地方政策执行不到位的原因和对策研究.docx

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地方政策执行不到位的原因和对策研究

地方政策执行不到位的原因和对策研究

地方政策执行不到位的原因和对策研究

摘要

地方政策的执行是响应中央政策，按照上级政策文件要求对具体制定出的符合本地方实施政策进行执行的过程行为。

在这样的行为过程中，由于政策制定失误、政策认识的缺乏、执行机制存在缺陷和注重地方利益等各方面的主客观因素存在，难免会遇到执行难、执行不到位的问题。

政策的执行是地方政策过程中一个重要阶段，有效的政策执行是政策目标的唯一途径。

这就要求不得不去找出解决这些诸多的问题的途径和方法。

纵观中国当前的地方政策执行现状，本文从政策的基本理论知识和地方政策的制定、执行出发，研究分析对中国部分地方政府在执行上级政策的过程中的变相执行、敷衍执行、附加执行等原因造成的地方政策执行不到位问题，有针对性的提出相应的建议和对策，从而提高政策执行水平，减少失误偏差，使地方政策的执行达到预期目标。

关键词：

地方政策政策制定执行现状原因对策

LocalPolicyandItsImplementationarenotinplaceofthereasonandcountermeasureresearch

Abstract

Thelocalpolicywasimplementedinresponsetothecentralpolicy,accordingtothepolicydocumentonspecificworkedoutaccordingtothelocalimplementationofthepolicyimplementationprocessbehavior.Intheprocessofbehavior,Asaresultofpolicyfailure,lackofpolicy,Executionmechanismexistenceblemishandpayattentiontotheplacesofinterestandotheraspectsofthesubjectiveandobjectivefactors,willinevitablyencounterdifficultexecution,executionproblems.

Policyimplementationistheplaceintheprocessofpolicyanimportantstage,theeffectiveexecutionofpolicyistheonlywaytotarget.Thisrequirestofindsolutionstotheseproblemsthewaysandmethods.

Reviewourcountrycurrentlocalstatusofpolicyimplementation,Thisarticlefromthepolicytheoryknowledgeandlocalpolicyformulation,implementation,researchandAnalysisonthepartofChina'slocalgovernmentintheimplementationofthepolicyintheprocessofexecution,execution,disguisedwithadditionalexecutioncauseslocalpoliciesarenotinplace,putforwardthecorrespondingsuggestionsandcountermeasures,soastoimprovepolicyimplementation,reduceerror,makelocalpolicyimplementationtoachievetheanticipatedtarget.

Keywords:

LocalpolicyPolicyformulationExecutionstatusReasonCountermeasure

前言

现如今，中国很多地方政策的执行结果不尽如意，近几年来房价不断上涨、失业人员不断增加、食品安全问题倍出，看病难医药贵的问题屡现不消，尽管国家出台了很多应对政策，却收效见微。

为何这些看上去十全十美的政策同样存在着执行不到位的原因？

这就要从地方政策的执行来研究了。

因为国家出台的政策都是下发到地方，由地方制定出具体的、符合本地现状的地方对应政策来实施，中央的政策起指导作用，是政策目标的精神所在。

地方政策不论是制定还是在执行中都必须依靠中央文件精神的指导，就因为很多地方政府对中央文件精神理解不到位或者存在地方利益主义，导致政策执行过程问题不断，最终的结果是政策执行难、执行不到位。

中国的经济高速增长，社会形式日趋复杂，这对中国的政策应对问题有了为了更高的要求。

因此解决地方政策执行不到位，对其成因及对策的探索具有重要的现实意义。

1地方政策解读

1.1地方政策的概述

所谓地方政策就是符合法律规定，在不与法治原则相抵触并遵循中央政策的指导下制定的作用于自己所调整的社会关系领域，实现政治、经济、文化等目标任务而确定的行动指导准则。

