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公共政策学笔记

第一讲公共政策概述

公共政策的内涵

1、对公共政策概念的探讨

（1）哈罗德·拉斯韦尔、亚伯拉罕·卡普兰

公共政策是一项含有目标、价值与策略的大型计划。

（2）戴维·伊斯顿

公共政策就是对全社会的价值作权威的分配。

（3）托马斯·戴伊

公共政策是关于政府所为和所不为所有内容。

（4）詹姆斯·安德森

公共政策是政府的一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者为处理某一问题或事物采取的。

（二）公共政策含义

公共政策是国家机构及公共团体为了实现特定的公共目的，对社会价值进行合理配置的决定与实施过程。

3、公共政策的主要表现形式

行动方案、方针、原则、策略、措施、计划、行为规范

4、公共政策的特征

公共性

价值性

权威性

动态性

⏹5、公共政策（具体政策）的分类

⏹①侧重于政治学科的公共政策

⏹国家安全政策、外交政策、选举政策、权利保障政策等

⏹②侧重于经济学科的公共政策

⏹能源政策、税收政策、产业政策、金融政策

⏹③侧重于社会学科的公共政策

⏹社会保障政策、教育政策、人口政策、妇女儿童政策、卫生政策等

⏹④侧重于市政和区域规划学科的公共政策

⏹土地政策、交通政策、住房政策、环境保护政策、公共通讯政策等

⏹⑤侧重于自然科学和工程技术的公共政策

⏹科技开发政策、科技推广应用政策、技术改造政策、质量认证政策等

⏹6、公共政策的功能

⏹目标导向功能

⏹法律规制功能

⏹利益协调功能

⏹政治象征功能

⏹社会发展功能

（二）公共政策的发展

⏹消极政策→→→积极政策

⏹经验政策→→→规范政策

⏹单一型政策→→→综合型政策

⏹

（一）公共政策学产生的根源

⏹1、行为主义的盛行

⏹2、社会问题的增多

⏹3、政策替代的文化

⏹

（二）公共政策学发展的背景

⏹首先，在全球化和现代化的推动下，产生了越来越多的复杂的国内和国际问题，公共政策也面临越来越多的挑战。

⏹其次，市场经济的纵深发展和世界改革浪潮的推动，公共政策的功能和作用愈加凸现。

⏹再次，现代科学技术的迅猛发展，自然科学、技术科学和社会科学及其产业的交叉科学、边缘科学、横断科学和综合性科学极大地推动公共政策学的发展。

⏹最后，思想库或智囊团的成熟也是促进公共政策科学发展的重要因素。

⏹1、创建时期20世纪50年代

⏹

⏹2、形成时期20世纪70年代

⏹

⏹3、反思时期20世纪80年代

⏹4、拓展时期20世纪90年代

⏹

公共政策系统

⏹公共政策主体

⏹公共政策客体

⏹公共政策环境

⏹一、公共政策主体的含义

⏹1、主体：

是指一个社会中具有自我意识机能与自觉能动性并从事认识和实践活动的人。

⏹2、公共政策主体：

指直接或间接参与公共政策制定、实施、监控、评估过程的个人、团体或组织。

⏹

⏹二、公共政策主体的分类

⏹1、按主体数量分：

个人、团体

⏹2、是否具有公共权力：

官方、非官方

⏹3、按政策运行阶段：

制定、执行、监控、评估

⏹4、按参与方式与程度：

直接、间接

⏹5、按法权序列：

国家公共法权主体、社会政治法权主体、社会非法权主体

1官方的政策活动者

立法机关行政机关司法机关政党

2.非官方的政策活动者

一、利益团体

