中国现行环境保护税费政策评析及建议.docx

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中国现行环境保护税费政策评析及建议

中国现行环境保护税费政策评析及建议

　　[摘要]环境保护是政府公共服务的一个重要领域。

改革开放以来，中国采取了一系列与环境相关的税收和收费政策，取得了积极效果。

但是，随着经济的快速增长，现行政策愈来愈难以适应现实需求。

我国应设立单独的环境税，完善现行收费政策。

　　[关键词]环境保护；税费；环境税

　　环境保护典型的公共性、强的正外部性以及投入资金大、周期长、见效慢和利润率低的特性，决定了环境保护必须由政府介入。

环境保护也因此成了政府公共服务的一个重要领域。

20世纪80年代，中国政府把环境保护确立为一项基本国策。

在国民经济基础相对薄弱、国家财力不足的情况下，中国政府实施了积极的财政政策，对减缓环境破坏、改善环境质量、拉动内需和促进经济增长起了积极的作用。

　　一、中国现行环境保护方面的税费制度

　　1、环境保护税收制度。

中国现在尚未开征单独的环保税。

现行税制中，消费税、车船税、城市维护建设税、资源税、城镇土地使用税和耕地占用税等税种客观上起到了节约资源和保护环境的作用。

中国现行的消费税属于特别消费税，是对特定的消费品或消费行为征收的，主要目的是通过课税范围的选择、差别税率的安排和征收环节的确定发挥其引导消费方向、抑制超前消费的功能。

车船税是对中国境内依法应当到公安、交通、农业、渔业、军事等管理部门办理登记的车辆、船舶，根据其种类，按照规定的计税单位和年税额标准计算征收的一种财产税。

城市维护建设税是为了扩大和稳定城市维护建设资金的来源，加强城市的维护建设而征收的一种税。

资源税是向在中华人民共和国境内开采应税资源的矿产品或者生产盐的单位和个人征收的一种税，税目有原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和盐。

城镇土地使用税是为了促进合理使用城镇土地，适当调节城镇土地级差收入，对在城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用土地的各类企事业单位、个体经营者和其他个人（不包括外商投资企业、外国企业和外国人）征收的一种税。

耕地占用税是为了加强土地管理，合理利用土地资源，保护农用耕地，对在中国境内占用耕地建房或者从事其他非农业建设的各类企事业单位、个体经营者和其他个人（一般不包括外商投资企业、外国企业和外国人）征收的一种税。

城镇土地使用税和耕地占用税主要是对土地使用的一种税收，在本质上类似于对土地资源租金征税。

另外，增值税、营业税、所得税、房产税等税种，也为环境保护和资源综合利用提供了税收政策上的激励。

　　2、环境保护收费制度。

现行环保收费制度包括：

排污收费、污染处理费、生态环境补偿费、水资源费、矿区使用费、矿产资源补偿费和土地使用费（或场地占用费）。

1982年，中国国务院颁布了《征收排污费暂行办法》。

标志着中国排污收费制度的正式确立。

截止2005年，全国31个省、市、区已全面开征了排污费，县级开征面达到了91％。

至2004年底，全国累计征收排污费亿元，并设立了污染源治理专项基金。

2004年当年排污费征收户数达到万户，征收额度为亿元。

“九五”期间全国共使用排污费250亿元，其中用于污染治理的达亿元，占全社会污染治理投资的％。

　　中国《排污费征收使用管理条例》第二条规定：

“直接向环境排放污染物的单位和个体工商户，应当依照本条例的规定缴纳排污费。

排污者向城市污水集中处理设施排放污水、缴纳污水处理费的，不再缴纳排污费。

”根据这一规定，排污者可以选择缴纳排污费或污染处理费。

通常，污染处理费有污水处理费和垃圾处理费两种。

污水处理费包括企事业单位污水处理费和城市生活用水处理费两种。

　　生态环境补偿费是按照“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁利用谁补偿”和“开发与保护、增值并重”方针开征的一种环境保护费用。