1.2公共政策的意义

要理解地方政策就需要对公共政策有一定的了解，地方政策属于公共政策。

公共政策是政府为管理公共事务、提供公共服务而规定的行为准则。

公共政策是含义极广的一个概念，比如说文化政策、教育政策、经济政策、农业政策、国防政策、地方政策等都是公共政策的一部分，因此不论是什么样的政策它都具有公共政策的性质。

公共政策把政府组织的决策行为作为它的核心和重点研究对象，公共政策是公共管理的重要内容，它的合法性和权威性是公共管理的重要依据。

实施公共政策的意义在于减少政策失误,除了提高决策者的素质和严格决策程序外,最重要的就是加强政策分析的环节。

经过政策分析将决策中存在的问题加以消除,确保制定的政策是优化的。

也就是说地方政策作为公共政策的一部分，它就延续了公共政策应有的特点性质和意义，不过在地方政策的制定和执行上，地方政策又具有自己的特点，它的价值分配方案不但仅涉及到地方政府的利益，还会影响到基本政策乃至元政策的制定和执行。

因而地方政策的制定和执行是至关重要的。

1.3中央政策与地方政策

1.3.1地方政策是中央政策的具体化

中央政策的制定是以“三个代表”重要思想、“毛泽东思想和邓小平理论”为指导依据，在对全国的经济、文化发展等各重要综合信心进行数据收集、整理和分析后，严格制定出的符合中国特色社会主义发展的决策。

当中央政策经过中国中共中央政策研究室制定并提出后下发到各省中，由各省自行安排执行，地方政策主要是具体落实中央的重大政策。

因为中央政策的制定是宏观的，是从全国的整体形式所出发，是一个总体性的政策文件，因此这就要求地方政府在收到文件，了解到文件的具体精神后，作出相应的实施规化方案，也就是制定所谓的地方政策。

地方政策针正确是当地政府管辖范围，地方政策制定的内容就从中央政策的大条文上具体细化了下来，即依据中央政策并结合地方实际因地制宜地制定贯彻落实中央重大政策的具有地方特色的具体政策措施。

从制定到执行都由地方上自己决定，当然这些都是不能脱离中央文件精神的。

因此，我们说地方政策是中央政策的具体化。

1.3.2地方政策的制定要依靠中央政策

地方政策的制定必须紧紧依附于中央政策，不能与中央政策脱轨。

中央政策是制定地方政策的前提，在中央政策的要求下做好落实工作，把中央文件作为指导贯彻执行。

由于地方政府本身就是一个层级节制体系,因此,实际的地方政策过程比上述过程模型要复杂得多,即在“中央政策—地方政策”这一过程中还存在很多中间环节。

例如,对于县级地方政策来说,其过程表现为:

中央政策—省级政策—市级政策—县级政策。

这样多层传递的形式，很容易造成文件精神理解错误，以导致地方政策在制定过程中有不全面，这样的情况也是导致政策执行不到位原因的一方面。

因此，深入调查研究中央文件精神再制定适合本地的地方政策是必不可少的一步。

2地方政府政策执行的现状

在几千年历史的演变和文化的沉淀里，中国的一直都处在中央集权的管理体制下，对政策的执行都采取上级指挥下级的控制模式，地方政府只需严格的执行，在被动接受中完成任务。

近年来，随着改革开放和对公共政策研究的不断深入，十一届三中全会以后,党中央和国务院下放了许多权力,其中在制定政策方面,给了地方（包括省以下政府、经济开发区、特区和企业）很大的自主权,这是中央政府率先简政放权推进改革的英明之举。

十年实践,已经充分证明了这种作法对调动地方改革开放的积极性,加速和鼓励地方和企业的发展起到了巨大作用。

中央的放权、分权，在执行上地方政府有了更多的自主权，使在政策制定和执行中的互动性加强，中央与地方的政策关系也慢慢呈现为合作的关系，而不但仅是上下级关系，地方政府的自身利益也被重视起来。

因此，在地方政府有了较大的自由裁量权在政策执行上也偏向与自身的利益，由于相对地融入了地方政府的利益，使得政策执行出现较大的偏差，也就会在地方政策执行上出现诸多问题。

