GPA与政府采购制度完善.docx
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GPA与政府采购制度完善
GPA与政府采购制度完善
刘慧
国际关系学院党委书记、教授
今天跟大家一起交流的题目是GPA与政府采购制度的完善。
GPA是当前我国政府工作以及公共经济管理当中的一件非常重要的事情,所以想利用这样一个讲座跟大家介绍一下GPA和我国政府采购制度建设的一些相关情况。
我想从三个方面跟大家介绍:
第一,GPA和中国加入的背景情况;第二个方面,介绍一下公共市场开放的国际趋势;第三,我国制度建设和完善情况。
下面,我分别从这三个方面进行讲解。
一、我国加入GPA的背景及GPA相关知识
(一)中国加入GPA谈判情况
第一,有关我国加入GPA的加入背景情况和有关GPA知识的一些情况。
首先,GPA是WTO的政府采购协议的一个简称,其英文是“GeneralPurposeAmplifier”(简称GPA)。
我国在2001年12月时,中国在加入WTO过程当中,我国承诺要加入GPA,这是当时我国加入WTO时的一项重要的承诺。
那在2005年的时候,我国就开始了有关加入谈判的一些磋商工作。
到了2007年12月28号当时的财政部长谢旭人同志代表中国政府签署了中国加入世界贸易组织《政府采购协议》的申请书,即加入GPA的申请书。
这样一个举动就代表着中国从此正式开始了加入《政府采购协议》的一个进程。
在提出申请书的同时,我国政府也提出了我国第一次地加入GPA的清单。
随后,我国在加入的过程当中有这么一些过程。
一个,在2008年时,我国按照WTO《政府采购协议》秘书处的要求要提交国情报告,在提交了第一次的出价清单之后,世界上的一些《政府采购协议》的一些主要参加方,包括美国、欧盟,还有一些比较大的发达国家,它们都就我国第一次出价清单提出了其意见,同时也要求对一些问题来进行澄清。
到了2009年的时候,中国又提交了加入进程报告的一个路线图,即我国加入进程的一个时间表,到了现在(2012年年底),中国已经提交了四次出价清单。
当我们提交第一次出价清单之后,对方要就我们的出价清单提出意见,双方再进行磋商、谈判,我们再就出价清单进行修改,这样情况不断地往复,我们到2012年12月的时候已经提交了四次出价清单,已经做了三次的修改,到今年(2013年)年底的时候,我国将提交第五次出价清单,也就对前一次的出价清单还要进行修改。
(二)GPA相关知识
讲到这儿就要说明什么叫出价清单?
我国为什么要就出价清单进行谈判?
它涉及了我国的哪些核心利益?
这是需要我们来进行讲解的。
首先,WTO的《政府采购协议》有一个适用范围,当有一天中国政府签字加入《政府采购协议》的时候,我们就要承诺按照这个协议的约定对我们自己的政府采购就要进行约束。
这就涉及到几个问题:
第一个,对谁的采购工作要进行约束;第二个,对什么样的采购工作进行约束。
首先,对谁的采购工作要进行约束呢?
在GPA的规定当中,一般的缔约方,即已经参加政府采购协议的缔约方,它们受约制的政府部门,第一个就包括中央政府,所有的中央政府都要在约束的范围之内;再有一个,有些主要的地方政府,如省一级的政府部门也是属于在政府采购过程当中要受协议管辖的目标。
除此之外还会有一些大的实体和部门也要受到这样一些约束,如一些主要的公共实体,在我国用的词叫“事业单位”或“国有企业”也会受到协议的约束。
当然受协议范围的大小、部门的多少,主要取决于我国和其他政府采购协议缔约方谈判的结果。
到现在为止,政府采购协议的参加方一共有40个西方主要发达国家,同时还有其他一些较发达国家,如韩国、新加坡、以色列、中国香港及台湾地区现在也正在进行加入谈判。
目前已经加入协议的这些国家或地区是属于经济比较发达,政府管理运行程序比较容易跟西方国家以及世界接轨的国家。
什么的采购项目受到约束?
