第二章公共政策制定逻辑过程.docx
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第二章公共政策制定逻辑过程
第二章公共政策制定的逻辑过程
第一节公共政策问题的分析
一、政策问题的内涵
二、政策问题的确认
三、政策问题的分析方法
引例革命的首先问题
⏹毛泽东说:
革命的首要问题,是搞清楚谁是我们的朋友,谁是我们的敌人,先!
毛泽东还说:
要把朋友的界限,划到敌人的脚跟!
现在革命远未成功,我们就自乱阵脚,岂不是亲者痛、仇者快!
⏹指出工业无产阶级虽然只有二百万,但它是一切革命阶级的领导力量。
贫农等半无产阶级和中农等小资产阶级,是我们真正的朋友。
“那动摇不定的中产阶级,其右翼是我们的敌人,其左翼可能是我们的朋友--但我们要时常提防他们,不要让他们扰乱了我们的阵线”“反对帝国主义反军阀是联合各阶级的,自辛亥革命以后,继续未断的。
最近能造成反帝国主义的运动,是工商学联合起来的”。
但是失败了,“最大原因,就是全国生产主力军--农民未有起来,而让工人孤军奋斗”。
“以上意思是各界皆知起来革命,若没有农民的援助是不成功的”。
这就指出了中国革命中最主要的同盟军问题。
一、政策问题的内涵
一)定义
问题泛指实际状态与期望之间的差距。
社会问题是指社会实际状态与社会期望之间的差距。
政策问题是指那些已经被社会上多数人觉察到的实际状态与理想的状态之间存在差距,需要政府采取行动加以解决并被政府纳入政策议程的问题。
(二)政策问题的特征
1、问题的一般特性
(1)相互依存性
任何一项公共政策问题都不是孤立的,而是整个政策问题体系中的一个有机组成部分,政策问题之间、政策问题与政策环境、政策物质条件之间都存在相互依存性。
政策问题之间的相互关联性要求我们在处理问题时必须从整体出发,从各个具体政策问题之间的相互作用上去把握。
例子:
治理河流
⏹如治理河流的排污问题就涉及环境问题、经济问题和技术问题。
⏹政府无论是采用禁止附近企业和居民向河流中排污,还是建立严格的排污标准,都将影响到河流附近的企业的效益乃至生存。
这就涉及了经济问题。
如果企业按照国家的排污标准,改进污水处理系统,那么就涉及技术政策问题。
公共政策问题的特征
(2)主观性
政策问题通常是被有选择地加以解释、确认和评估的问题。
人们对政策问题的分析和判断,是以一定的利益和价值取向为基础的。
公共政策问题的特征
(2)主观性
政策问题通常是被有选择地加以解释、确认和评估的问题。
人们对政策问题的分析和判断,是以一定的利益和价值取向为基础的。
讨论:
贫困是一个政策问题吗?
⏹如果没有穷人,谁去买那些便宜的食品?
谁去雇用那些收费低廉的医生和律师?
社会救济和福利工作人员到哪儿去找工作?
一些以穷人为主体的政治团体和党派何以在社会中存在?