生态环境补偿费始于1992年，共涉及14个省。

目前已经制定了生态环境补偿费征收管理办法的有广西、江苏、福建等省（区），辽宁、广东、河北等地的有关环境保护法规中也有相应规定。

生态环境补偿费包括的项目很多，中国实施较好的是森林生态环境补偿费。

　　水资源费在全国范围内征收始于1997年10月28日国务院批准颁布实施的《水利产业政策》，该政策规定：

“国家实行水资源有偿使用制度，对直接从地下或江河、湖泊取水的单位依法征收水资源费”。

1998年1月21日公布实施的《中华人民共和国水法》，进一步明确，除对城市直接从地下水取水的单位征收水资源费外，省、自治区、直辖市人民政府可决定对其他取水的单位征收水资源费。

　　矿区使用费和矿产资源补偿费依据《开采海洋石油资源缴纳矿区使用费的规定》（1989年1月1日发布）和《中外合作开采陆上石油资源缴纳矿区使用费暂行规定》（1990年1月15日发布）征收。

目前中国的矿区使用费只对开采海洋石油、天然气资源的中国企业和外国企业及在中国境内从事合作开采陆上石油、天然气资源的中国企业和外国企业征收。

鉴于目前海洋石油、天然气主要以中外合作方式开采，实际上矿区使用费只限于中外合作开采石油、天然气（包括海上和陆上的油、气）的企业。

矿产资源补偿费自1994年4月1日起对采矿权人征收，体现了国家作为矿产资源所有者的权益，建立了促进矿产资源保护和合理利用的经济激励机制。

根据《矿产资源补偿费征收管理规定》（1994年2月27日发布），矿产资源补偿费纳入国家预算，实行专项管理，主要用于矿产资源勘查。

　　土地使用费是指中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资企业在中国投资经营期内向地方政府缴纳的用地费（内资企业缴纳城镇土地使用税），不包括征地、拆迁和基础设施建设费用。

土地使用费征收标准由省、自治区、直辖市人民政府根据本地区具体情况自行决定。

　　二、存在的问题

　　1、没有设立专门的环境税种。

环境税是政府用来保护环境、实施可持续发展战略的有力经济手段。

针对污染和破坏环境行为课征环境保护税无疑是环境保护的一柄“双刃剑”。

但中国目前还没有真正意义上的环境税，只存在与环保有关的税种，即资源税、消费税、城建税、耕地占用税、车船使用税和土地使用税。

尽管这些税种的设置为环境保护和削减污染提供了一定的资金，但难以形成稳定的、专门治理生态环境的税收收入来源。

　　2、有关环境保护的税收规定不完善。

（1）消费税主要是将对环境造成污染的鞭炮、烟火、汽油、柴油及摩托车、小汽车等消费品列入征收范围，并对小汽车按排气量大小确定高低不同的税率，但没有把煤炭这一能源消费主体和主要大气污染源以及其他一些容易给环境带来污染的产品纳入征税范围，如电池、一次性产品（相机、剃刀、宾馆饭店一次性用品、不可降解的塑料餐盒、塑料袋等）、氟利昂、含磷洗衣粉、含氮纸制品、氯氟化碳制品、剧毒农药以及煤炭等。

（2）城市维护建设税由于自身的局限性，难以起到应有的作用。

城市维护建设税具有专款专用的特点，是城市环境基础设施投资的一项重要资金来源。

城市维护建设税收人与城市供热设施的开支有直接关系，进而对于改善城市大气和水环境质量具有特别重要的意义，是一项绿色税收。

有关资料显示，城市维护建设税用于环保投资部分已占到总环保投资的35％左右，占城市维护建设税收入的45％左右。

但是，由于城市维护建设税是一种附加税，以增值税、消费税和营业税的实际缴税额作为计税依据，税率低，导致收入规模小。

而且，城市维护建设税只对内资企业和个人征收，不对外资企业和个人征收，造成内外资企业和个人之间税负不公；随着城镇建设步伐的加快，位于市区边缘两侧的企业，其享用的市政基础设施已相差不大，但城市维护建设税的税率却相差较大，造成了新的税负不公。