这里按照政府采购协议的规定,即按照GPA的规定,应当在一定的起点金额以上的货物、工程和服务,所谓的起点金额是当你的采购规模达到了一定标准以上的就要受到政府采购协议的管辖,如西方国家有些加入的这些国家的货物和服务就可能是在20万特别提款权,在工程上是500万特别提款权。
这个金额的大小或起点金额的高低就决定了我国受约束的政府采购项目的规模和大小。
举一个例子来说,如我们平时在进行政府采购的时候,买一辆汽车,一辆汽车最贵的顶多是40万人民币,这40万人民币就相当于不到十万美元,它达不到这个起点金额,当你的采购金额比较大的时候才受这个协议的管辖,这是解释出价清单受约束的范围和项目的规模。
另外,在这儿有一个出价清单,我国在2010年我们提交的一个出价清单的方案,这个方案当中提出的是我国货物是50万特别提款权,服务是50万,工程是1到0.8亿特别提款权,这是我们最初的一个起点金额。
我国最初在提出出价清单时,这样一个范围是要小于WTO政府采购协议规定的范围。
另外,我国在最初提出出价清单的时候,我们报的受约束的政府部门主要是中央级的政府部门,如外交部、教育部、发改委、财政部等(部门),当时我们提了61个机构,这是一个总体上的情况。
我们再看别国的主要加入方承诺的起点金额。
可见,最主要的发达国家的起点金额基本上都是按照13万特别提款权来提的,货物和工程单向合同达到13万特别提款权以上的就受到这个协议的管辖,工程的采购达到500万特别提款权,也受这个协议的管辖。
我们再拿别国的例子来看,如加拿大,它们提交的各自的出价清单,加拿大提的是自己的一共有82个实体;欧盟提的是两层的实体,一层是中央,一层是地方;美国是把它所有的中央部门的实体都放在出价清单里头;韩国在加入的过程当中也是囊括了韩国的45个政府部门,其中包括了国防部。
按照这样一个对比,我们当时在出价清单最初谈判之时,别国对我国提出的疑问或希望我们修改的地方,主要是认为我们起点金额比较高,我们囊括的政府部门的范围比较小,应再增加政府部门然后再降低起点金额,这是基本情况。
另外,也有些国家对我国比较保守的一开始的出价提出了一些意见或提出一些问题,希望我国把详细的每年的政府采购货物的情况、工程的情况,应把数据提交给他们,这都是一开始他们在谈判的过程当中提出的一些问题。
再如美国,我们在进行谈判的时候就提出来不仅仅是中国所有的政府部门都应受到协议的管辖,还应受到《中华人民共和国政府采购法》和《政府采购法》相关约束的机构都应按照政府采购协议加入的过程,今后还要受到约束,它把这个范围又扩大了很多。
到了最近,情况是这样,在今年的3月8号的“两会”期间,商务部部长陈德铭同志回答中外记者的提问,当时很多中外记者提出的最核心的问题或最关心的问题之外是涉及到中国加入《政府采购协议》和出价谈判的问题,陈部长跟他们介绍了我国现在已经提交了四次出价清单。
有些记者问中国是否不履行这个承诺,将来对谈判不愿意往下走?
陈部长也对这个外国记者进行了解释,他指出:
中国入世的承诺是要完全进行履行的,我们已经表示了要尽快加入WTO的政府采购协议,到现在为止出的四次出价,一次比一次更加开放,这是他强调的一个内容。
所以,我们可以预见到在第五次出价清单,即在今年年底即将提交的出价清单中,我国开放的程度要比前四次还要增大。
这是第一个情况,跟大家介绍GPA和中国加入背景的情况。
二、公共市场开放是国际趋势
(一)GPA与WTO的关系
可能会问,为什么中国这么在意加入清单的提交?
为什么西方国家这么关注中国加入政府采购协议?
为什么现在的谈判这么焦灼?
这是很多人在问的一个问题。
讲到这个问题就需要阐明两个要点。
第一个,需要说明WTO的政府采购协议(GPA)和WTO到底是一个什么样的关系。
我国在加入WTO之后,在改革开放经济发展方面取得了很大的成就,由于市场的开放,由于国际规则在中国的普遍执行,由于非歧视原则,成就了很多大大小小的企业的公平竞争,所以中国的经济能够取得这样一个成果是和我们加入WTO开放市场有很大关系的。
但WTO和GPA是不是一个相同的一个另外的市场开放呢?