当前中国地方政策的执行问题体现在诸多方面，比如说教育改革政策的问题、新农村建设政策问题以及房屋限购政策等，这些都是当下的热点政策问题，当初发布政策的时候，政策被评判得如何好，如何有利益群众，期间很多人都在拭目以待，政策执行初期中，效果还是很明显的，可是后期开始就变得形单影薄收效见微。

究其根本原因无非是政策制定有漏洞及执行机制的监管有偏差，虽从表面上遵照了中央政策，可是更多的是在自己的小政策里做文章，对出台的政策做精心包装，一方面谋得地方政府的利益；另一方面，还能够引用上级部门的文件来增强执行自己政策的底气。

就比如说江苏扬州的财政局和房管局联合出台的文件，对扬州市内个人购买精装修住房的行为给予奖励，奖额竟高达房屋合同款的百分之六，该局就是利用了上级部门下发的“省政府办公厅转发省住房和城乡建设厅等部门关于加强成品住房开发建设的实施意见的通知”作为自己不合理政策的保护伞，以谋取本地方利益。

经过社会调查，很多人都感觉不到政策对自己好处，特别是处在社会底层的人，更是无法感受到政策的存在，又谈何受益呢。

政策本身就是为解决问题而存在的，而由于有地方保护主义的存在，地方政策执行中的上有政策下有对策的长期现状，导致问题得不到解决或者导致问题的方向转变衍生出新的问题，因此经过这些政策执行现状就要求我们必须更加深入的研究地方政策的制定，把其执行不到位的原因综合起来分析，找出合适的对策。

3政策执行问题及其原因分析

3.1地方政策执行的中存在的问题

3.1.1政策的虚假执行，即常称的敷衍执行

地方政府机构在政策的执行中并没有按照政策来具体执行，而是从表面做文章，应付性的宣传一通，敷衍的草草了事，对自己无利益的政策更是避而不谈，采取消极的态度来对待。

这样的行为就导致政策变成了一纸空文。

冯李林在对政策执行问题的研究里说“实施政策要坚决贯彻、善始善终，但在现实中，有些部门、有些地区对上级政策虎头蛇尾、前松后紧，敷衍塞责、延宕推拖，消极执行，致使一些政策在执行中难以达到预期效果，甚至有时会出现负面效应，给国家和人民的利益造成重大损失。

”由此可见地方政府的敷衍执行政策会带来巨大的负面影响，不但影响了国家的整体利益，也辜负了群众对政府的信任。

3.1.2政策的替换执行

替代执行政策也就是我们常说的“上有政策下有对策”。

当中央下发的文件中有对地方不利的条文时，大多数的地方政府就会在政策的制定和执行中悄然的换入表面与政策一致，实际却偏离政策的内容。

地方政府有政策制定的自主性，因而就利用自己权利的合法化把对自己不利的政策用有利益自身地方利益的政策替换掉，这种有利的就执行不利的就变形的行为极大的影响了国家形象和社会发展。

3.1.3政策的附加执行

许多地方政府政策执行者根据自己或本部门的利益，在政策中加入一些新的内容，或搞“土政策，这些“土政策”、“土规定”复杂了执行活动，影响了政策目标的实现，同时，扩大了原政策的调控力度与范围，消耗更多政策资源，也为地方保护主义提供了空档。

比如1970年推广计划生育政策后，各地开始针对自己的地方情况制定出各自的计划生育执行政策，可是不难看出，各地都加入了罚款的条例，并有各自不同的罚款数额，这样的政策是作为一种经济手段附加上去的，在这样的情况下，罚款就被作为地方政府的一种收入来源，就使得执行的宗旨偏离到超生罚款上去，尽管在控制生育上有一定的成效，不过对有钱的而言这样的政策相当于是空文，在农村的封建思想下只要能生罚款不是问题也让此政策落实不到位，而对于公认和社会底层的低保人员来说。

