本的国策。
美俄国家发展住房的过程说明,住房问题不仅涉及到人的生存权、发展权和居住权,也是保障社会安定和人类文明及社会发展的核心问题。
因此,无论什么社会制度的政府,都必须对公众的居住问题进行关注,不能将住房全部商品化并推向市场,建立与完善住房社会保障体系是不可回避的。
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