　　　利益团体是基于某种共同价值、共同利益、共同态度或者是某种职业和行业而形成的正式、非正式团体和群体等社会组织。

其目的在于建立、维持、增进共同利益和共同态度所蕴含的行为模式；其职责是履行利益聚合功能，以保障或增进其成员的利益作为最高目标。

⏹１．利益团体影响政策制定的方式：

⏹⑴通过本团体在各种代表机构中的代表人物，就某个政策问题向政府陈述意见，提出建议或提案；

⏹⑵通过社会舆论表达本团体对某个问题的观点和见解，力图说服政府采纳；

⏹⑶对社会规范价值重新加以界定；也可以用现有法规、制度上的规定表明自己的立场。

⏹⑷由一个团体单独或几个团体联合向政府施加某种压力。

二、公民（选民）

⏹公民决定或影响政府公共决策的主要途径有：

⏹⑴以国家主人或主权者的身份，对某些重大政策问题直接行使主权，如对宪法修订、领导人的选举、基本国策或重要的地方性政策，采取直接投票的方式来加以决定；

⏹⑵用间接或代议的方式，选出自己的代表者制订或修改并执行公共政策

⏹⑶使用各种威胁性方式（如请愿、示威游行、罢工、罢课等）去反对某些政策，迫使政府修改或废止这一政策，或表达制订新的政策的要求，迫使政府将问题提上议事日程；

⏹⑷通过参加利益集团，借助团体的力量去影响政策制定；

⏹⑸通过社会舆论或游说的方式提出政策诉求，影响政策导向；

⏹⑹以个人的知识活动为政策制定者提供实证依据或理论指导；

⏹⑺对政府通过并实施的政策采取合作或不合作的态度，以此影响政策结果。

三、大众传播媒介

⏹大众传媒对政策制定的影响与作用：

⏹⑴大众传媒能及时反映社会所发生的公共问题，同时，其传播的信息是经过层层加工和筛选的，它建构的“第二现实”影响受众对问题内容及其性质的认知和态度，进而影响着政策议程的建立。

⏹⑵由于大众传播的直接性、迅速性和广泛性，它能为政策制定创造良好的公众支持的环境，从而扩大政策诉求群体，提高政策问题的认知程度。

⏹⑶大众传媒的“焦点效应”，可以形成强烈的政策舆论压力，促使决策系统接受来自公众的愿望和要求，是实现决策科学化和民主化的重要载体。

3.现代政策研究组织

现代政策研究组织的类型

（１）官方思想库。

通常隶属于不同国家或地区的政府及其职能部门，带有明确的官方色彩，反映了政府一定的态度、立场和感兴趣的问题。

（２）半官方思想库。

政府通过资金上的援助或签订合同与这些思想库建立长期的、稳定的、密切的合作关系。

（３）民间思想库。

民间思想库是由民间发起，得到基金会和企业资助，为国家机构及其长官服务的政策研究机构，它们具有选题自由、研究面宽、联系广泛、不受政治可行性的局限、能超脱政府及其职能部门之外的特点。

（４）跨国思想库。

这是由世界各国科学家、经济学家、企业家、政策科学家组成的、以研究人类全球问题为主的思想库。

（１）提供政策建议，充当咨询参政机构；

（２）提供学术思想，充当认识机构

（３）提供政策结果信息，充当评估机构；

（４）向政府输送官员和专家，充当人才交流、储备机构；

（５）制造舆论、传播观点，充当宣传机构。

公共政策客体

⏹ 一、公共政策客体的类型

⏹任何公共政策都是主体与客体的统一。

⏹公共政策客体是指公共政策所要处理的问题和发挥作用时所指向的对象。

⏹公共政策客体由社会公众围绕利益关系相互作用所形成的某种与“应有”和“规范”不相一致的状态子系统，它是一个立体结构，包括了政策所要改变的状态、政策直接作用的人与事、政策所要调节的公众利益三个层面的内容。