在他们看来,社会是一个等级的社会,必然存在贫富之间的差别,贫困是有利于社会均衡发展的一种自然安排,它起到的是一种积极的作用,破坏这样一种均衡可能会带来更多、更严重的社会问题
⏹公共政策问题的特征
⏹(3)客观性
⏹尽管问题的建构受人们的价值观、历史文化等主观性的影响,但是政策问题必须是一种客观存在的现象或事实。
这些现象或事实可能被直观地察觉到(如物价过高、物品短缺等),也可能不能直观地察觉到,需要通过专业人员的调查统计分析才能说明(如通货膨胀率、消费者物价指数等),但是不管怎样,这些现象或事实必须是客观存在的,而不是虚构的。
公共政策问题的特征
(3)客观性
尽管问题的建构受人们的价值观、历史文化等主观性的影响,但是政策问题必须是一种客观存在的现象或事实。
这些现象或事实可能被直观地察觉到(如物价过高、物品短缺等),也可能不能直观地察觉到,需要通过专业人员的调查统计分析才能说明(如通货膨胀率、消费者物价指数等),但是不管怎样,这些现象或事实必须是客观存在的,而不是虚构的。
政策问题的特征
(4)历史性和动态性
所谓历史性,是指公共政策问题从它的成因来看都不是突发的,而是要经过一个逐步发展的过程才会达到普遍化和严重化的程度
问题的动态性是指问题虽然具有相对的稳定性,但是它又具有随着问题解决的程度、影响范围的变化和时代的推移而产生变化。
公共政策问题的特征
2、影响政策问题议题化的特征
(1)问题的重要性
(2)复杂性;(3)有无先例和流行程度;(4))戏剧性的和危机性的事件。
(三)公共政策的类型
⏹按公共政策问题的确定程度,将政策问题分为确定的、比较确定的和不确定的问题
⏹按公共政策问题发生的不同领域,将政策问题分为政治、经济、社会、民俗问题等
⏹按公共政策问题的作用范围,分为全国性的和地区性的问题
⏹按公共政策问题的功能分,公共政策问题可分为指导性、分配性和限制性问题
⏹从产生的根源上看,可分为失范性问题和结构性问题。
⏹从政策问题的结构上看,可分结构优良、适度和不良问题
失范性问题和结构性问题
⏹
(1)失范性问题
这类问题产生于偏离社会正常生活和规范的一些过失行为。
由于这些行为和人们的日常行为规范格格不入,所以容易区别;但是过失和偏差并没有绝对的标准,需要在特定的环境中去考虑。
如重婚、家庭暴力等。
失范性问题和结构性问题
⏹
(2)结构性问题
由社会自身的制度性结构不合理所导致的问题。
如贫穷可能是经济结构不平等造成的。
中国现有的家庭结构也可能造成一系列问题。
结构优良、适度、不良
二、政策问题的确认过程
二、政策问题确认的过程
“有效地阐释问题就等于解决了一半的问题。
”
⏹1、政策问题察觉
政策问题察觉是指某一政策现象被人们或决策者发现并扩散,逐渐引起社会公众和政府有关部门关注的过程。
二、政策问题确认的过程
2.政策问题的界定
政策问题界定是指对政策问题进行特定分析和解释的过程。
⏹首先要将问题进行必要的归类,这就如同医生要将病人的问题归类一样。
⏹其次需要对政策问题进行必要的诊断,这就像医生给病人看病一样,诊断了病情,知道了病人得了什么病,才能决定治疗方向和方案。
一是诊断问题差距;二是诊断问题产生的原因。
政策中的因果关系
⏹因果关系是指一个现象是另一个现象的原因。
理论可以被视为用因果关系来解释既定现象的系统。
不过,理论对因果关系的解释具有一定的试探性,我们不能想当然地认为它一定具备有效性。
有四个标准帮助我们确认因果关系。
一是时间顺序。
如果A是B的原因,A必然在B之前发生,也就是说A的变化引起B的变化。
二是两个变量之间的关系是共变的或者说是统计关联。
共变意味着两个变量一起移动或变化。
也就是说,如果A变化B也一定会发生变化。
三是非伪关系。
非伪关系是指两个变量或现象之间的共变关系不能由第三个因素解释。
四是理论。
在建立因果关系时,不但要满足前面三个标准,而且理论证明或解释也是必需的。
⏹唯理论者认为:
结果是原因所必然给予的,一旦完全确定的原因被给出,结果就一定发生。
在数学和逻辑等纯粹抽象思维的领域中,唯理论的推理具有正当性。
⏹经验和实验是一切人类知识的来源。
