全县推广运用政府和社会资本合作PPP模式实施方案.docx
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全县推广运用政府和社会资本合作PPP模式实施方案
全县推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式实施方案
为规范有序推行政府与社会资本合作(PPP)模式,积极鼓励和引导社会投资,按照国务院办公厅《转发<财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导见>的通知》(国办发〔X〕42号)、省政府《关于在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式的实施意见》(X府发〔X〕45号)和市政府《关于印发成都市规范有序推行政府与社会资本合作模式实施细则(试行)的通知》(X府发〔X〕34号)等文件精神,结合我县实际,制定本实施细则。
一、基本原则
(一)科学决策原则。
对项目进行充分评估论证,做好与政府直接建设运营的比较分析,确保采用政府和社会资本合作模式后,能够提高服务质量和效率,降低使用者成本。
(二)权责对等原则。
坚持市场经济要求的契约精神,严格按照合同办事。
充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,合理分配项目风险,项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担,政策、法律和最低需求风险等由政府承担。
政府不得承诺给予社会资本过多补贴,不兜底市场风险。
(三)互利共赢原则。
充分考虑社会公共需求和政府管理需求,合理照顾企业业务拓展和投资回报,确立社会效益和经济效益的长远发展目标,有效平衡经济与社会效益,实现政府、社会资本和社会公众共赢。
(四)诚信守约原则。
政府与社会资本在平等协商、依法合规的基础上签订项目合同,明确提供公共产品的标准及付费等内容,并通过合约明晰PPP项目参与方各自的权利和责任。
政府与社会资本一旦签署合约,应严格按照合约内容执行,无故违约必须承担相应责任。
二、适用主体和范围
(一)适用主体
1.本实施细则适用于县级相关部门、乡镇(街道)、事业单位、国有公司(企业),社会资本方、金融机构、承包商、运营商、供应商及专业机构等。
2.县级相关部门、乡镇(街道)根据县政府授权,可以作为PPP项目实施机构,在授权范围内负责PPP项目的前期策划论证、实施方案编制、社会资本合作方选择、项目合同签订、项目实施监管以及合作期满移交等工作。
(二)适用范围
我县PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目,主要包括以下领域:
l.城镇供水、燃气、供电、污水(含污泥)及垃圾处置,废弃物、餐厨垃圾处置等市政公用事业项目;
2.公路、公共交通(含城乡公交一体)、城市道路、地下停车场等项目;
3.棚户区改造、保障性安居工程;
4.医疗、旅游、教育、文化、体育、养老等社会事业项目;
5.水利、生态环境和生态保护项目;
6.新型城镇化试点项目;
7.其他政府负有提供责任,适宜市场化运作的项目。
上述领域中,鼓励新建项目优先考虑采用PPP模式运作,已定性为政府债务中的存量项目,经评估符合条件的,可以采用PPP模式引入社会资本,并组建项目公司,通过项目租赁、重组和转让等方式对原项目进行升级改造或合作运营,盘活存量资产。
三、项目运作方式
(一)经营性项目。
有明确的收费基础,且使用者付费能够完全覆盖投资和运营成本的项目,可采用建设—运营—移交(BOT)、移交—运营—移交(TOT)、改扩建—运营—移交(ROT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)、建设—拥有—运营(BOO)等运作模式。
特许经营期内,社会资本方或项目公司自行负责项目投融资、建设、运营、维护,自负盈亏,收费价格实行政府定价或者市场定价。
(二)准经营性项目。
使用者付费不足以覆盖投资成本的项目,可采用与经营性项目类似的运作模式,在使用者付费的基础上,通过政府补助、运营补贴等方式,实现投资者合理投资回报。
