余姚市土地利用总体规划.docx

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余姚市土地利用总体规划

余姚市土地利用总体规划

（2006-2020年）

文本

（征求意见稿）

余姚市人民政府

二〇一〇年五月

前言

《余姚市土地利用总体规划（1997-2010年）》自批准实施以来，对促进全市的经济社会发展和生态建设起到了十分重要的保护和保障作用，取得了极其显著的经济、社会和生态效益，城乡面貌发生了巨大变化。

随着杭州湾跨海大桥的通车及杭甬高速铁路等快速交通干线的建设，余姚市与长三角经济圈的联系更加紧密，区位条件和发展环境更加优越，经济社会进入快速发展阶段，对建设用地的需求与计划供应的矛盾进一步突出，耕地保护形势更加严峻。

经济全球化和产业结构升级与增长方式转变的内在动力，迫切需要调整土地利用结构、优化用地布局，保障经济社会发展的主要用地需求。

为了更好的践行科学发展观，使保护耕地更加严格规范、保障发展更加持续有力、节约集约更加扎实有效，依据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规和国家、省、市土地利用总体规划及有关土地利用的方针政策，特编制《余姚市土地利用总体规划（2006-2020年）》。

《规划》阐明了余姚市土地资源保护与开发利用新的战略目标、发展重点、空间格局和政策措施，集中体现了国家关于土地参与宏观调控的决策意图，是实行最严格土地管理制度的纲领性文件，是规范余姚市各项建设和各级部门依法行政的重要依据。

第一章总则

第一条规划指导思想

以科学发展观和区域国民经济与社会发展战略为统领，以“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策为出发点，以保护耕地和基本农田为前提，以保障和促进科学发展为主线，以用地控制指标为约束，以节约集约用地、优化土地利用结构和布局为手段，解放思想，改革创新，切实转变粗放的用地方式，既要为经济又好又快发展提供用地支撑和服务，又要认真贯彻落实建设资源节约型、环境友好型社会的要求，促进社会经济与环境的全面、协调与可持续发展。

第二条规划依据

1．法律、法规、政策依据

（1）《中华人民共和国土地管理法》（2004年）

（2）《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998年）

（3）《中华人民共和国城乡规划法》（2007年）

（4）《基本农田保护条例》（1998年）

（5）《浙江省基本农田保护条例》（2002年）

（6）《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发[2005]32号）

（7）《国务院关于印发<全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）>的通知》（国发[2008]33号）

（8）《关于开展县级土地利用总体规划修编试点工作的通知》（国土资发[2002]189号）

（9）《关于做好市（地）级土地利用总体规划修编试点工作的通知》（国土资发[2003]222号）

（10）《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知》（国土资发[2004]133号）

（11）《关于做好土地利用总体规划修编前期工作中“四查清、四对照”工作有关问题的通知》（国土资发[2005]182号）

（12）《关于印发<报国务院审批的土地利用总体规划的规划大纲评审办法>的通知》（国土资发[2006]54号）

（13）《土地利用总体规划编制审查办法》（中华人民共和国国土资源部令第43号）

（14）《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发[2009]51号）

（15）《浙江省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于做好市县级土地利用总体规划编制工作意见的通知》（浙政办发[2006]42号）

（16）《关于下达全省各市、县（市、区）新一轮土地利用总体规划主要控制指标的通知》（浙政土审[2009]12号）

（17）《关于开展新一轮县级土地利用总体规划修编试点工作的通知》（浙土资发[2003]29号）

（18）《关于全面开展新一轮土地利用总体规划修编准备工作的通知》（浙土资发[2003]34号）

（19）《关于印发<浙江省新一轮县级土地利用总体规划大纲编制技术要求>的通知》（浙土资办[2004]51号）

（20）《关于印发<浙江省县级土地利用总体规划大纲审查办法>（试行）的通知》（浙土资办[2005]34号）

（21）《关于印发<浙江省市、县级土地利用总体规划大纲审查办法>和<浙江省县级土地利用总体规划大纲编制内容要求>的通知》（浙土资发[2008]19号）

（22）《关于印发<浙江省县级土地利用总体规划编制导则（试行）>、<浙江省乡级土地利用总体规划编制导则（试行）>、<浙江省县级土地利用总体规划图式（试行）>、<浙江省乡级土地利用总体规划图式（试行）>和<浙江省土地利用总体规划基数转换审定办法>的通知》（浙土资办[2009]96号）

