环境公益诉讼基本概念.docx
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环境公益诉讼基本概念
环境公益诉讼基本概念、范围的界定与原告类型的设定
2010-12-24作者:
未知来源:
法律快车
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【摘要】本文在厘清环境公益诉讼与环境公益、环境损害相关概念的前提下,对环境公益诉讼的范围进行了分析和界定,分析了通过环境公益诉讼制度的设计,促进公众参与,维护环境法治、制约公权力以及保护环境和公民环境权益的意义,特别是对环境公益诉讼制度设计中的原告类型的设定进行了深入分析,认为环境公益诉讼的原告应该包括行政机关、检察机关、环保社会团体和公民个人。
【关键词】环境公益诉讼;原告类型;行政机关;检察机关;环保社团
【写作年份】2009年
【正文】
一、基本概念的厘定——环境损害、环境公益与环境公益诉讼
要明确环境公益诉讼的涵义,首先应界定与之相关的两个基本问题:
环境损害与环境公益。
“环境公益”与公共利益密切相关,对“公共利益”(或“公益”)的界定向来是一个复杂而又难以明确的问题。
公共利益(publicinterest)亦称公益,是一个多面性、多层次、多变性、弹性较大的概念,一般认为是有关社会公众的福祉和利益,或指属于社会的,公有公用的利益,从字义而言,是一个与个体、私人利益相对应的概念。
私人利益指的是单个社会主体的利益,公共利益则着眼于社会所有社会主体的共同的整体利益。
公共利益之“公共”,英文名称public,按照《牛津高级英汉双解词典》的解释,public意味着“公众的、与公众有关的”,或者是“为公众的、公用的、公共的(尤指由中央或地方政府提供的)”。
[1]其实质是某一群体的共同利益,是各种利益主体共同利益,表现为社会利益、国家利益。
它既区别于社会成员个体的利益,也不是社会个体成员利益的简单加总,而是全体社会成员利益的综合体。
公共利益,主要应该包括两层涵义:
一是社会公共利益即社会全部或者部分成员所享有的利益;二是国家的利益。
庞德认为公共利益包括社会利益,社会利益又分为六类:
“…第四,保护社会资源的利益。
这个内容包括:
保护自然资源,即对森林、能源等的保护;…”。
[2]从经济学的观点来看,公共物品的特点与私益物品明显不同,主要表现为三个方面:
1、消费的非排他性。
2、收益的非排他性。
3、公共物品的生产具有较高甚至无法计量的私人交易成本。
[3]通过对比公共物品与私益物品的特点来分析环境的性质,可以看出,环境是典型的公共物品,环境保护所提供的效果也是公益的。
大部分环境公共物品的供给形式具有整体性,不能把它分割成若干部分而分别供应给不同的环境消费者。
当然,实际上也不是所有的公共物品都如上述公共物品的特征所概括的那样,是纯公共物品。
公共物品的涵盖范围也很宽,具有层级性。
一般地说,凡是公共消费的物品都具有公共物品的特征,完全公共消费而无私人消费的物品就是纯粹的公共物品,否则,就是不纯粹的公共物品。
各类公共物品之间有很大差异,同样的公共物品在不同的情况下也可能有不同的公益纯度。
环境作为公共物品,又呈现出多种多样的特征,因而也可以进一步区分其类别。
就环境公共物品来讲,根据其性质不同,大致可以分为两类。
一类是可以独占、具有一定的排他性的环境公共物品。
如土地、森林、矿产、水等各种自然资源,它们都为国家或集体所有(也可为单位或个人承包经营而拥有使用权、收益权等)而具有一定的独占性和排他性,当然这种独占性和排他性并不是绝对的,对这些资源的利用和收益是受到一定限制的。
一类是不可独占、不具有排他性的环境公共物品。
如大气(特别是臭氧层)、生态效益、生物多样性等,不可能为某个个体独占,其利用也不可能具有排他性。
区分两类环境公共物品的意义在于,对于不同性质的环境公益可以采取的保护措施有所不同。
对于前者可以通过明晰产权的方法,利用市场手段来实现环境公益;而对于后者市场手段就很难发挥作用。