(三)非经营性项目。
缺乏“使用者付费”基础、主要依靠政府付费回收投资成本的项目,可通过政府购买服务,采用建设—移交—运营(BTO)、设计—建造—融资—运营(DBFO)、建设—拥有—运营(BOO)、建设—租赁—移交(BLT)、委托运营(O&M)等运作模式。
非经营性项目应在项目合同中明确项目产出说明和绩效要求,并约定具体购买方式和价格水平,政府依据项目的可用性、使用量和绩效向项目公司付费。
在旧城改造、园区基础设施建设和新型城镇化建设中,积极探索将“非经营性项目”与“准经营性项目和经营性项目”捆绑运作,通过建立合理的使用者付费机制,增强非经营性项目对社会资本的吸引力。
四、项目投资回报
(一)合理确定投资回报。
社会资本未收回投资部分的年投资综合回报以中国人民银行5年期以上贷款基准利率为基数,上浮比例最高不超过50%,具体上浮比例按项目中标上浮比例执行。
项目实施机构不得承诺固定投资回报。
(二)完善政府补贴制度。
坚持“补偿成本、优质优价、公平负担”的原则,建立与使用量、服务水平等因素挂钩的政府补贴和动态调整机制。
县财政局会同项目实施机构以项目运营绩效监测结果为依据,综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、融资成本等因素提出费价标准和财政补贴调整方案,报县政府常务会审定后实施。
(三)规范政府付费方式。
对以政府购买服务方式建设的非经营性PPP项目,政府主要以支付运行管理维护费、租赁费等方式购买服务。
管护和租赁费用标准由项目实施机构根据项目性质、运营期限、市场利率水平等因素综合测定。
(四)优化定价调价机制。
注重产品服务的公共属性,对于使用者付费的项目,创新项目产品定价机制,价格管理部门应提高定价的科学性和透明性,合理确定PPP项目收费价格。
加强投资成本和服务成本时效性监测,健全价格动态调整机制。
在项目运营期间,合作双方可以根据项目运营情况、公众满意度、政府补贴能力等因素协商调整价格、收费标准、财政补贴等,报县政府常务会审定后执行。
存量公共服务项目转型为PPP项目过程中,应依法进行资产评估,合理确定价值,防止公共资产流失或贱卖。
(五)建立损益分担机制。
依据合同约定,对超出社会资本合理收益的部分,政府与社会资本应合理分享,出现亏损的部分,政府和社会资本应依约合理分摊。
五、项目操作流程
(一)项目储备。
相关部门、乡镇(街道)或国有公司根据全县国民经济和社会发展规划及相关行业规划,做好项目的包装、策划和筛选,积极开展项目可行性研究、勘测设计和清单编制等工作,在取得相应审查、批复的基础上,将拟采用PPP模式实施的项目报县发改局,由县发改局会同县财政局筛选后纳入县PPP项目储备库,并将储备库中具备实施条件的项目报县政府常务会确定项目实施机构。
(二)项目评估。
储备项目中具备实施条件的,由项目实施机构委托专业咨询机构编制PPP实施方案。
实施方案包括:
项目概况、基本经济技术指标、合作伙伴应当具备的条件、风险分配基本框架、项目运作模式、交易架构、合同体系、投资回报、监管架构、采购方式的选择、产出标准和绩效指标等事项。
其中,应对物有所值评价和财政承受能力论证进行专章分析。
县政府和社会资本合作(PPP)服务中心负责对PPP项目实施方案进行物有所值和财政承受能力评估。
县财政局依据评估结论,对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证。
未通过验证的应调整实施方案重新评估验证或不再采用政府和社会资本合作模式。
县财政局根据全县年度已实施和拟实施的PPP项目计划,对年度PPP项目支出责任总量进行论证,确保总体平衡和规模控制。
原则上每年PPP项目政府付费或政府补贴等财政支出责任占地方一般公共预算支出比例不超过10%。
(三)项目决策。
项目实施机构将项目实施方案、物有所值和财政承受能力验证情况报县政府常务会审议,审定通过后实施。
(四)社会资本确定。
项目实施机构按照《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例、财政部《关于印发〈政府和社会资本合作项目采购管理办法〉的通知》(财库〔X〕215号)等规定,择优确定PPP项目社会资本合作方。