用实验的方法,可以对观察到的现象进行分析,排除不相关的因素,从复杂的事物体系中提取出事物一般性的规律,揭示出现象之间的因果关系。
经验论者的因果信念形成过程如下:
1)过去,我对火的经验总是和热的经验一起出现的;2)将来类似于过去;3)因此,将来我对火的经验和热的经验会一起出现。
这个结论把我们送到了将来。
⏹唯理论者认为:
结果是原因所必然给予的,一旦完全确定的原因被给出,结果就一定发生。
在数学和逻辑等纯粹抽象思维的领域中,唯理论的推理具有正当性。
⏹经验和实验是一切人类知识的来源。
用实验的方法,可以对观察到的现象进行分析,排除不相关的因素,从复杂的事物体系中提取出事物一般性的规律,揭示出现象之间的因果关系。
⏹任何事物的发展都是必然性与偶然性辩证统一的结果,任何结果中都体现了必然因果关系和偶然因果关系。
必然性是指事物联系和发展中符合规律的、必然发生的、确定的趋势,它是由事物内部根本矛盾所决定的。
偶然性是事物发展中不确定的、可能这样也可能那样出现的趋势,偶然性并非没有原因,它是由事物内部非根本矛盾和外部原因所决定的。
⏹任何事物的发展都是必然性与偶然性辩证统一的结果,任何结果中都体现了必然因果关系和偶然因果关系。
必然性是指事物联系和发展中符合规律的、必然发生的、确定的趋势,它是由事物内部根本矛盾所决定的。
偶然性是事物发展中不确定的、可能这样也可能那样出现的趋势,偶然性并非没有原因,它是由事物内部非根本矛盾和外部原因所决定的。
法律因果关系
⏹英美法在因果关系是否成立的认定上采用的就是“两分法”的基本方法:
先考察侵权行为与损害结果之间是否存在事实上的因果联系,这个认定主要由陪审团负责;若存在事实因果关系,则由法官进一步考察在法律上是否有充分的理由让侵权人承担民事赔偿责任或接受刑事处罚等,也就是对法律因果关系是否成立的判断。
而大陆法系,却把因果关系问题划分为责任成立上的因果关系和责任范围上的因果关系。
所谓责任成立上的因果关系是指可归责的行为与权利受侵害之间的因果关系;所谓责任范围上的因果关系则是指,权利受侵害与损害结果之间的因果关系,它所要解决的问题是,行为人应对受害人的哪些损害负赔偿责任。
二、政策问题的确认过程
⏹3.政策问题描述
⏹政策问题描述是指运用可操作语言(如运用数量的、文字的、符号的、图表的等表达方式)对商务政策问题进行明确表述的过程。
三、政策问题的分析方法
(一)边界分析法
(1)饱和抽样。
可以通过一个多阶段的过程来获得有关利益相关者的饱和抽样(或滚雪球抽样)。
(2)问题陈述的启发。
具体说明这些问题表述的证据可以从面谈或电话交谈中获得,并可从饱和抽样阶段中的相关者那里获得所需的文件。
(3)边界估计。
这一步是要估计元问题的边界。
可以利用积累频率分布图,弄清问题的特征。
三、政策问题的分析方法
(二)分类分析法
分类分析有两种基本程序:
逻辑划分和逻辑归类。
前者是人们选取某个类别,并将它分解成各个部分;而后者恰恰相反,是将许多情况、事物和人组成一个更大的团体或类别的过程。
实质相关性、穷尽性、排他性、层次区别性
例子清洁空气法案
⏹主要污染气体:
铅、碳氧化合物、易挥发的有机化合物、二氧化硫、微粒和二氧化氮。
EPA为每一种重要污染物设立了标准,在全美设立了532个检测站进行监控。
其中,铅的排放从1970-1992年下降了98%(主要得益于汽油的改进);微粒下降了51%;二氧化硫下降了28%;易挥发的有机化合物下降了24%;二氧化氮上升了11%。
⏹有毒污染物
EPA已经确定了329种有毒气体(如砷、石棉、三氯甲烷),这些有毒气体每年造成至少2000人死亡。
工业生产是其主要来源。
⏹酸性降落物
碳的燃烧释放出大量的二氧化硫和一氧化氮化合物,这些物质在大气中发生化学反应,并变成酸性物质降落到地面上,这些酸性物质变改变水的PH值从而破坏整个生态系统。
而且这些物质的集中还会对人的呼吸道和肺造成伤害。
《清洁空气法案》建立了对2600多个以碳为燃料的工厂排放物的严格限制。
目前其排放水平基本控制在1980年水平。
(三)类比法
类比是一种提高对类似或相似问题认识的方法。
在构造问题的过程中,分析者可进行以下四种类比:
个人类比;直接类比;符号类比;幻想类比
(四)层次分析法
⏹层次分析法是认定政策问题可能发生的各种原因的方法。
其目的是为了有效地认定导致问题情境的原因而提供一套有效的思维构架。
⏹可能原因-指可能促成政策问题情境发生的原因。
⏹合理原因-指以科学研究或直接经验为基础而被确认的,对政策问题产生重要影响的直接原因。
⏹可行原因-指可以控制的直接原因。
三、政策问题的分析方法
(五)策略性假设分析法
假设分析是MITTOFF等人基于对认识论的研究,以辩证探索系统所发展出来的一种政策分析模式。
认为当事人的主张皆有其背后的基本假设,表面上反对或赞成的理由,往往并非其内心所持的基本假设,唯有通过辩证的程序使当事人行动背后的假设浮现出来。
这一分析方法的目的在于根据政策问题相互冲突的对立观点,进行假设之创造性综合,以能为正反双方接受,以化解冲突形成共识。
(五)策略性假设分析法(程序)
⏹策略性假设分析法的一般程序
(1)产生当事人:
在这一阶段必须先产生当事人,并根据其影响政策或被政策影响的程度来排列等级与优先顺序。
遗漏当事人等于遗漏基本假设。
政策分析人员以参与者模似当事人并思考其假设
(2)假设详述阶段。
在这一阶段参与者的工作从建议可能的解决方案,转为选择支持解决方案背后的资料与假设。
解决方案通常是当事人综合资料,并根据一连串明确或不明确假设所推演的结果。
由于所有当事人采取的策略都可以视为行动相关假设的集合,实际的经验显示假设的浮现经常来自于确认反对方的利害所在,因此,通过分析当事人的方法可以有系统的完成这个步骤。
(3)辩证阶段:
在这一阶段比较并评估可能方案与假设,即比较其假设与对立假设之差异,因此在此阶段每一假设都会遭受对立假设之挑战,不具可信性之假设将会屏除。
(4)假设整合阶段。
将前一阶段的假设汇总,并留下最重要与最不确定之假设。
此阶段的目的是产生一个尽可能为各方参与者认同的假设列表。
(事实是坚信的假设,假设是不确定的事实。
)
(5)综合性策略之创造阶段:
根据可以接受假设重新界定问题,以找出综合解决方案。
⏹(五)策略性假设分析法(特征)
⏹
⏹从问题的解决方案而非从假设开始。
⏹将焦点集中同一组政策相关资料,以将冲突的成因集中于所认识的差异。
⏹以创造的态度来对待冲突,借此超越冲突形成新的方案。
案例假设分析问题建构:
以核四案争议为例
⏹核四问题经停建、大法官解释、复工、是否公民投票后还将面临非核化问题。
⏹问题是经济问题、政治问题、技术问题、还是道德问题?
或者公民是反核还是反核四?
甚至只是反台电?
例如,反核与反核四并不是一问题。
87-92民调显示五成赞成核四,反对15%。
贡寮不赞成71%,赞成10%
案例假设分析问题建构:
以核四案争议为例
一、产生当事人
贡寮居民、主管机关、台电、反核团体、环保团体、反核专家、工业用电消费者、民生用电消费者、紧密应变计划区等。
以个人分析为依据,将当事人分为拥核团体和反核团体。
案例假设分析问题建构:
以核四案争议为例
二、分析流程进行
(一)原先方案
即于台北贡寮继续兴建核四厂,以下简称甲案。
(二)支持原先方案的共同资料
⏹台湾贫乏,97%依赖进口能源。
若不建核四厂,2004年北部缺电193万千瓦。
⏹核电是许多国家主要的电力来源,全世界迄今有超过40年之使用经验,发电技术已相当成熟。
目前全世界有33个国家使用核能发电,运转中核电厂有431家,发电量占全球16%。
⏹我国核能电厂营运绩效在全世界水准以上,足以确保营运安全。
1989年至1994年,发电公司推动第一期五年营运改善计划后,核能电厂运转10个项目中有8个高于世界平均值。
(二)支持原先方案的共同资料
⏹核能发电有助于二氧化碳排放,符合国际环保要求。
我国二氧化碳排发量约有三分之一来自发电。
法国和日本大量使用核发电,有效地抑制了二氧化碳的发展。
⏹核能发电所用铀235燃料浓度仅为3%-4%之间,远低于原子弹所需90%之浓度。
核四比核一、核二少废料四分之一,安全度高10倍。
⏹核电厂运转对周围居民没有影响。
1990年美国癌症研究所公布了一项研究成果,证实在核设施附近的居民的癌症死亡的危机并没有增加。