2．相关规划与文件

（1）《宁波市土地利用总体规划（2006-2020年）》

（2）《余姚市国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》

（3）《余姚市国民经济和社会发展“十二五”规划基本思路》

（4）《余姚市土地利用总体规划（1997-2010年）》

（5）《余姚市土地开发整理规划（2001-2010年）》

（6）《余姚市城市总体规划（2001-2020年）》

（7）《余姚市市域总体规划（2005-2020年）》

（8）《余姚市域村庄布局规划（2005-2020年）》

（9）《余姚生态环境功能区规划（2006-2020年）》

（10）《余姚市低丘缓坡综合开发利用规划（2008-2020年）》

（11）《余姚市交通发展规划（2002-2020年）》

（12）《余慈中心城总体规划（2006-2030年）》

（13）其它有关专项规划

第三条规划原则

1．保护优先原则

贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，优先保护自然生态空间和风景旅游资源，严格保护耕地特别是基本农田和标准农田，提高粮食综合生产能力和生态环境质量。

2．保障发展原则

围绕余姚市国民经济和社会发展目标，科学、统筹安排各类、各区域用地，重点保障关系国计民生的基础设施用地、城乡居住用地、产业发展用地，优化城乡用地结构，保障区域经济社会可持续发展。

3．节约集约原则

依据建设资源节约型社会的要求，转变用地方式，加强政策引导，积极盘活存量，加强现有建设用地整合和内涵挖潜，鼓励低效用地整合改造和深度开发，提高土地利用效率，拓展建设用地新空间。

4．用途管制原则

统筹落实各部门、专业规划的用地需求，对不同类型的土地利用活动进行分类指导、过程监察，确保余姚市土地资源利用、保护工作有序地开展。

5．因地制宜原则

依据余姚市土地资源利用特点和经济社会发展长远目标，遵循“宜保则保、宜耕则耕、宜建则建”的规律，发挥地域、资源优势，统筹安排生态保育用地、农业生产用地和建设用地。

第四条规划任务

1．落实浙江省、宁波市下达的土地资源保护和土地利用调控目标，确定余姚市土地利用目标和任务。

2．优化土地利用结构，协调各业用地布局，划定土地用途分区和建设用地空间管制分区，并制定分区管制措施。

3．保障城镇化、工业化发展用地，统筹安排交通、水利等重大基础设施用地，促进城乡建设用地增减挂钩。

4．协调土地利用和生态环境建设，维持良好的自然人文景观和生态环境，积极推广环境友好型土地利用模式，实现土地资源的可持续利用。

5．制定控制指标分解方案，指导各乡镇土地利用总体规划编制。

6．构建规划实施保障体系，确保规划目标的顺利实现。

第五条规划期限

规划基期：

2005年；

规划期限：

2006～2020年；

规划近期：

2006～2010年；

规划远期：

2011～2020年。

第六条规划范围

本次规划范围为余姚市所辖全部土地，总面积153575.33公顷，包括阳明街道、凤山街道、梨洲街道、兰江街道、朗霞街道、低塘街道、黄家埠镇、临山镇、泗门镇、小曹娥镇、马渚镇、牟山镇、丈亭镇、三七市镇、陆埠镇、河姆渡镇、大隐镇、梁弄镇、大岚镇、四明山镇、鹿亭乡，以及国有农场、林场、水库、杭州湾等部分。

第二章土地利用现状

第七条土地利用现状

余姚市土地总面积153575.33公顷，其中，农用地103772.77公顷，占土地总面积的67.57%；建设用地23184.11公顷，占土地总面积的15.10%；未利用地26618.45公顷，占土地总面积的17.33%。