如果从环境诉讼的角度来解决环境公益问题,前者既存在依据私人所有权提起的环境私益诉讼,也可以提起环境公益诉讼;但当那种不可独占、也不具有排他性的环境公益受到侵害时,根据现有的法律规定,依据所有权提起环境诉讼就缺乏法律依据了,只有通过诉讼法律制度的变革和创新,引入环境公益诉讼制度,才能用法律手段诉求环境公益的实现。
目前我国的行政诉讼法和民事诉讼法对起诉资格的规定,都是以公民、法人和其他组织的人身权或财产权受到侵害时,而且必须有直接利害关系,才能有资格提起诉讼。
就环境诉讼来讲,只有当环境污染与破坏已经造成了公民、法人和其他组织的现实的人身与财产损失,公民、法人和其他组织才能据此提起环境诉讼。
这种环境诉讼实际上是传统的行政或民事诉讼,从性质上来讲是环境私益诉讼。
它从本质上来说,只能解决环境公益外溢的那一部分——“环境私益”的救济。
严格地讲,这种救济不能解决环境损害问题,而是环境侵权问题,或者说是因为环境损害引起的公民、法人和其他组织的现实的人身与财产损失,它在法律性质上与其他侵权行为产生的人身、财产损失并无本质区别,只是它的产生原因与环境损害相关。
对这种人身与财产损失,通过私法(侵权法)的救济就完全可以实现。
[4]但私法的救济对环境损害(注:
是环境本身的损害,或称“环境公益”)是排除在外的,也是无能为力的。
下面通过对几个环境诉讼案例的分析可以看出,传统的环境诉讼对环境公益保护的不利,也进一步明确环境损害与环境公益的涵义。
1、民事诉讼对环境公益保护之不能
案例1[5]:
江苏省启东市法院公开审理了一起因环境污染引发的损害赔偿纠纷案,并当庭做出了一审判决,由被告启东市某食品有限公司赔偿给原告养殖户赵某损失9589.83元。
江苏省启东市某食品有限公司成立于2001年5月,从事非发酵性腌菜生产、销售及水产品销售。
该企业坐落于启东市惠丰镇某村1组地段,与村民赵某养殖扣蟹的池塘相距约500米,赵某蟹塘用水一直从宅后横河内所取。
2004年9月23日,该企业向河内排过一次未经处理的废水,同年9月26日,赵某等3户养殖户分别发现自己蟹塘内水质受到污染,所养殖的扣蟹纷纷死亡,即向所在村镇反映。
镇政府在接到报告后派出镇调解中心及渔政站的工作人员前往调查处理。
同月28日,赵某向市渔政执法大队报告,该大队到污染现场进行了勘察,确认蟹塘于河内取水,而该河水质发生变化,已富营养化和缺氧,不能适应养殖,导致蟹类得慢性病致死。
镇政府对此委托了市价格认证中心对3户养殖户扣蟹受损情况做了评估,结论为赵某损失计人民币9589.83元,其余两户分别损失4355元和7687元。
后经调解,该企业与另两户达成了赔偿协议,但对赵某的损失,该企业认为赵某明知水质污染仍然取水,也存在过错,只愿意赔偿3000元,双方未能达成赔偿协议。
为此,赵某于2004年12月将该企业告上法庭,要求企业赔偿10089.83元。
法院经审理认为,企业生产时应严格按照国家规定排放经过处理达标的废物、废水,而被告启东市某食品有限公司未按规定排污,造成水源污染而致养殖户受损,应承担全部赔偿责任,损失应以有关部门核定为准。
法院据此做出了前述一审判决。
案例2[6]:
2004年10月发生在陕西省神木县的一起水污染事件的相关单位和责任人日前受到处罚,造成这起水污染的直接责任企业龙华煤化工有限责任公司被罚款15万元,神木县自来水公司被罚款5000元,3名直接责任人被公安部门立案查处。
今年10月10日早晨,神木县城区饮用水出现了焦油味,部分居民饮用后出现头晕、恶心、呕吐等症状。
10月12日,神木县自来水公司将污染水排放到窟野河,造成窟野河下游再度污染。
10月13日,榆林市环保等部门发现神木县燕家塔龙华煤化工有限责任公司的储藏罐在排放焦油。
据调查,由于这家公司职工季某、蒋某、沈某3人将储藏罐上的1个器件拆走,使得含酚的废油流入乌兰木伦河,污染水流经窟野河后,经渗渠渗入到水井,最后到达自来水供应终端家庭。