却是让她们体会到了政策的不公平性。

3.1.4政策曲解盲目执行

参考郑恒峰“当前中国政策执行中的阻滞现象分析”其中说到，中国住房改革的目的原来是为了减少国家财政负担,搞活房产建筑企业,实现住房商品化,解决住房分配不公的问题。

但在实际贯彻执行过程中,一些地方和部门自行“变通”,规定了一些原政策所没有的内容,结果使得这项政策明显向占有较大面积和较高质量住房的既得利益者倾斜。

还有相当多的地方甚至公然曲解政策愿意,把住房商品化解释为低价出售公房。

这样的情况能够看出当地政府政策执行队伍的整体素质不高，对原政策一知半解甚至是一无所知，导致曲解政策精神，无法用长远的眼光看问题，制定出的政策与执行不相容。

3.2地方政策执行不到位问题的原因分析

3.2.1政策宣传不到位

要做好地方的政策执行，有一个完善的传播机制来向被执行者传播政策的精神是至关重要的。

公众对政策的不了解和不认同会阻碍到政策执行，要使公众对政策了解信任就必须把政策的宣传工作做好。

中国现实中政策下达的方式和渠道主要有开会、报纸、广播、电视等。

对于县级以下的基层单位和群众，接受政策宣传的渠道很有限，有的根本接受不到，需要建立有效的政策宣传系统。

3.2.2政策自身的缺陷

当政策本身就存在缺陷的时候，执行必然会困难重重，胡建华在《行政论坛发表的》地方政策的制定中的问题及对策研究里说，地方政策制定是处理地方社会公共事务的重要导向。

中国地方政策制定一直存在诸多问题：

背离中央或上级政策精神、地方保护主义严重、地方政策制定的盲从性、透明程度不高以及民主化程度偏低等。

完善中国地方政策制定的对策是：

提高对地方政策制定工作意义的认识，完善地方公共政策制定方法，建立和加强有利于地方政策制定的相关机制以及加大对地方政策制定的监督等。

那么，就需要从以下两方面来分析政策自身缺陷导致的政策执行不到位问题。

1　地方方政策的制定过程

从整体上看，地方政策的制定过程是中央政策具体的落实过程。

由于中国国情的特殊性，人口多，经济、社会发展不平衡，各地情况不一样，因此中央政策一般只是一些原则规定，。

地方政策制定要依据中央政策并结合地方实际因地制宜地制定贯彻落实中央重大政策的具有地方特色的具体政策措施。

从制定过程中而言，中央政策是制定地方政策的前提。

作为前提,它也能够看成地方政策制定过程的逻辑起点。

这样,地方政策制定的过程就表现为“中央政策（一般政策）—地方政策（特殊政策）”过程,这个过程也就是毛泽东所说的从一般到个别的过程。

从具体上看，地方政策的制定是针对某个政策问题提出的，是论证并抉择解决方案的过程，一般包括目标方向、方案设计、方案评估和论证、方案抉择这四个相互关联的环节。

地方政策的制定过程关系到政策的可行性，必须从基本国情出发，注重整体效益和系统性的原则，注重社会公平和利益补偿，审时度势的落实才能有效防止政策执行过程中诸多问题，避免政策实施不到位。

2　中国地方政策制定中的问题

政策制定合理与否关系到政策执行是否顺利，关系到政策执行后的最终效果，更关系到地方的经济发展。

而在中国的地方政策制定中，随着社会的发展变化加快问题也日益呈现出来。

首先，地方政策制定的主体价值偏离。

在具体的地方政策制定过程中，部门考虑的政策方案，往往会不自觉的把狭隘地方利益至于国家利益之上，想方设法巩固扩大自己的部门利益，甚至为此阻挠公众参与政策的制定。

其次，政策精神模糊，没有做出全面的调查研究。

在现实中，很多地方政府为了图省事，在制定地方政策的时候，并未深入基层调查，对中央文件也未认真研究就制定出对应政策，这样的政策是缺乏可行性的，也得不到公众的认可，执行起来就会很难。