（1）农用地：

耕地42273.99公顷，园地5600.23公顷，林地51501.42公顷，其他农用地4397.13公顷。

（2）建设用地：

城乡建设用地19340.95公顷，交通水利用地3444.08公顷，其他建设用地399.08公顷。

城乡建设用地中，城镇工矿用地9206.93公顷，农村居民点用地10134.02公顷。

（3）未利用地：

水域23884.82公顷，滩涂沼泽1252.65公顷，自然保留地1480.98公顷。

第八条土地利用特点

（1）土地利用地域差异显著。

耕地与建设用地主要分布在姚江水网平原区和姚北滨海平原区；园、林地主要分布在姚南中低山丘陵区；水域主要有钱塘江、姚江、四明湖、牟山湖、陆埠水库、梁辉水库等。

（2）土地利用率和生产力水平较高。

余姚农耕历史悠久，在距今7000年前河姆渡一带就开始栽培水稻，东汉时期开始种桑养蚕，西晋永嘉年间开始制茶。

经过长时期的土地开发和培肥地力，土地利用率和生产力都达到了较高的水平。

2005年末，土地利用率达97.33%（不算杭州湾部分），通过土地整理建成高标准农田24500公顷。

（3）土地利用类型多样。

余姚山、水、田、海兼而有之，第一、第二、第三产业协调发展。

在农业土地利用方面，农、林、牧、副、渔全面发展，在非农土地利用方面，城市建设、工业发展、旅游开发等也具有特色，充分显示出土地利用的多样性和综合化。

第九条土地利用中存在的问题

1．土地资源对经济社会持续发展的保障能力面临挑战。

在土地资源有限、国家对土地资源实行严格管制的情况下，经济和社会各项事业发展所需的土地资源供给能力面临极大的挑战。

2．工业用地集约化程度低。

虽然工业用地有趋向集中的趋势，但其它土地利用类型之间存在较为明显的相互交叉现象，这削弱了土地利用的规模效益，降低了土地使用的效率，并容易造成污染扩散、生态环境恶化等问题。

3．双重用地现象日益突出。

随着城镇化水平的提高，农村人口数量占总人口比重不断减少，但余姚市农村居民点用地面积仍呈逐年增加之势。

主要的原因是移居城镇的农村居民在城镇和农村均占有用地，双重用地现象的存在造成土地资源的极大浪费。

第三章土地利用战略与规划目标

第一节经济社会发展战略

第一十条区域功能定位

全国百强县（市）前列，长江三角洲南翼的先进制造业基地、生态旅游休闲度假胜地与最佳宜居城市之一，浙江省历史文化名城，宁波都市区重要组成部分。

第一十一条经济社会发展目标

——总体发展目标：

全面建成和谐小康社会，到2020年基本实现现代化，经济和社会发展主要指标接近发达国家水平；成为经济更具实力、文化更富特色、环境更加优美、社会更趋和谐、人民生活更为殷实、历史文化与现代文明交相辉映的现代化中等城市。

——经济发展目标：

到2010年和2020年，地区生产总值达到515亿元和1400亿元；人均地区生产总值达到8000美元和21000美元（户籍人口）；三次产业结构比例调整为5.0：

55.0：

40.0和3.5：

46.0：

50.5。

——社会发展目标：

到2010年和2020年，市域常驻人口达到在123.0万人和138.0万人，城市化水平达到65.0%和78.0%；城镇居民年人均可支配收入达到2.5万元和6.5万元，农村人均纯收入达到1.1万元和4.0万元，恩格尔系数（城镇/农村）降到30%/35%和28%/32%；形成现代化的公用设施体系、社会保障体系，教育资源配置合理，文体事业发展均衡，城乡居民文明素质进一步提高。