（3）现行资源税在保护和促进自然资源的合理开发利用、调节级差收入等方面发挥了重要作用，但也存在很多问题。

第一，资源税性质定位不合理。

中国开征资源税的目的仅仅是为了调节矿山企业由于矿产资源自然及经济条件优越而引起的级差收益，纳税人具体适用的税额主要取决于资源的开采条件，却与资源开采造成的环境影响无关，极大地限制了资源税应有的环境保护作用，不利于将资源开采的社会成本内部化，对遏制资源浪费的作用有限。

第二，征税范围过窄。

现行的资源税只对部分矿产资源和盐征税，对森林资源、水资源、野生动物资源、海洋资源等必须加以保护的资源不征税，这既不利于对资源的保护和可持续利用，也造成了资源后续产品比价的不合理。

第三，计税依据不合理。

中国现行资源税以应税产品的销售数量或自产自用的移送数量为计税依据，容易造成资源的大量积压和浪费。

第四，单位税额过低，且一经确定数年不变，不能反映矿产品市场价格的变化和矿山企业的盈利状况，容易造成对资源的盲目开采和过度开发，加重环境负担。

（4）耕地占用税、土地使用税和土地增值税都属于对土地资源的征税，但它们之间彼此相互独立，没有相互协调配合形成一定的体系，对土地资源保护和合理开发的作用非常有限。

另外，税率也偏低，难以起到合理用地和保护耕地的作用，难以遏制因滥用土地而对环境所造成的破坏。

　　3、环境保护收费政策不合理。

（1）排污收费是中国环保投入中最早、最稳定的一条资金渠道，是中国环境政策的重要内容之一，但存在征收面窄，征收标准过低；征收力度不足，征收效率低，缺乏必要的强制手段；征收来的费用不能按照法定用途使用等问题。

比如，现行排污收费政策只对超标排放污染物的企业征收，对已经达标或低于排放标准的不收费；虽然对超标排放标准的企业收费，但没有考虑污染物的排放总量，难以刺激企业最大限度地降低污染的排放。

而且，现行排污收费制度只对废水、废气、废渣、噪声、放射性等5类113项污染源收费，没有对危险废物、生活垃圾、生活废水，以及流动污染源进行收费。

由于排污费收入主要归地方财政，中央财政不参与对排污费的分配，削弱了中央对排污费的调控能力。

（2）对生活污水进行收费，目前在中国仅有部分城市实施。

收费标准一般为～元／吨污水，个别城市的污水处理费收费标准则超过1元／吨污水，如江苏省为1，10—1，15元／吨污水，而中国生活污水处理成本一般为～元／吨污水。

污水处理费标准低，一方面违反了污染者负担原则的要求，另一方面难以弥补污水处理成本，对城市污水处理厂的运营造成了负面的影响。

（3）目前中国只有部分城市征收生活垃圾处理费，如北京市从1999年9月开始征收，收费标准为：

北京市居民每户每年缴费3元，外地人每人每年缴费2元。

但是，中国是世界上垃圾包袱最沉重的国家，据不完全统计，上海市50平方米以上的垃圾堆有近2000个，北京市50平方米以上的垃圾堆有4000多个，2000年全国城市生活垃圾产生量达亿吨，且将以8％的年增长率递增。

现行征收制度和标准远远不能满足要求。

（4）开征生态环境补偿费是市场经济体制下促进生态建设和环境保护的有效经济手段。

但从中国的实践情况来看，也存在一些问题，主要表现在：

中国横向环境管理体制不健全，缺少跨省市的协调机制，区际生态补偿机制难以建立；环境影响的量化技术和货币化技术不成熟，生态补偿缺乏强有力的技术支持；法律依据不足，征收难度较大；征收标准偏低；理论认识上也有不足；等等。