凡符合内外资准入条件和采购文件规定资格要求的各类社会资本均可参与全县PPP项目投资竞争,具有投资、建设、营运等差异优势能力的企业可以组成联合体参与竞争。
项目实施机构在确定PPP项目社会资本合作方的同时,项目实施机构应以公开招标方式确定PPP项目工程监理单位。
(五)合同签订。
项目采购结果无异议后,项目实施机构根据项目实施方案、采购文件规定与合作方签署项目合同,确定各方的责任、权利和义务,明确合作期限,合理分配风险。
项目合同内容应按照国家发改委及财政部发布的相关文件编制。
项目合同应报县法制办审查,并报行业主管部门、县发改局和县财政局备案。
项目合作周期应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定,原则上不少于10年,不高于30年。
有特殊要求的项目经县政府常务会批准可以适当调整期限。
(六)合同履行
1.成立项目公司。
社会资本独资或与县政府授权国有公司合资成立的项目公司(工商注册和税收解缴关系在X)负责PPP项目的投融资、建设、运营和维护管理工作。
项目公司注册资本金不得低于项目总投资的20%,国有公司参与投资的项目,除特殊领域和行业明确规定应由政府控股外,原则上由社会资本控股,其中社会资本出资比例不低于51%。
2.融资与建设。
社会资本合作方及项目公司应按照项目合同约定负责项目融资和建设。
建设过程中涉及工程变更的,按照《X县政府投资项目管理办法》(X府发〔2017〕2号)相关规定执行。
3.验收与审计。
项目建成后,社会资本合作方及其项目公司应按照《X县政府投资项目管理办法》(X府发〔2017〕2号)相关要求及时组织竣工验收,并由县审计局组织对PPP项目进行投资决算审计,确定项目的实际投资总额。
4.运营服务。
项目结算审计完毕后,社会资本合作方及项目公司应按合同约定负责项目运营、维护,并负责提供安全、优质、高效的公共服务。
县财政局应依据绩效评价情况安排资金给项目实施机构,再由项目实施机构按照项目合同约定向项目公司支付相应服务费用。
(七)项目移交。
项目合作期满,项目实施机构应负责组建项目移交工作组,依据合同约定进行项目资产移交,移交时应对移交资产进行性能测试、资产评估和登记入账。
项目移交完成后,县政府和社会资本合作(PPP)服务中心应对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性等方面进行绩效评价,评价结果作为政府工作决策参考依据。
(八)项目退出和介入。
因不可抗力、合同一方发生严重违约、社会资本主体破产清算等因素,导致合作合同无法继续履行的,可依法解除合同,并按合同约定分担损益。
发生退出情况时,由项目实施机构制定退出方案报县政府常务会批准,并做好接管工作,保证项目设施持续运行和公众利益不受侵害。
当项目出现重大经营或财务风险,威胁或侵害债权人利益时,债权人可依据直接介入协议或条款,要求社会资本或项目公司改善管理。
(九)合同争议与解决。
依法协调解决争议,确需变更合同内容、延长合同期限以及变更社会资本方的,由项目实施机构和社会资本方协商解决,但应当保持公共服务的持续性和稳定性。
经协商不能达成一致的事项,可依法申请仲裁或提起诉讼。
六、配套政策
(一)财政政策
符合现行政策的PPP项目公司,享受我县已出台的优惠政策,并优先上报争取中央、省、市政策及资金支持。
县财政局积极研究探索与金融机构共同发起设立PPP财政支持基金,充分发挥财政资金的引导和“杠杆”作用,吸引更多的社会资本参与政府公共产品和公共服务项目的投资。
结合全县财力和项目具体情况,通过投资补助、基金参股、前期费用补贴、担保补贴、贷款贴息等方式给予PPP项目相关扶持。
(二)金融政策
积极通过质押融资、银团贷款、保函业务等方式为符合条件的PPP项目提供融资支持。
因项目实施需要,经本级政府批准,PPP项目特许经营权可用于向金融机构进行质押融资。
鼓励专业担保公司对符合条件的PPP项目提供直接担保、再担保、联合担保、担保与保险相结合等担保服务。
支持PPP项目公司开展项目融资,依照国家有关规定采用企业债券、公司债券、项目收益债券、中期票据等方式通过债券市场筹措投资资金。