第二节土地利用战略与目标

第一十二条土地利用战略重点

1．严格保护耕地，保障可持续发展能力。

严格执行耕地占补平衡制度，完善耕地保护共同责任机制。

结合现代农业、规模农业建设，大规模开展农田整理，加大耕地和基本农田质量建设资金投入，提高耕地质量和产出率。

2．集约利用土地，满足合理用地需求。

强化新增建设用地管理，提升各类各业用地标准。

积极盘活存量建设用地，提高存量用地利用强度。

推进“三集中”，加快农村建设用地整合，积极推进城乡建设用地增减挂钩，推动土地利用方式向内涵挖潜、集约高效转变。

3．优化土地利用布局，促进区域协调发展。

优先保障高新技术产业、现代服务业用地和交通等基础设施用地，严格控制落后产业用地；协调不同区域城镇建设、产业发展、人口变化和资源环境承载能力，引导产业集群发展，促进各类用地集中布局，加速形成城乡一体化发展的土地利用格局。

4．加强生态建设，提高环境质量。

依据生态市建设要求，保障基础生态用地需求，优化生态空间布局，推广环境友好型土地利用模式，构筑社会经济发展的绿色生态屏障。

第一十三条土地利用规划目标

1．耕地保护目标

（1）耕地保有量：

到2020年，耕地保有量不低于39494.67公顷；其中，到2010年，耕地保有量不低于40884.32公顷。

（2）基本农田保护任务：

规划期内，基本农田保护面积不低于36806.67公顷。

（3）标准农田保护任务：

规划期内，标准农田保护面积保持在23898.68公顷。

（4）土地开发整理复垦补充耕地：

2006-2020年，土地开发整理复垦补充耕地量不少于980.94公顷；其中，2006-2010年，土地开发整理复垦补充耕地量不少于490.46公顷。

（5）建设占用耕地规模：

2006-2020年，建设占用耕地规模不超过3526.61公顷；其中，2006-2010年，建设占用耕地规模不超过1763.30公顷。

2．建设用地控制目标

（1）城乡建设用地规模：

到2020年，城乡建设用地规模不超过18399.00公顷；其中，到2010年，城乡建设用地规模不超过19038.21公顷。

（2）新增建设占用土地规模：

2006-2020年，新增建设占用土地规模不超过4478.00公顷；其中，2006-2010年，新增建设占用土地规模不超过2239.00公顷。

（3）新增建设用地规模：

2006-2020年，新增建设用地规模不超过4255.00公顷；其中，2006-2010年，新增建设用地规模不超过2127.50公顷。

（4）城乡建设用地增减挂钩规模：

2006-2020年，城乡建设用地增减挂钩规模不少于1550.00公顷。

3．用地效益和集约利用目标

（1）人均城镇工矿用地：

到2020年，人均城镇工矿用地控制在112.00平方米以内。

（2）万元二三产业增加值耗地量：

到2020年，万元二三产业增加值耗地量控制在25.20平方米以内。

4．土地生态环境保护目标

建立环境友好型的土地利用模式；保护具有生态功能的耕地、园地、林地、水域和滩涂，稳定市域内生态用地的规模与结构比例；统筹生态用地布局，对水库库区、水源涵养区、生态公益林区等生态敏感区实施严格的土地用途管制；加强土地生态建设，到2020年，市域森林覆盖率达到50%，城镇人均公共绿地面积达到15平方米。

第四章土地利用结构调整与布局优化

第一节土地利用结构调整

第一十四条土地利用结构调整原则

1．社会、经济、生态效益兼顾；

2．优先安排农业用地，统筹兼顾各业用地需求；

3．切实保护耕地，实现耕地占补动态平衡；

4．集约节约用地、用地总量理性增长；

5．因地制宜，适应产业结构调整。

第一十五条土地利用结构调整方案

1．农用地结构调整

在实现耕地动态平衡基础上，园、林地开发建设与生态退耕相协调，优化农用地结构。

到2020年，农用地面积达到104807.23公顷，比2005年增加1034.46公顷；其中到2010年，农用地面积达到104289.99公顷，比2005年增加517.22公顷。

（1）耕地：

到2020年，耕地面积达到39494.67公顷，比2005年减少2779.32公顷；其中到2010年，耕地面积达到40884.32公顷，比2005年减少1389.67公顷。