最后，政策制定的不透明而且缺乏前瞻性。

政策的透明性要求公众参与其中，这样才能制定出最符合广大人民利益的政策，只有群众认同的政策才是好的政策，也只有这样的政策才能顺利实施。

地方政策的制定必须符合实际，做到切实可行，民意的实现是地方公共政策制定的最终归属，不然就难以实现政策的执行与落实。

3.2.3政策执行环境的影响

一个地方的认识水平、价值观、意识形态、行为规范道德传统等对政策执行也有着重大影响。

地方所处的社会政治与经济环境都各不相同。

政策的制定主要是为解决现代经济、政治中的一些问题而提出的，但由于社会政治、经济的不断发展变化，可能原来的问题已经发生了变化，甚至一些新的政策会与之起反作用。

这就要求政策在执行时应作适当的调整。

越是民族众多、宗教复杂的地方，政策越难以执行。

就像中国的边疆地区的贫穷落后，除了受地理环境的影响外，主要就是受民族、宗教的影响。

3.2.4政策执行受执行人员素质的影响

政策执行人员在执行政策时自身的素质缺乏，公务员的素质参差不齐，整体上素质偏低，特别是在在偏的远山区的村寨的国家公务员中更是明显，其自身知识淡薄，不明政策的长远影响，把政策盲目执行，把自我的利益放于国家利益之上，所谓“上梁不正下梁歪”，如果政策执行人员都无法对政策正确解读，以整体的眼光看问题，那么要想到达上级对地方的政策要求自然是很难的。

政策执行人员的素质不但是对政策的执行，还对政策的制定和后期评价监督有一系列的影响。

3.2.5法制不健全，政策执行的监控不力

改革开放以来，虽然中国制定了许多行政规章制度，建立了比较全面的行政监督体系，对国家公务员进行有效的活动控制，可事实上，依然有人不按规章办事，相当一部分人善于搞形式主义，听听汇报、看看材料，吃好完好，一切都好，对政策文件的落实缺乏监督保证体系，行政人员利用职权谋个人所需，还违法执法，由于法制的不健全，法律法规在她们面前就出现了弹性时间一长就形成了“上有政策下有对策”的风气。

政策执行错误的追究机制不完善，监督力度不够，使得使得权力滥用，一把手说了算，干部能上不能下，决策失误不用承担责任等问题，许多政策执行失败后，并未收到应有的惩罚，把责任转移到人民群众身上，出现问题一调了之，对一把手的监督体制就等于是形同虚设。

4解决地方政策执行不到位的对策分析

4.1健全政策执行机制，优化政策执行环境

执行机制的健全是政策顺利进行，目标全面实现的保障。

在多变的社会中努力把对执行机制完善起来至关重要。

在地方的组织机构中，部门繁多，要落实好地方政策的执行就要把地方政策执行机制的结构、作用和分工明确，把各自权责明确出来，做到权责明确，各司其职。

要保证政策执行者拥有相应的权利，不扯皮，提高政策执行的效率。

当今社会发展加快，地方越来越注重自己城市建设，在大力改造城市的同时，房屋拆迁估价问题日益备受关注，以房屋拆迁为例，我们能够发现城市房屋拆迁估价表现出市场垄断的特征，由于房屋拆迁估价业务利润丰厚，大多数估价机构受利益驱动进行恶性竞争，这种现象是地方政策执行不到位的体现。

该政策执行机制没有把地方的房屋拆迁评估工作做好，管理不规范。

某些城市政府为市政拆迁降低成本而压低拆迁估价指导价格，损害被拆迁人的利益。

在这些管理制度方面的缺陷下，必须对政府欠缺的执行机制完善起来，建立激励机制、责任追究机制和约束机制，树立良好政府形象，拒绝政策执行的腐败，使得政策执行环境绿色化。