11月26日,榆林市环保局决定对龙华煤化工有限责任公司处以15万元的罚款;神木县卫生局决定对县自来水公司处以5000元罚款;神木县公安局决定对直接责任人季某、蒋某、沈某3人立案查处。
神木县监察部门将按有关程序对龙华煤化工有限责任公司和神木县自来水公司的有关责任人进行严肃处理。
分析:
在两个污染案件中,环境污染与损害的发生都可以分为几个阶段。
第一阶段:
企业的排污行为(本文认为应包括违法和合法排污行为,限于篇幅,这里不做论述)造成环境质量的损害或下降。
在案例1中,食品公司向宅后横河排放未经处理的废水,使河水质发生变化,富营养化和缺氧,进而使蟹塘内水质受到污染;在案例2中,煤化工公司向乌兰木伦河含酚的废油,污染水流经窟野河后,经渗渠渗入到水井,造成了水环境质量的下降,水质恶化(包括地表水和地下水)。
第二阶段:
环境质量的损害或下降,造成人身或财产损失。
在案例1中,宅后横河水质恶化,水环境质量下降后,又进一步使蟹塘内水质受到污染,最终导致赵某等3户养殖户蟹塘内所养殖的扣蟹死亡(造成了居民的财产损失);在案例2中,排向乌兰木伦河含酚的废油,流经窟野河后,经渗渠渗入到水井,最后到达自来水供应终端家庭(居民饮用受污染的水,造成人身损害,也间接造成财产损失)。
第三阶段:
损害救济过程。
在案例1中,赵某等3户养殖户主张被告排污企业对扣蟹受损的赔偿请求,经过调解或判决得到了解决,财产的损失额(注意:
不是水环境的损失数额)经过了有关部门的核定或认证;在案例2中,环保局、卫生局、公安局、监察等部门分别作出了处理决定,但这些处理决定的性质是行政或刑事责任,谁对水质恶化、水环境质量的下降负责呢?
环境损害的赔偿责任由谁来主张,如何承担呢?
简言之,第一个阶段为环境污染或破坏阶段,即环境功能和质量的下降,环境损害就已经产生了。
第二个阶段是通过已经受到污染与损害的环境的媒介作用,导致他人财产损害,进一步侵犯了公民(法人或其他单位的)财产利益。
此为传统的环境侵权阶段。
第三阶段损害救济过程。
人身或财产利益的受害人以此为由提起民事诉讼,意在维护其自身合法利益——人身或财产损失。
该环境民事侵权诉讼行为的直接目的是为了保护其财产利益,不可否认,这种对自身利益的诉求,会促使排污者遵守环保法规,从而间接地有利于保护环境。
但在这种环境民事诉讼活动中,保护公共环境利益本身既不在原告的起诉动机之内,也不在被告的辩护目的之中,公共环境利益并不被争讼的任何一方关注,称这种诉讼为环境诉讼有些牵强,称之为因环境污染引起的民事诉讼似更为恰当。
在这里,公共环境利益成为争讼双方的牺牲品。
还有更多的情况可能是,环境污染与资源破坏行为仅发生在第一阶段。
如向没有养殖水产品(包括其他任何形式的生产、经营利用活动)活动的河流排污,且该河流域附近人烟稀少,没有人取水饮用;如向大气排放有毒有害气体,使大气环境质量下降,但附近没有居民居住,也未造成农作物受害;交通工具,如城市中的轿车燃用汽油向环境排放含铅废弃,污染空气,使大气环境质量恶化;排干沼泽,开发为农田耕种;砍伐森林,造成水土流失;修建拦河大坝造成生态破坏,对生物多样性的破坏等等。
诸多的环境污染与资源破坏行为可能没有导致他人的人身或财产损失,其中,有些环境行为可以通过行政手段或刑事手段予以制裁,但行政处罚的法定处罚原则和刑事制裁的罪行法定原则,都决定了两者适用范围的有限性,况且行政、刑事制裁不能解决环境污染与资源破坏者对环境本身的损害的赔偿问题。
总之,具有公共物品属性的环境很难为现行的诉讼法律制度所包容。
2、行政诉讼对环境公益保护之不能
以上是由于环境污染引起的环境民事诉讼的缺陷问题,在环境行政诉讼方面也同样存在着公共环境利益无法保护的现象。
见以下案例:
案例1:
“施建辉、顾大松诉南京市规划局”案。
2002年,南京市规划局批准了紫金山顶兴建观景台项目的规划许可,但是观景台的钢筋水泥建筑很可能破坏紫金山的自然景观。
此事经媒体披露后,引起了社会的广泛关注。