首先,它是市场开放,但这个市场的性质和WTO是不一样的,《政府采购协议》所涉及的市场是一个公共市场,而WTO涉及的市场是一个非政府采购市场,我们可以发现,在WTO的规则下,真正受益的人是各种各样的企业,它通过进行竞争、进行交易、进行生产、进行销售,可在比较公平的状态下取得其收益,这是非政府市场的规律,但作为公共市场,它需要是一种非盈利的公共利益活动的结果和状态,因此,对这样一种公共市场是否需要进行规范?
加入以后应进行什么样的规范,是需要很好地进行研究的。
最初,WTO在讨论政府采购协议的时候,大家的争论还是很大的。
在WTO的前身关贸总协定的时候,对于政府采购协议的形成和执行其实有很多的不同的观点,所以这也就是说为什么到目前为止并不是所有的WTO成员方都加入了协议,而是很少的一部分。
从这里我们就可以看出来,WTO所规范的对象主要是非政府部门,是一种盈利性的经营活动,而政府采购协议所规范的是政府部门、公共部门,它所规范的是一种非盈利性的经营活动。
(二)政府市场与非政府市场的关系
第二个问题,政府市场与非政府市场到底是一种怎样的情况?
首先,公共市场和私人市场一个最大的区别在于:
公共市场经营、周转和分配的都是一种公共资源。
这种公共资源的资金来源是来源于税收,因此它在经营的过程当中,在活动的过程当中都有一套非常特殊的一些规律,也遵守特殊的一些法令规定。
如果一个国家的市场是一个整体的话,那非政府市场是一大部分,但其中还有一部分是政府市场,我们从这个图上可以看出来,非政府市场是一个国家、一个地区的支撑经济命脉的核心,另外一部分是政府市场这一块,中间还有一块在很多国家叫“公共部门”,在中国有很多词汇,一个叫“事业单位”或叫“国有企业”等,中间地带在各个国家划分的方式是不一样的,其规模和大小也是不一样的。
相对而言,西方国家的非政府市场规模要大得多,而在我国非政府市场和政府市场所占的比例更多的取决于我们对中间地带的核算问题。
从近几年来看,我国的公共市场,即政府市场,在整个市场当中发挥了非常大的作用,在它发挥作用的过程当中,百姓和社会对公共市场的运行、政府采购的效果的关注越来越多。
大家目前关心的比较大的问题有这么几个方面。
第一个,政府采购的政策功能。
什么叫政府采购的政策功能呢?
政府采购的政策功能是指:
政府采购在运行的过程当中,它通过政策的制定,能够优惠或限制哪一些行业、哪一些部门。
如果政府采购对中小企业进行优惠,如对少数民族企业进行优惠或对落后地区有一些优惠政策的话,我们在采购的程序上、采购的掌握方法上都会有一些不同的方式。
那么,这些政策功能可能就对整个国家长远的经济会产生影响。
如我国在政府采购当中对中小企业有一些鼓励的政策,这时候整个市场上的中小企业就会在有机会参加与大企业共同的一些竞争,它们就比较活跃,它们在就业上,在产品的生产销售的机会上就要更多一些。
因此,政府采购除了在节省资金,在规范政府行为以外还能发挥其政策功能作用,对经济发展起到一个比较重要的影响。
这是第一个方面。
第二个方面,政府采购的另外一方面作用是抑制腐败或对采购过程当中的腐败行为进行限制和约束。
再有一个,政府采购的法律和规章在制定和执行的过程当中,发挥了对政府经济管理进行规范的一个很重要的作用。
我们可以看到,现在中国经济发展资金量比较大,政府部门手头上可运用的资金是比较多的,因此政府行为有很大一块是在发挥着经济行为。
因此,我们把这个词连起来,它就是政府的一个公共经济行为。
作为一个政府,不仅要进行社会的管理、政治的管理,同时还要进行经济的管理,而现在政府经济管理的功能是越来越大了,因此,作为政府部门的官员如果掌握了公共经济管理的技巧、方法,对于整个政府管理的执行力是可以提高的。
再有,政府采购还有很大的社会影响,这个社会影响是从几个方面来看的:
第一个,要看政府采购现在的规模。
有很多大的政府项目,不论是“南水北调工程”,还是“西气东输工程”,还有一些大水库、电站的建设,包括高铁、公路、港口的建设,这些项目都是一些巨大的工程。
由于它规模大,因此它在社会上也具有很大的影响,这是一个方面。
再有一个,
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