（2）园地：

到2020年，园地面积达到9279.28公顷，比2005年增加3679.05公顷；其中到2010年，园地面积达到7439.76公顷，比2005年增加1839.53公顷。

（3）林地：

到2020年，林地面积达到51787.65公顷，比2005年增加286.23公顷；其中到2010年，林地面积达到51644.53公顷，比2005年增加143.11公顷。

（4）其他农用地：

到2020年，其他农用地面积达到4245.63公顷，比2005年减少151.50公顷；其中到2010年，其他农用地面积达到4321.38公顷，比2005年减少75.75公顷。

2．建设用地结构调整

引导城镇工矿用地理性增长，压缩农村居民点用地规模，适当提高基础设施比重。

到2020年，建设用地面积达到22339.04公顷，比2005年减少845.07公顷；其中到2010年，建设用地面积达到22761.59公顷，比2005年减少422.52公顷。

（1）城镇用地：

到2020年，城镇用地面积达到8164.74公顷，比2005年增加2963.53公顷；其中到2010年，城镇用地面积达到6682.98公顷，比2005年增加1481.77公顷。

（2）农村居民点用地：

到2020年，农村居民点用地面积达到6072.76公顷，比2005年减少4061.26公顷；其中到2010年，农村居民点用地面积达到8103.39公顷，比2005年减少2030.63公顷。

（3）工矿用地：

到2020年，工矿用地面积达到3825.04公顷，比2005年减少180.68公顷；其中到2010年，工矿用地面积达到3915.38公顷，比2005年减少90.34公顷。

（4）交通用地：

到2020年，交通用地面积达到1462.73公顷，比2005年增加147.94公顷；其中到2010年，交通用地面积达到1388.76公顷，比2005年增加73.97公顷。

（5）水利设施用地：

到2020年，水利设施用地面积达到2223.96公顷，比2005年增加94.67公顷；其中到2010年，水利设施用地面积达到2176.63公顷，比2005年增加47.34公顷。

（6）其他建设用地：

到2020年，其他建设用地面积达到589.81公顷，比2005年增加190.73公顷；其中到2010年，其他建设用地面积达到494.45公顷，比2005年增加95.37公顷。

3．未利用地结构调整

重视未利用地的生态功能和开发前景，对姚南中低山丘陵区低丘缓坡资源和杭州湾海涂资源进行适度开发与保护。

到2020年，未利用地面积达到26429.06公顷，比2005年减少189.39公顷；其中到2010年，未利用地面积达到26523.75公顷，比2005年减少94.70公顷。

（1）水域：

到2020年，水域面积达到23766.70公顷，比2005年减少118.12公顷；其中到2010年，水域面积达到23825.76公顷，比2005年减少59.06公顷。

（2）滩涂沼泽：

到2020年，滩涂沼泽面积达到1229.14公顷，比2005年减少23.51公顷；其中到2010年，滩涂沼泽面积达到1240.89公顷，比2005年减少11.76公顷。

（3）自然保留地：

到2020年，自然保留地面积达到1433.22公顷，比2005年减少47.76公顷；其中到2010年，自然保留地面积达到1457.10公顷，比2005年减少23.88公顷。

第二节土地利用布局优化

第一十六条土地利用布局优化原则

1．优先安排生态用地，保证生态系统的完整性。

切实保护饮用水源保护区、生态公益林区、杭州湾沿岸湿地保护区等重要生态用地，形成基本的国土生态屏障，维护和改善区域生态安全格局，体现生态优先理念。

2．合理保障农业用地，落实基本农田保护任务。

协调安排基本农田、生态用地和基础设施用地，做到基础设施布局有利于生态环境和基本农田保护；协调安排农用地和建设用地布局，鼓励建设用地与水面、园地、林地穿插布局，形成城市绿色空间，鼓励建设用地与耕地穿插布局形成城市“绿心、绿带”，构建人与自然和谐相处的环境。