4.2优化政策信息传播和反馈渠道，抓好政策信息宣传建设

政策宣传工作对政策是否能执行到位必不可少的条件。

许多问题的出现都是由于政策宣传没有做到位，被执行者没有了解信息的渠道，或是对信息知之甚少，产生其对政策的逃避和对抗，造成执行难、执行不到位的问题。

首先，为了提高政策的透明度及政策的支持度，地方政府应该健全信息的传播渠道，政府内部要定期发布政策信息，经过大众媒体解释、说明政策内容，做到政策的及时性，对边缘地方，信息闭塞的地方要建立有线广播网络，做好农村邮政工作，并发展乡镇卫星电视网络，以加快农村政策信息的传输力度，提高政策执行的时效。

其次建立畅通的政策执行反馈渠道，防止执行中政策精神偏离损害公众利益，坚持公开、公平、公正的原则，让公众真实的感受到政策与其自身利益息息相关，从而支持政策执行，让政策落实到位。

最后，还能够建立信息网络和政府上网工程。

利用现代化设施来实现信息的宣传，使政策的交流更便捷，信息流通速度加快。

4.3优化地方政府政策执行主体，提高政策执行人员素质

政策执行过程中，政策执行者会由于自身的政治素质、业务素质和道德素质的底下等原因、消极、被动、抵制执行政策，甚至影响和阻扰公共政策的有效执行。

提高地方政府人员的道德素质，不但能够提高政府在老百姓心中的形象和威信，还能够获得人们对政策的支持，使政策顺利实施。

因此，必须加强执行人员的素质教育，提高政策执行人员的政策知识水平和政策执行能力，我们需要重视执行人员的选择和配备。

能够从以下两方面着手，①严把公务员入口，制定严密的录用标准，经过测试选聘，注重人员的知识结构、语言能力、社会活动能力及思想的积极性。

②激励在职人员自我学习，开展在职公务员的培训工作，对政策执行人员在思想上的教导，使其把人民的利益放在第一位，坚持正确的政治方向，做到真正为人民服务。

4.4加强地方政府政策执行的监督

为防止腐败，防止政策执行者的受利益驱使违法违纪执行政策，纠正政策执行失败行为，提高政策执行力，防止政策执行中各种问题的出现，加强地方政府政策执行的监督是十分必要的。

为此，政府首先需要建立高效率的监督机构，保证专业监督部门独立行使职权，使其不受其它部门的利益干扰，调动政策监督部门的积极性，增强其使命感，并构建部门的内部监督，以便监督部门能够履行自己的职责。

其次，在中国，新闻媒体的舆论监督一直被作为对党政权利组织公开的监督方式，因此地方政府必须重视地方的新闻舆论监督，给予新闻机构充分的自主监督权，使其为地方政策的执行进行监督，从而避免政策因为各种不合理原因而执行不到位。

还有一点就是人民群众也有监督的权利，地方政府应该在政策执行时，让每个人都了解到自己的权利，并虚心接受群众提出的建议。

结论

经过对政策制定和政策执行以及制定执行中的问题分析，我们能够很清楚的知道政策执行不到位是什么原因导致。

尽管整体上中央和高层政府的政策的科学性和合理性已经有了很大的提高，但政策执行和落实中的问题却依然比较严重。

政策的制定有缺陷、执行中地方的自我利益倾向都极大的损害了政策的宗旨精神，使执行结果出现偏差。

地方政策的目标实现，要经过一个复杂的政策执行过程，在执行中由于存在认知差异、机构缺失、利益协调不力等方面的原因，出现了一些政策执行的变异现象，妨碍了政策的有效执行，使公共政策在现实中的效力大大降低。

因此完善好地方政策的内容，杜绝政策执行过程中的敷衍行为、盲目执行、替换政策、附加政策，使政策执行行为不偏离正确的轨道。

为了使地方政策落实好完善政策执行机制、提高政策执行人员的素质、增强地方政策执行的监督体系是应对政策执行不到位的必要手段。

参考文献

[1]张曙光.中国制度变迁的案例