（5）中国目前征收的水资源费，对于加强水资源宏观管理，如水资源的勘测、监测、评价、规划以及为合理利用、保护水资源而开展的科学研究等发挥了重要的作用。

问题是，征收标准过低，以致出现“两千吨江河水，比不上两瓶矿泉水”的怪现象，不能完全反映水资源本身的价值，难以发挥有偿使用的经济杠杆调节作用。

另外，还存在部分用水单位缴费意识不强、行政干预和地方保护主义、法规之间相互抵触或不协调、收费手段不健全等问题。

（6）矿产资源补偿费的有关规定不适用于油气资源，起步费率也很低，平均费率％，而且不能随着矿产品价格、市场行情、矿产资源条件的变化而变化，不利于维护国家对矿产资源的所有权。

另外，管理体制不合理，导致矿产资源补偿费被截留和挪用。

　　三、建议

　　1、完善现行税收制度。

首先，扩大资源税课税范围并科学制定其税额标准。

尽快增加土地、矿产、森林、草原、滩涂、地热、大气、水等再生和非再生资源的各个领域的税目。

对高硫煤实行高税额，以限制高硫煤的开采和使用。

同时，要调整税额，不仅要将资源级差地租和绝对地租纳入到税额中，而且还要将资源开采产生的环境成本考虑进去。

其次，扩大消费税范围并提高消费税税率。

把过度耗费自然资源、严重污染环境的消费品，如一次性筷子、一次性使用的电池、氟利昂等产品列入消费税的课征范围。

适当提高鞭炮、焰火等应税消费品的消费税税率；对进口的不利于环保的产品和设备适用较高的税率。

第三，改革关税。

对进口的环保设施、环保材料可采用较低的关税税率；对进口的对环境有严重污染和预期污染而又难以治理或治理成本较高的原材料、产品征收较高关税；对出口的消耗国内大量资源的原材料、初级产品、产成品征高税。

第四，改革车船税。

将现有按载重划分的分类分级课征的车船税改为按燃料动力分类分级。

尽快实施燃油税征税方案，以鼓励人们使用非机动车辆，减少环境污染。

　　2、开征环境保护税。

环境保护税是指对开发、保护和使用环境资源的单位和个人，按其对环境资源的开发、利用、污染、破坏或保护程度进行征收或减免的税收体系。

环境保护税的税制要素主要包括：

纳税义务人、课税对象、计税依据、税率和征收管理等。

具体建议

（1）纳税人。

根据国际通行的“污染者付费”的原则，环境保护税应由破坏和污染环境者负担。

与环境保护税的不同课征对象相适应，环境保护税的纳税人应分别确定为从事应税排污行为和生产应税产品的企事业单位和个体经营者。

（2）课税对象。

按照国际通行的做法，环境保护税的课征对象应是直接污染环境的行为和在消费过程中会造成环境污染的产品。

从税收的公平性出发，凡属此类的行为和产品均应纳入课征范围。

考虑到中国目前缺乏这一税种的制度设计和征收管理经验，在开征此税的初期，课征范围不宜太宽，宜先从重点污染源和易于征管的课征对象人手，待取得经验、条件成熟后再扩大征收范围。

目前，首先应列入环境保护税征收范围的是排放各种废气、废水和固体废物的行为；其次，应把那些用难以降解和再回收利用的材料制造、在使用中会对环境造成严重污染的各种包装物纳入征收范围。