⏹公共政策客体的第一个层面是公共政策的制定与实施所要改变的状态，这种政策客体就是作为政策问题的社会公共问题。

并不是所有的社会问题都是公共政策客体，只有那些列入政府议事日程、涉及到社会上相当多人的利益的社会问题才是公共政策客体。

⏹公共政策问题的分类：

⏹1、以政策问题的性质与内容为标准：

政治问题、经济问题、文化问题、社会问题

⏹2、以政策问题在社会经济中的功能为标准：

初次分配问题、再分配问题（社会转移分配问题）

⏹3、以问题的直观性、熟悉程度、决策目标的明确性、所需信息的完备性为标准：

结构良好问题、结构不良问题

⏹公共政策客体的第二个层面是公共政策执行中所要直接作用的对象，这种政策客体主要是处在社会不同层次、不同范围内的应由具体政策来规范、制约的社会成员与社会事件。

⏹人们一般将政策所要规范、制约的社会成员称为政策的标的群体或目标团体；将政策所要直接作用的社会事件或社会现象称为政策的标的物。

⏹公共政策客体的第三个层面是公共政策所要解决的核心问题即人们之间的利益矛盾。

政策所要调整和规范的是人与人之间的利益关系。

个人与群体由于在社会生产和生活中所处的地位不同、社会分工的不同，因而必定会产生出不同层次、不同性质的利益要求。

⏹这些不同的利益要求经过相互影响、交流、碰撞、摩擦，就会产生现实的利益矛盾，这种利益矛盾可能发生在个人与个人之间，也可能发生在个人与群体之间，还可能发生在这部分群体与那部分群体之间，甚至可能发生在政府与公众之间。

⏹二、公共政策客体的构成

⏹公共政策客体包括两个方面：

公共政策问题与目标群体。

制定与执行政策就是要改变政策客体系统的现有状态，或是将政策客体的现有状态向人们期望的符合社会发展目标的理想状态转变。

⏹公共政策客体中人的方面的因素构成了政策的目标群体。

它是公共政策直接作用与影响的公众群体。

⏹政策目标群体系统中既存在具有相同利益的个人组合的统计群体，它不是一种实体性存在，只具有统计上的意义；也存在由于利益相同而产生出来的相互联系的临时性团体，这是一种实体性群体；另外还有组织严密的利益集团。