美国三喱岛事件后,其州保健局进行了各种流行病学的研究,显示事件前后无差异。
⏹核二厂发生秘雕鱼事件,行政院环境保护署组成专家确定并关辐射,且已改善。
核三厂温排水改善后,对珊瑚影响大大降低。
可见核电厂对环境影响可适当控制。
⏹核废料分为低辐射和高辐射废料,均可国际公约的标准进行处理。
支持原先方案的共同资料
⏹贡寮是最佳的厂址,就地震、地质、气象、水文、输电平衡、人文等进行反复评估,确认是台最佳地址。
⏹替代方案并不可行。
火电发电的死亡高于核电,且对土地及环境影响较大。
汽电共生是高能源产业,上升空间有限。
风力发电需4300座可坚满澎湖的风车。
水力发电需63座石门水库发电厂。
甲醇发电还在实验阶段。
⏹停建费用将达673-887亿元。
这还不包括国际商誉和其他国际影响。
⏹在开放民营发电方面还有环境、土地、资金等问题没有解决。
二、分析流程进行
(三)假设浮现
根据上述共同资料,对拥核重要且不确定的假设进行总结如下:
1、台地区能源紧缺,有开源之需要;
2、核电提供稳定、长期、便宜的电价;
3、核发电安全可靠;
4、核发电能抑制二氧化碳;
5、台电能保证运转安全;
6、对周围居民无影响;
7、核能燃料已能处理;
8、对环境保护无影响;
9、贡寮是最佳的厂址;
10、无可替代方案;
11、停建损失。
(四)假设挑战
对拥核团体提出假设提出对立假设,除明显不具可信性的假设外,具可信性的假设留下作为新方案的基础。
1、不建核四不会导致缺电;
2、除了核四外,还有其他发电可取;
3、核能不确保供电稳定;
4、辐射导致癌症增加;
5、核能减少了空气污染,却增加了放射性污染和排水之热污染;
6、核能成本高;
7、二氧化碳之配额尚有争议,而核四之减少二氧化碳有限;
8、核电厂有爆炸危险;
9、开源之前应先节流;
10、台电营运绩效不佳;
11、先进国家已停建;
12、停建比续建有利。
(五)支持挑战的共同资料
1、依核四再评估委员会的资料,即使不建至2007年我国供电备用率为13。
6%,比日本高。
2、核四替代方案多,除了开拓小型风能、地热能、太阳能、生物能、海洋能外,还可通过电业自由化提供供电效率。
3、建核电厂不能解决温室效应问题。
一是建厂期间产生二氧化碳,二是排其他物质。
4、用深度来防辐射不是没有问题。
若遇地震,问题显现。
而台是多地震带。
5、营运的全面安全性有赖一个周全的管制和执行机构。
但根据原子能法,发展原子能是最重要的,而不是管制。
6、辐射引发癌症和影响需经四年显示。
美国另一研究机构的结果显示三喱岛事件前后的发病率有显著差异;白血病和肺癌发病率更高。
7、造成珊瑚白化死亡。
8、核废料存在不锈铜中仍会发出辐身,且时间特长(可能达百万年)。
9、核能发电不经济。
核能发电成本是煤发电成本的2倍。
10、美国自1979年不再增新机组。
2015年关闭一半,2075年以前全关闭。
11、台电废核四损失为672亿元,若将一些设施用作其他可减少费用。
若续建建设成本高达3400亿,再废料处理和土地费用,总费用达8000亿元以上。
二、分析流程进行
(六)对立方案
这个步骤列出多样的替代方案,根据支持挑战的共同资料,列出三种反核方案:
乙案:
停建方案
丙案:
由公民投票决定
丁案:
核四续建,关核一。
(七)方案汇集
汇集了原始方案与对立方案,即甲、乙、丙、丁
(八)汇集各方案的共同资料
除了原支持和反对的资料,增列支持新列方案的资料如下:
1、70%的公众赞成用公民投票的方式进行。
2、核四厂的安全度为核一的10倍,而废料则仅为四分之一。
3、台电宁愿关核一,也要建核四。
(九)假设汇集
在此步骤,所有的假设分别依重要性、不确定性和损害程度排列。
留下重要且不确定的假设,这些假设才是影响问题建构的核心。
1、核能发电经济安全;
2、核能发电既昂贵又危险;
3、核能发电可减少温室效应;
4、核能发电造成环境破坏;
5、重大建设应以民意为基础;
6、民意取得,不只公民投票一途,还有其他公共讨论机制。
7、必须节省停建成本;
8、现有核电容量效率尚可提高
(十)可接受的假设
可接受假设是指经过协商,而为各方当事人或各方案所能共同接受的假设。