（3）税基。

环境保护税的计税依据主要是按排放、遗弃的应税环境污染物的数量和浓度确定。

对于计量单位难以确定的，可参照国际通行的做法进行统一换算。

其税基选择主要有：

按排污量征税；以污染企业的产量作为税基；以生产要素或消费品所包含的污染物数量作为税基。

（4）税率。

税率的设计应按照排放的应税污染物的污染程度来确定。

对于浓度不同的应税污染物，应按照浓度的高低来规定税率。

税率的类型总体上应以累进税率为主，体现税收差别。

但在开征环境保护税的初期，为易于推行，划分不宜过细，税率结构不宜太复杂。

另外，税率的设计还要充分考虑到纳税人的负担水平，使环保税的负担以满足政府为消除纳税人所造成的污染而支付的全部费用为最低限量。

（5）征收管理。

在征收管理方面要注意以下问题：

第一，为便于环保税的推行，并保证环保资金的投入，应将环保税作为专门目的税。

对其税收收入严格实行专款专用，用于建立环境保护基金，全力支持环保事业的发展，其中应有相当比例的税款用于对纳税人为减轻、消除污染而采取相应措施的补助。

第二，根据目前中国各级政府之间的事权划分情况，环保税应作为中央与地方共享税，并按照属地原则划分税收管辖权。

因此，对环境保护税的征收管理应由中央统一领导和安排，由中央和地方共同管理，但为了保证地方的环保资金支出，调动地方的积极性和主动性，中央与地方之间的分享额可以“相当现行排污费标准部分的归地方，超额部分归中央”为划分标准。

在征收方法上，可以采用源泉扣缴法、定额征收法和自行申报等方法进行征收。

第三，环保税自身的特点决定了税务部门自身很难单独完成其征管工作。

因此，在该税种的立法乃至征收管理过程中，税务部门应加强与工商部门、环境保护部门的联系与协作，甚至可考虑由环保部门代征或由环保部门协助征收。

　　3、完善税收优惠措施。

为了鼓励环保产业的发展，加快治理环境的步伐，对环保产业实行税收优惠政策是必不可少的。

在进行税制设计时，一方面除继续对“三废”综合利用和向环保产业投资给予税收优惠外，还应将优惠范围扩大到环保机器制造、环保工程的设计、施工、安装和生态工程建设等领域，并对环保产业新产品、新技术的试制和研制以及消化吸收外来环保技术等给予税收优惠，尽量扩大税收优惠范围；另一方面，无论是企业还是个人，无论是外资企业还是内资企业，只要在生产过程中积极购置设备防治污染，改进技术、工艺流程，生产高产低耗产、品或者在资源开采和利用中节约资源，提高资源回收率，减少环境污染和资源损耗的纳税人均应给予税收减免优惠。

这些措施主要包括：

（1）在增值税制度中增加对企业购置的用于消烟、除尘、污水处理等方面的环境保护设备允许抵扣进项增值税额的优惠规定。

（2）在内、外资企业所得税和个人所得税制度中增加对企业和个体经营者为治理污染而调整产品结构、改革工艺、改进生产设备发生的投资给予税收抵免的优惠政策。

（3）在企业所得税制度中增加对实行企业化管理的污水处理厂、垃圾处理厂（场）实行加速折旧的规定。

　　4、完善排污收费制度。

现阶段，将全部收费改为征税的条件还不成熟，改革目前的收费制度包括：

（1）建立执法队伍。

建立能代表国家利益的队伍进行环保执法，解决环境保护中执法不严的问题。

通过建设良好的法制环境来维护排污收费制度的严肃性，使企业明白排污费既不是可收可不收，也不是可以讨价还价的，而应该按照环境经济政策办事，特别要防止排污费征收过程中的寻租行为。

（2）转变征收方式。

由目前的超标征收向总量征收转变，由单一浓度标准向浓度与总量相结合转变，由单因子标准向多因子标准转变，逐步提高收费标准，使其达到甚至超过污染物治理的投入，从而促使排污者从自身经济利益出发治理污染。

（3）扩大征收范围。

对倒放大量固体废物污染地表环境的行为征收垃圾费；对居民生活废水收费等；对还未纳入征税范围的但又造成环境问题的行为或产品进行收费。

　　5、加强收费管理。

按照环境管理的“属地”要求，对排污费进行属地征收。

对排污费实行“收支两条线”管理，设立专门账户。

实行专款专用，提高环保资金使用效率，使排污费的收、管、用相统一，以增强排污费征收部门的积极性。