2001年10月17日,本案的原告东南大学两名法律教师,以南京市规划局许可第三人中山陵园管理局于中山陵风景管理区紫金山最高峰头陀岭修建“紫金山观景台”具体行政行为违法、侵害其与第三人构成的合同法律关系为由,向南京市中级人民法院提起行政诉讼,诉请判令撤销被告对第三人作出的“南京紫金山观景台”规划许可。
南京市中级人民法院最终没有受理此案。
但迫于社会舆论及其他方面的压力,南京市规划局及相关部门,最终决定拆除“景观台”。
案例2:
“圆明园湖底铺设防渗膜”案。
2005年3月22日,兰州大学客座教授张正春质疑圆明园防渗工程,经媒体披露后,引起了社会的广泛关注。
3月24日,张正春带记者实地考察。
3月28日,京城媒体披露“圆明园湖底铺设防渗膜遭专家质疑”[7]。
3月30日,国家环保总局邀请张正春参加关于圆明园防渗工程的专家研讨会。
3月31日,北京市环保局确认该工程没有经过环保部门审批,随后,圆明园防渗工程被叫停。
4月1日,国家环保总局表示,该工程需补办环境影响评价审批手续。
分析:
在案例1中,规划局的不当行政行为破坏了环境景观,但并没有具体的行政行为的相对人,也很难认定其行政行为侵害了任何公民的人身权和财产权,因此,法院按照现行诉讼法的规定,不予受理诉讼是有其法律依据的。
最终,只是迫于“社会舆论及其他方面的压力”,有关部门才决定改变违法(或不当)行政行为——拆除“景观台”,而不是在公众欲“诉诸司法”的压力下。
在案例2中,圆明园湖底铺设防渗膜工程虽然已对生态环境造成了潜在的巨大的危害,但依现行诉讼法的规定,任何人也无权对其提起诉讼以阻止其不当环境行为,而只能向有关部门检举、控告、投诉、反映。
[8]从该案还可以看出,环境行政机关存在行政失职问题。
即“圆明园湖底铺设防渗膜”在没做“环评”,没履行环保“三同时”手续的情况下已完成了大部分[9],3月底经有关专家、媒体反映,环保部门才得知并叫停“圆明园湖底铺设防渗膜”一事来看,环保部门已构成环境行政违法(监管不到位,不作为的违法),但并未见有哪个环境行政机关为此负责,同样任何公民若以环保局为被告提起环保部门不作为的环境行政诉讼,按现行行政诉讼法的规定,法院不予受理也是符合现行法律规定的。
4月1日,国家环保总局关于“该工程需补办环境影响评价审批手续”的表示也仅仅是亡羊补牢之举罢了,但事后的补救难以挽回灾难性的后果。
联系到同年1月18日,国家环保总局以“严重违反环境法律法规”的名义叫停了金沙江溪洛渡水电站等30个正在违规建设的项目的“形象”之举。
[10]其实正是环保部门监管不力、环保执法不到位的力证。
那么,对这些环保部门的(不作为的)违法行政行为,公众是否有权通过行政诉讼途径予以救济呢?
答案同样是否定的。
对于环境损害的私法救济是当代各国民事立法的一个十分重要的问题,因而各国民法通常将其作为特殊侵权行为,规定于其侵权法中。
“在日本,依靠法律手段处理公害问题及环境问题,是从公害的受害人根据民法的规定对加害企业要求损害赔偿开始的。
可以说,公害法是以民事上的救济为起点形成和发展起来的”。
[11]日本民法和我国《民法通则》对环境损害赔偿都作了明确规定。
但是由于环境损害是一种特殊类型的民事侵权行为,依据传统民法理论和民事诉讼程序,对受害人实施救济是十分困难的,因此私法的“救济无论怎样充实,救济个人性的受害者毕竟是有局限性的,试图通过救济受害者来根除环境污染是困难的。
”[12]私法的救济,所能解决的仅仅是个体受害者的司法保护,对大范围的、地区性乃至全国性的环境问题的解决就无能为力了。
环境问题具有潜伏性、积累性、流动性、复合性等特点,环境污染与侵害的对象经常是不特定的多数人,如前所述,很多环境污染与资源破坏行为并不直接针对特定人(not-welldefined),事实上越是影响范围大的环境问题越不是直接针对任何人。
另一方面,当政府的决策及环境保护行政机关不履行环境保护职责,而造成现实的或潜在的环境污染与资源破坏时,依照现有的行政诉讼法对行政诉讼主体资格的要求,除行政管理相对人或直接利益相关人外,其他人是无权提起诉讼的。