然而这个步骤并不能保证一定会成功。
1、核四的安全性以风险的方式呈现;
2、方案间无法完全取代,须在多目标之间进行取舍;
3、专业与民间需要适当调和;
4、必须节省停建成本;
5、尽可能不增加核电厂;
6、必须重视二氧化碳问题;
7、供电量和电价必须保证经济稳定增长
(十一)可接受假设的共同资料
此步骤本应依可接受假设列出共同资料,为避免和前述共同资料重复,根据可接受的假设检讨现有方案的缺失。
1、甲案,参见“支持挑战的共同资料”
2、乙案:
替代方案有限;面临巨额的投资浪费和违约赔款;
3、丙案:
结果不可预料;民众可能基于情绪而非理性进行投票;以二分法决定存废,过于粗糙。
4、丁案:
未考虑核一厂相关当事人的看法;废一营转为40年,还有10年。
(十二)解决方案
根据四个方案看的假设、共同资料和缺失来看,彼此之间的差异很大,已经不是靠专家和数据所能解决。
在上述四个方案中,除了对立的甲案和乙案,和尚待评估的丁案外,最有可能实施的是公民投票。
有关环境风险的问题本质上是公共事务问题,是政治问题。
所以掌握最终权力的公众有权决定,但是公众投票往往是政治力量的赤裸裸地展现,因而其决策过程实际相当粗糙,非甲案和乙案可见。
(六)多角度分析法
⏹多角度分析是通过系统地运用组织、个人、技术等方面的认识,以获得对政策问题的看法及解决的途径,常常用于那些结构不良的政策问题。
(1)组织角度
政策问题及其解决被看成是从一种组织状态向另一种组织状态的有序发展的组成部分。
⏹组织观点的主要特征是强调标准化的操作程序和规划。
(3)技术角度
使用最优化模型分析政策问题,使用的理论与技术有:
⏹成本-效益分析
⏹概率统计
⏹经济计量学
⏹决策分析
⏹系统分析
(2)个人的角度
⏹把政策问题及其解决看成是个人的感知、需求与价值作用的结果的角度。
⏹突出政策者的能力、悟性以及自我利益在支配政策制定中所起的作用,提供技术角度和组织角度无法提供的认识。
第二节政策目标的形成
一、政策目标的基本含义
(一)定义
所谓政策目标是指公共政策制定者希望通过公共政策实施所达到的效果。
目的和指标。
(一)政策目标的含义(例子)
⏹促进美国长期的安全与富强(departmentofstate)
⏹为印帝安人和阿拉斯加人的人类和自然资源潜能的全面发展提供便利(BureauofIndianAffairs)
⏹为我国的和平、安全及防御组织、培训和装备现役军人并保持军事力量(departmentofarmy)
⏹培训、促进和发展美国劳工的福利(departmentoflabor)
⏹实现广播服务业的有序发展和运行(FederalCommunicationsCommission)
(二)政策目标体系(图)
(二)政策目标体系
1.方向性目标
方向性目标就是要解决政策问题方向和阶段。
换句说,就是从哪些方面,分几个阶段解决政策问题,达到理想状态。
2.调适性目标
调适性目标就是指政策调适对象的调适范围和幅度。
换句说,就是指政策将适用于哪些目标群体,对它们的行为、利益作何种程度的调适。
3.量化目标指达到政策目标的具体数量规定,可以包括完成指标、资源投入指标和时速指标。
(三)政策目标与手段的关系
一级
二级
三级
(四)目标的层次性
一级目标
二级目标
三级目标
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住房质量
住房面积、房间数目、
功能配套、美观以及维修等
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好的位置
大人上班路程、小孩上学路程、购物路程
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周边环境
学校情况、小区绿化、运动设施、交通状况社会治安
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成本
总价格、首期付款
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