(三)用地政策
实行多样化土地供应,保障项目建设用地。
对符合划拨用地目录的项目,可按划拨方式供地,划拨土地不得改变土地用途。
建成的项目经依法批准可以抵押,土地使用权性质不变,待合同经营期满后,连同公共设施一并移交政府;实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的,应依法办理土地有偿使用手续。
不符合划拨用地目录的项目,以租赁方式取得土地使用权的,租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。
七、保障措施
(一)完善工作机制。
成立X县政府与社会资本合作(PPP)推进工作领导小组,组长由县委副书记、县长担任,副组长由各分管副县长担任,成员由县政府办、县发改局、县财政局、县国土局、县环保局、县住建局、县规划局、县交运局、县水务局、县审计局、县投促局、县法制办、县国资办、县金融办、县交易中心等部门主要负责同志组成,办公室设在县发改局。
成立X县政府与社会资本合作(PPP)服务中心,挂牌X县政府投资项目管理中心,负责全县PPP项目咨询机构库、专家库的建设、管理和维护等工作。
(二)明确部门职责。
县发改局负责PPP政策梳理及操作指导,建立PPP项目储备库、项目信息发布平台,统一公开发布拟实施的PPP项目;负责项目审批立项和价费水平等事项核定。
县财政局负责做好PPP项目物有所值和财政承受能力验证,审核PPP项目投资运营的回报补偿方式,负责PPP项目政府采购的指导和监管,落实负有支付义务项目的预算资金安排,建立PPP项目财政补贴支出统计监测制度,依法严格控制和防范财政风险。
县投促局负责PPP项目的招商策划、对外宣传和推介。
县法制办负责PPP项目合同(协议)的前置合法性审查工作,有效控制和防范政府的法律风险。
县国资办负责依法对国有公司参与PPP项目合作进行监管。
县金融办负责对全县PPP项目融资的指导、协调和服务工作。
县交运局、县水务局、县住建局等行业部门、乡镇(街道)和国有平台公司负责PPP项目的包装、策划工作,在政府授权范围内具体负责PPP项目的前期评估、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。
县规划局、县国土局、县环保局等相关部门要优化流程,提高工作效率,督促社会投资主体严格遵守节能、环保、用地、安全等规定,指导企业依法经营。
县审计局依法对PPP项目建设进行审计。
县监察局依法对PPP项目建设中的行政监察对象执法、廉政和履职情况实施监察。
(三)健全监管体系。
相关部门要根据行业技术规范,明确标准和服务质量,做好对公共服务质量和价格的监管,对违法违规行为依法予以行政处罚,纳入不良行为信用记录;有关部门及其工作人员不履行法定职责、干预项目和企业正常经营活动、滥用职权、玩忽职守的,由监察部门依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
依法充分披露项目实施相关信息,保障公众知情权和监督权。
(四)优化政务服务。
相关部门及项目实施机构应帮助社会资本或项目公司解决项目实施过程中遇到的问题和困难。
审批部门应根据PPP项目属性、资金来源、股权合作比例等因素办理审批手续,简化流程,缩短时间。
依法清理项目审批前置手续,对法律法规没有明确规定为前置条件的,一律不作为前置审批要件;属于企业经营自主权的事项,不得作为前置条件;社会资本独资建设或政府方投资不占主导地位的项目,按照企业投资项目办理核准或备案手续。
(五)强化宣传引导。
在全县范围内广泛宣传推广PPP模式的意义,做好政策解读,加强舆论引导,组织各类PPP项目培训、指导,提高各部门与实施机构的业务能力,充分调动社会参与的积极性。
搭建信息平台,及时发布国家、省、市、县推广运用PPP模式政策、标准、流程等相关信息,增进政府、社会和市场主体共识,形成良好的社会氛围。
本实施细则由县发改局、县财政局负责解释。
本实施细则自颁布之日起施行,有效期二年。
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