⏹目标群体的分类

⏹1、以目标群体的数量和区域范围为标准：

全体社会成员、区域社会成员、特殊社会成员

⏹2、以公共政策对目标群体的利益影响为标准：

受益群体、受损群体

⏹3、以政策客体对政策内容的态度为标准：

顺应型客体、抵触型客体、观望型客体

⏹在对公共政策的目标群体进行分析时，主要是考察这种群体的规模即人数在人口中的比例；群体本身的组织程度；群体结构的稳定程度；对实施中的政策的支持与满意程度。

⏹政策目标群体中的统计群体凝聚力不强，处于分散状态。

⏹政策目标群体中的临时性团体虽有一定的组织性，但不稳定。

⏹只有政策目标群体中的利益集团组织性最高，对政策运行产生的制约能力也最强。

⏹政策目标群体系统中的成员对政策的态度有三种情况。

一种情况是目标群体中的成员倾向于接受政策；一种情况是目标群体中的成员对政策不满，抵制政策；还有一种是观望。

对于具体政策来说，政策目标群体系统中对政策满意、接受与不满意、不接受的比例是不同的。

⏹具体政策的政策目标群体系统中的成员，他们对政策的态度在政策运行的不同阶段可能是不一样的。

⏹有些公众在政策刚公布时，由于对政策目标不了解，或受到传媒的误导而对政策持反对态度，而当政策实施时，他们可能从政策执行中得到实际利益又转而支持政策。

也会出现相反的情况，即一部分公众开始时对政策表示，而后来又对政策表示怀疑和反对。

目标群体接受和服从某一项公共政策的原因？

目标群体接受和服从某一项政策的原因：

1、政治社会化的影响

所谓政治社会化是指人们在社会化的过程中，政治观念的树立（对国家、政党、制度、权威、意识形态、权利义务的认识）和政治行为模式的形成（遵纪守法，拥护社会制度等）。

任何国家都会设法通过家庭、教育、传媒等渠道促成人们的政治社会化。

如果这一过程较为成功的话，社会成员就会逐渐树立起支持现行社会制度的观念，能够体谅公共政策中的一些无奈之举。

2、传统思想观念和行为习惯的制约

政策往往会对目标群体思想和行为的改变提出一定的要求，其变化幅度的大小在很大程度上影响目标群体对政策的接受和服从。

因而，在政策制定中必须考虑习惯的因素，掌握改变的幅度，如果能采取渐进方式就最好别搞激进变革。

3、对政策形式合理与实质合理的看法

政策不仅需要实质合理，更需要形式合理，二者相辅相成。

如果政策制定不符合法定的程序或违背法律原则，其被目标群体接受的可能性就会大大降低。

4、对成本收益的权衡

目标群体对某项政策的态度在很大程度上取决于其对利益得失的判断。

因而，目标群体的利益得失是制度激励的关键，必须引起政策制定者和执行者的高度重视。

5、对大局或整体的考虑

虽然人是“经济人”，但也是“社会人”，他们不仅会从成本和收益角度考虑问题，而且还会从整体和大局角度进行判断。

6、避免受到惩罚

公共政策的权威性是不争的事实。

如果没有一定的惩罚措施，一部分人很可能就会去做违背政策的事情。

因而有时候人们会因为畏惧惩罚而接受和遵从政策。

当然，处罚只是手段而不是目的，为处罚而惩罚实际上就是权力的滥用。

7、环境条件的变化

政策在实施过程中会产生“振动效应”。

随着时间的推移和客观条件的改变，人们的主观认识也会产生这样那样的变化。

因而，没有一劳永逸的政策。

▪一、公共政策主客体利益的平衡

▪公共政策的实质是对社会价值的分配,政策主体作为政策的制定者和执行人,决定着利益分配的格局。

▪公共政策的目标是保证公共利益的最大化,但公共利益既包括政策客体的利益,也涉及政策主体自身的利益。

作为理性经济人,政策主体在政策制定和执行中事实存在着利益驱动,在政策活动中也进行着成本和收益预期,同样追求成本最低、利益最大的结果,这种主观价值倾向性使得主体的价值中立原则难以实现。

而公共政策本身可以是公开的书面的规范性文件,也可以是隐而不揭的内部非公开的行为,如公务员工资调整政策，这种不公开性为主体自利提供了可能。

二、公共政策环境

⏹

（一）公共政策环境因素

⏹地理资源和经济环境因素

⏹政治和法治环境因素（制度因素）

⏹社会文化环境因素

⏹全球与国际环境因素

⏹A公共政策的经济环境要素是指制定与实施某一项具体政策时，可能面对的和能够加以利用的总的经济状态。

它包括整个世界经济的格局与运行状态，一国或一个地区经济体制、经济结构、经济发展速度、经济总量的总和。

⏹具体地说，政策主体必须时刻关心下列的经济因素：

世界经济的格局，世界金融、贸易、投资体制与状态，一国或一个地区的经济体制，产业政策与产业结构状况，货币政策、金融机构及其监管机制，贸易体制与已有的政策，消费品市场与生产要素市场的供求状况，既定的税收政策与财政状况，个人收入分配的差距程度与地区发展的不平衡程度，个人消费的水平与特征，等等。

政治和法治环境因素

●公共政策的政治环境因素是指制定与实施具体的政策时，可能面对的总的政治状态，它是一国或一个地区政治体制、政治结构、政治关系的总和。

●主要包括基本的政治制度，党政关系状况、政党制度、执政党的权威与作风，阶级与阶层的结构与分化，利益集团的构成与活动状况，政府的结构、功能与效能，政治稳定程度，政治民主化进程与状况，等等。

●在认识公共政策的政治环境因素时，还应考虑国防环境因素，它是指制定与实施公共政策时所依赖的军事、国防状态。

●主要包括军事机构和军队在社会生活中的地位，军事设施与装备的技术水平与实战性能，军费开支在国民生产总值中所占比例，军队在应付外在敌对势力的突发性入侵时的应变能力等等。

●政策主体在制定和实施某项政策，特别是带有政治敏感性的政策时，尤其要重视把握政策的政治环境因素，没有政治可行性的政策，不但制定不出来，即使制定了，也无法贯彻落实。

●公共政策的法治环境因素是指在制定与实施具体的公共政策时，可能遇到的一国或一个地区的总的法治状态，它是一国或一个地区法律体系、法律机构、执法状况与社会治安的总和。

●主要包括宪法与法律体系，立法机构与立法程序，司法机构与司法独立程度，审判责任制度，社会治安水平，等等。

●法治环境因素不仅为政策的制定和执行提供保障，而且，政策的合法性首先需要有完善的法治体系来保证。

社会文化环境因素

⏹公共政策的社会环境是指制定和实施具体政策时，可能面对的总的社会状况，它是社会人口、群体、职业、规范等等的总和。

⏹主要包括社会人口的规模、性别与年龄比例、地区和民族分布、人口增长率、人口政策，社会职业构成与就业政策、劳动保护与失业救济，社会福利与保障体系，社会问题与社会越轨现象，社会人伦关系、道德风尚、传统习惯、民族心理、价值取向，等等。