而事实上政府的环境决策和抽象环境行政行为往往没有严格意义上的直接利害关系相对人。
按照目前的行政诉讼法和民事诉讼法的制度设计,至少有以下几个方面的破坏环境资源的行为(包括行政与民事行为)被排除在司法救济之外:
第一类,环境行政行为,可分为两种主要情形:
一是具体环境行政行为损害公众环境利益。
环境行政机关的不当行政行为损害公众环境利益的情形很复杂,大致上可分为作为和不作为两种情形,也可分为授益行政行为和不利行政行为。
对于不利行政行为,作为行政管理相对人的当事人自己会有救济的动机。
但对于不当的授益行政行为,由于作为行政管理相对人是行政行为的受益方,自然会乐于接受,当然不会对此行政行为提出异议,而没有直接利害关系(也无相邻关系)的公众,又没有资格对此行政行为的合法性提出质疑。
那么,这样的行政行为即便是不合法,公众也是束手无策。
如环境行政机关对不应发放许可证(排污许可证、污染源达标排放合格者,等等)的单位或企业准予发放,对本不符合环保要求、不符合环保政策的企业(环评不合格、未办理“三同时”手续,等等)开“绿灯”等等。
问题在于,按照现行法律,由于这种具体行政行为,没有直接损害第三方的人身与财产权益,公众不能通过诉讼途径对此进行监督(尽管有“检举”、“揭发”、“控告”等手段可用,但其手段有局限性)。
在怒江开发中,尽管当地居民、很多的环保专家和学者、环保志愿者齐声呼喊,然而他们却由于缺乏诉讼资格,无法通过法律的途径抵制当地政府和开发部门未经环评的正当程序就做出的错误决策。
还有一类具体环境行政行为是没有相对人,也没有直接利害关系人的,这些不当具体环境行政行为对环境的影响巨大,按照传统的行政诉讼法,公众却很难通过诉讼途径予以监督或撤销。
除前述“施建辉、顾大松诉南京市规划局”案外,还有:
某省一个乡政府下令毁掉花费了几代人心血和汗水才建成的、用于防风固沙的“三北防护林”,建设葡萄园,发展“高效农业”;1997年山东省黄河河务管理部门应东平县斑鸠店镇政府和六个村的要求,决定把开凿于50年代的用于黄河汛期分洪的“小清河”淤平,以便增加耕地的数量。
几十年以来,周围群众引小清河里的水灌溉土地,发展渔业和多种经营,环境也得到极大改善,可谓受益无穷,对该河有十分深厚的感情。
群众多方寻求帮助,但苦于投诉无门。
有关部门皆以该行为没有直接侵害个人利益为由,不予受理。
几年过去了,该河已有70%以上的流域面积遭毁;等等。
二是抽象环境行政行为侵害公共利益。
抽象行政行为是指行政主体针对不特定行政相对人所作的行政行为,根据行政诉讼法原理,区分抽象行政行为与具体行政行为,主要看其是否具有普遍的约束力。
抽象环境行政行为,包括政府的环境决策、规章以下的环境行政机关的规范性法律文件等等。
由于抽象环境行政行为所针对的对象是不确定的,其效力是可以反复适用的,如果这些抽象环境行政行为、政府决策或规划不当,对环境造成的危害比一般的环境污染或破坏还要重大,但按照目前的法律规定,很难对此通过诉讼途径予以救济。
另外,环境行政机关在执法或环境管理中的不作为,应当履行环境保护的法定职责而不履行,由于没有直接的利害关系人,也被排除在环境行政诉讼范围之外。
第二类,环境民事行为,也可分为两种主要情形:
一是既造成环境污染与资源破坏,又损害他人人身权与财产权的环境民事行为。
这种情况下,直接受害者可以提起环境(私益)民事诉讼,然而环境本身的污染与破坏并不能被包含在提起环境(私益)民事诉讼原告的诉求当中。
二是没有直接受害对象的环境污染与资源破坏行为。
例如拦河大坝的修建会造成河流两岸的大规模的生态破坏,对濒危物种的影响,对生物多样性的破坏,根本就没有直接受害人。
很多环境污染与资源破坏行为,如排干沼泽、破坏湿地,并没有直接的个体受害者,
这时私人就很难以直接利害关系为由提起赔偿诉讼,只能由无直接利害关系人就环境污染(或资源破坏)本身为由提起环境公益诉讼。
以上按照目前的制度设计被排除在司法救济之外的环境资源行为以及由此产生的环境损害或可能产生的,正是我国环境公益诉讼应该包括的主要内容。