3．统筹安排各类建设用地，优化建设用地空间布局。

优先保证交通、水利、能源等重点基础设施建设项目用地，优先保证原材料工业等重点建设项目用地，其他建设用地安排应符合经济社会发展战略及产业政策；城乡建设用地布局应当按照点轴发展规律，形成中小城市紧凑发展、小城镇和农村居民点集聚发展的土地利用格局。

第一十七条土地利用空间组织

1．市域空间结构

规划形成“一城三片，二带六廊”的空间格局。

“一城”是指一个中心城市，为中心城区和姚北区块的组合城市，是市域综合发展片区。

“三片”是指三个经济片区，即姚东的工旅片区，包括大隐、河姆渡、三七市、丈亭和陆埠等五个镇；姚南的生态旅游区片，包括鹿亭、大岚、四明山和梁弄等四个乡镇；姚西北工业发展片区，包括小曹娥、泗门、临山、黄家埠、牟山和马渚六个镇。

“二带”是指以329国道为发展轴的环杭州湾产业发展带和以甬余夫公路为发展轴的市域产业发展带。

“六廊”是指六条生态走廊，东西向的三条分别为南部丘陵生态走廊、中部生态涵养走廊和北部的滨海生态走廊；南北向的三条分别为黄家埠与临山之间、中心城市与丈亭之间、三七市与江北区之间的自然生态绿廊。

2．农业生产用地布局

（1）山区农业区域：

市域南部和东部沿山丘陵地区，依托丰富的森林、水资源和良好的生态环境，重点建设名优水果等农产品基地和花卉苗木生产，突出生态农业建设，有选择地发展休闲观光农业。

主要农业生产区域有丘陵特色禽业养殖区、姚东、姚西杨梅生产区、姚南花卉生产区、姚南竹笋生产区、姚南茶叶生产区和姚南生态林保护区。

（2）平原农业区域：

包括中心城市、姚东、姚西北的平原地区，重点发展高效农业基地，大力发展农产品加工、流通业，配套发展观光休闲农业。

主要农业生产区域有平原优质水稻生产区、姚北榨菜生产区、姚东菱白生产区、禽类养殖区、花卉生产区、姚北蜜梨生产区和生态公益林。

（3）海洋农业区域：

市域北部临海区域及杭州湾水域。

主要为沿海水产养殖区，也包括泗门和黄家埠等镇，建成有一定规模的养殖小区15个，建设6个集特色养殖、垂钓、餐饮为一体的现代化休闲园区。

3．工业发展用地布局

（1）姚东工业区块：

规划控制区包括原丈亭的台商工业区、三七市的镇工业功能区和陆埠的江南水暖城等，规划控制面积7.0平方公里。

（2）姚西工业区块：

规划控制区范围为兰曹大道与沪甬高铁及甬余夫公路之间，规划控制面积3.0平方公里。

（3）杭州湾产业集聚区：

规划控制区范围包括小曹娥的滨海产业园、泗门工业功能区、黄家埠工业功能区、小曹娥工业功能区和临山工业功能区，规划控制面积34.0平方公里。

（4）浙江余姚工业园区：

规划控制区包括原浙江余姚工业园区和低塘街道的工业功能区等，规划控制面积19.0平方公里。

（5）余姚市城西工业功能区：

余姚市城西工业功能区也即经济开发区工业扩容区块，紧临余姚市区，东至规划经十八路，西至兰曹大道，南至甬余夫公路，北至方桥村附近，规划控制而积10.6平方公里。

4．第三产业用地布局

（1）主要现代物流基地布局：

以市域配送物流和专业市场物流为基础，依托环杭州湾产业带、浙江余姚工业园区的工业开发和出口加工，建设华东地区重要的国际物流采购中心、保税物流中心和区域中转物流中心，市域形成以姚北物流园区为主，以姚西物流园区、姚东物流基地和中国塑料城综合物流基地为副的“一主三副”现代物流空间格局。

其中姚西物流园区规划控制面积0.5平方公里，姚北物流园区规划控制面积1.0平方公里，中国塑料城综合物流基地规划控制面积0.4平方公里，姚东物流基地规划控制面积