⏹公共政策的文化环境是指制定与实施具体政策时，可能会面临的总的文化状况，它是一国或一个地区教育、科技、道德等等的总和。

⏹主要包括社会的教育体制、教育机构、教育政策、国民义务教育的范围与年限、接受高等教育的人数在总人口中的比例、职业培训体系、人口素质与人力资源状况，国家知识创新体系、科技体制、科研机构、科技政策、科技人才储备、专利数量、科研成果推广应用开发的机制、科技普及程度，文化设施、文化团体、文化市场及其管理，社会道德风尚、精神风貌，等等。

⏹

⏹经济环境因素对公共政策的影响

⏹首先，经济环境因素是制定、实施公共政策的基本出发点。

⏹公共政策的制定与实施涉及到资源的配置问题。

任何一个社会的政府都只能对社会资源的存量加以合理配置，而绝不可能进行超量配置。

同时，公共政策对资源的配置又必须在既定的经济制度和体制框架内进行，离开了一定的经济结构、制度和体制去制定和实施某种公共政策，必然要引起经济制度、体制的反弹。

因此，资源的分布与既定的存量、既成的经济制度和体制乃是公共政策过程的基础。

⏹其次，经济环境因素是公共政策过程运行的必要条件。

⏹公共政策的制定、执行和评估都要耗费一定人力、物力和财力，并需要一定的经济制度作为支撑。

这些就构成了政策过程的成本。

因此，要使公共政策过程正常运行，就需要一定的资源和经济条件。

资源的多少和经济条件的好坏对公共政策的质量和运行状况具有较大的影响。

⏹第三，经济环境因素会影响公共政策的经济目标和方向。

⏹现代公共政策体系中占主导地位的是政府的经济政策。

政府不可能仅仅凭自己的主观愿望去制定和推行某些政策。

不同国家的政府，一个国家不同地区、不同层次的政府，只能依据本国、本地的资源状况、经济情况来制定和推行适当的公共政策，现实的状况，实际的经济制度、结构制约着公共政策的经济目标与方向。

政治环境因素对公共政策的影响

☐首先，政治环境因素决定着公共政策的政治性。

☐其次，政治环境因素决定着公共政策的民主化程度。

☐第三，政治环境因素决定着公共政策合法化程度。

☐一国政治生活中最根本的方面是不同阶级、阶层、政党、利益群体与国家公共权力的关系。

当公共权力掌握在占社会人口绝大多数的阶级、政党和利益群体手中时，公共政策所要维护的就是绝大多数公众的利益；反过来，国家政权掌握在占人口少数的阶级、政党、利益群体手中时，公共政策只能为社会公众中的少数人服务。