综上所述,环境公益诉讼应当是为保护环境公益而设计的一项制度,是当环境公益处于无人通过法律诉求实施保护时,由相关主体向人民法院提起诉讼请求救济的一项制度。
对于何谓环境公益诉讼,目前学界并未形成较为统一的看法。
如有的学者将其归入经济公益诉讼之一种,认为“任何单位和个人都有权对污染环境、破坏自然资源的单位和个人提起经济公益诉讼,由人民法院依经济公益诉讼程序进行审判,依法追究责任人的民事、经济、刑事责任。
这里讲的任何单位和个人,既包括直接利害关系人,也包括无直接利害关系人,既可以是国家机关,也可以是企事业单位或个人。
”[14]也有学者将其归入社会公益诉讼机制,“所谓社会公益诉讼,是指任何人、社团、国家机关为社会公益,都可以自己的名义,向国家司法机关提起诉讼。
社会公益诉讼是以社会法为底蕴的。
首先,社会连带关系的存在,使所谓的社会公益与每个人的生活都息息相关,因此,社会公益的损害,就等于每个人的利益都受损;其次,根据动态的社会契约论,个人、社团、政府都有权代表社会公益,从而形成社会公益代表者的竞争机制,有利于社会公益的真正实现。
”[15]以上定义都从某一方面反映了环境公益诉讼的性质和特点,从本质上讲,环境公益诉讼既非经济诉讼的范围,也不能完全等同于社会公益诉讼,而是一类特殊的诉讼类型。
环境公益诉讼的定义应结合诉讼主体、诉讼事由、目的,并能反映环境公益的本质特点给出,所谓环境公益诉讼,是指“任何人”(包括公民、法人、社会团体或有关国家机关),为保护环境公益,以自己的名义代表国家或社会公众以环境行为人为被告向法院提起诉讼,请求判令停止正在或可能发生的环境损害行为,并赔偿已经造成的环境损害的诉讼制度。
环境公益诉讼的起诉动机和目的都是为保护环境公益,传统的环境民事诉讼和环境行政诉讼,从本质上讲是为私益,尽管这种对私益的保护也维护了法秩序,从客观上讲也有利于维护环境公益,但这不同于本文所论的环境公益诉讼。
对于环境公益诉讼中所保护的环境公益的范围。
可以从被诉环境资源行为的类型进行划分,包括环境民事行为和环境行政行为造成的损害环境公益的情形。
这里所指损害的环境公益,在环境民事行为一类中,是指对环境的直接损害[16],不考虑对人身和财产的间接侵害;在环境行政行为中,是指对环境法律秩序的破坏(包括前述环境行政行为损害环境公益的各种情形)和对环境的直接损害与潜在损害,亦不包括对人身和财产的间接损害。
二、环境公益诉讼的制度价值——兼论必要性和诉讼范围问题
对于环境公益诉讼制度建设的必要性问题,官方和学界的观点存在一个很大的差异。
就环境公益诉讼的范围来说,无论是国外的立法、司法实践,还是国内学界的讨论,大部分都认为环境公益诉讼的范围(或起诉的对象)应该既包括对污染者提起的诉讼,也包括对行政机关提起的诉讼。
但在中国官方来看,环境公益诉讼主要是针对破坏环境资源者提起的,而回避对环境行政机关提起的环境公益诉讼。
如有代表性的观点是,国家环保总局副局长潘岳在“世界环境名人聚会北京探讨科学发展观”大会上提出,公众应该成为环境污染事件中的诉讼主体,建立环境公益诉讼制度,让任何公民、团体和国家机关都能与污染环境者在法庭上一论高低。
据潘岳副局长介绍,要加大对环境污染和生态破坏的惩治力度,环境诉讼的主体就应从直接的受害者扩大到政府环境保护部门、环保组织、公众,把污染企业置于公众的监督之下,并形成污染企业如过街老鼠人人喊打的态势,从根本上扭转污染反弹的现象。
[17]这个观点在环境行政机关有相当的代表性,对破坏环境资源者提起环境公益诉讼,制止违法行为,救济已然发生、制止可能发生的环境资源破坏固然重要,但环境公益诉讼更重要的价值在于通过“公民诉讼”,促进公众参与,维护环境法治、制约公权力以及保护环境和公民环境权益,这也是环境民主的内在要求。
环境公益诉讼是制约和监督公权保障私权的内在要求,是现代行政发展的必然要求。
当然,公
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