☐ 政治生活的核心问题是政治制度的民主化。

在一个专制社会中，政策的制定与实施完全是由少数官僚与政客操纵的，公共政策不是实现社会公正、自由的途径，而是成为维护少数特权阶层利益的工具。

只有实现了政治生活的民主化，公众能够参与决策，公共政策才会成为增进社会民主的有效手段。

社会文化环境因素对公共政策的影响

首先，社会文化环境因素决定公共政策运行的智力条件。

其次，社会文化环境因素影响公共政策运行的伦理、心理条件。

全球和国际环境因素对公共政策的影响

☐首先，全球和国际环境因素影响着公共政策的价值选择。

☐其次，全球和国际环境因素影响着公共政策的目标选择。

☐第三，全球和国际环境影响着公共政策的途径选择。

☐

（二）公共政策环境的特征

☐环境的多样性与归类性的统一

☐环境的连动性与定向性的统一

☐环境的确定性与变动性的统一

☐环境的常规性与突发性的统一

三、公共政策与公共政策环境的关系

☐1、公共政策是随着社会的发展由环境的需要而产生的；

☐2、公共政策必须适应政策环境，有什么样的政策环境就应该有什么样的公共政策；

☐3、政策环境的发展变化必然导致公共政策的发展变化；（社会变迁）

☐4、公共政策也不是完全消极被动的，它对政策环境也有一定的能动作用。

一、公共决策体制的构成因素

１、公共决策体制就是决策权力的分配、决策的程序、规则和方式的总和。

２、公共决策体制的主要构成因素：

（１）决策权力。

权力指影响他人的能力。

（２）决策程序。

指由前后相继的步骤、环节与活动所构成的决策形成过程。

（３）决策规则和方式。

即政策形成所遵循的原则和采取的投票方式。

二、公共决策体制的结构

１.纵向结构

各级决策组织之间构成领导与被领导的主从关系，这个排列组合方式便是决策体制的纵向结构。

　　管理层次与管理幅度的变化决定着决策体制“形状”的变化。

管理层次多而管理幅度小，其纵向结构就呈尖型形态；管理层次少而管理幅度大，其纵向结构就呈扁型形态。

２.横向结构

　　　同级政策组织之间，构成平等合作与协商关系，这种排列组合方式便是决策体制的横向结构。

横向结构中的决策组织间不存在领导与被领导的隶属关系，而是一种平等并列的关系。

　　　横向结构中的决策组织按决策权范围或功能来划分。

⏹随着社会化大生产的发展，政治体制改革下我国的公共决策体制在其结构上也进行了一定的调整，其变化及趋势主要表现在：

⏹

（1）在横向结构上，一方面越来越趋向于决策与执行的相对分离。

另一方面，在“谋”与“断”的分工中，作为“谋”的信息咨询部门和政策分析部门越来越受到重视。

同时，这种作为“谋”的信息咨询部门和政策分析部门将越来越独立于“断”的决策部门而将更大地发挥其作用。

⏹

（2）在纵向结构上，分权成为体制改革的又一重要趋向。

在市场化条件下，中央将在一定权限内给予地方更多的自主权，以使地方因地制宜对本地区进行管理。

中央将加强宏观政策的制定以提高宏观调控能力，在此基础上，地方获得更多的决策权。

值得一提的是，在这一过程中，针对我国的改革现实，中央的权威不应削弱而应加强。

分权的趋势使得上级部门的管理层次相对减小而管理幅度相对增大。

因此，我国以往公共决策体制的尖型纵向结构将在一定程度上向扁型的纵向结构发展。

⏹1．决策权力是决策体制中最重要的因素之一。

⏹　　决策过程可以看作是人们相互间进行“权力角逐”的过程。

行为者使用各种争论、政策为手段，维持和扩张自己的权力、影响力的过程。

⏹　

⏹

⏹2．决策权力角逐的中心问题是利益。

⏹（１）公共决策权力的产生和维护以利益关系为基础。

⏹（２）公共决策权力的运行实质上就是各种利益相互博弈的过程。

⏹（３）公共决策权力体制因利益关系的改变而改变。

⏹§3.现代公共决策方式

⏹一、全体一致规则

⏹1．内涵：

是指所有投票人都对某项公共选择的方案投赞成票，一致同意的规则。

⏹2．特征：

⏹（１）一票否决。

决策人形式上都平等地享有决策权，任何一个否决行动都对决策方案能否最终通过具有决定性的意义。

⏹（２）“帕累托最优”。

全体一致性规则肯定导向达到“帕累托最优”，所有决策人都能用自己的投票行为而获益，或者可以说，决策人中至少没有人因此而利益受损。

⏹

一、全体一致规则

⏹3．优劣：

⏹优点：

导向“帕累托最优”。

⏹缺点：

⏹（１）决策成本过高。

⏹（２）鼓励“策略行为”。

　　　　①讨价还价。

　　　　②弃权。

二、多数规则

3．特征：

（１）决策效率高。

决策过程中无需人人都投赞成票，只要有超过半数的赞成票，决策方案就能通过。

（２）“少数服从多数”。

多数规则要求公共行动方案对全体参与者都具有强制性，即占少数的反对者必须服从占多数的支持者所作出的决策，这也就是“少数服从多数”。

⏹４．缺陷：

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（1）“多数剥削少数”

⏹

（2）决策结果未必可靠（循环）

⏹（3）存在“投票悖论”

投票悖论

⏹在对过半数规则研究的过程中，学者们发现了一个非常重要的现象，即采用过半数规则时，投票过程的次序至关重要，不同的次序会产生不同的选择结果，各种政策方案，都有可能被通过，这种现象叫做“循环”（cycling）或投票悖论（theParadoxofVoting）。

⏹投票悖论：

在只存在两个备选方案时，多数票规则是有效的；而当面对三个或更多个的