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论文绿化工程审计
以科学发展观为统领
提升绿化工程审计水平
[摘要]本文将绿化建设从固定资产投资单独分离出来进行观察和分析,试图以科学发展观为统领,探索科学的绿化建设理念,明确绿化审计的基本方向和主要审计目标,寻求科学的审计方法和途径。
[关键词]科学提升绿化审计
为推动物质文明、精神文明、政治文明、生态文明共同进步,不管是在新农村建设中,还是在新型城市化建设中,各级政府都对绿化给予了高度的重视,提高了规划要求,加大了资金投入,绿化工程投资占整个社会固定资产投资的比重呈现越来越高的趋势,并由原来在主体建设工程中并不起眼的附属工程越来越受到人们的关注,这些变化在长江三角洲地区更显突出。
绿化建设是政府投资项目的重要组成部分,它所形成的产品既是精神的,又是物质的。
对审计来说,既是挑战,又是机遇。
为此,本文在粗浅理解科学发展观基础上,分析绿化建设中不符合科学发展观要求的种种表现,对如何提升绿化工程审计质量使绿化工程审计的目标更明确,方法更科学,作用更明显,提出自己的拙见。
——全面分析绿化工程建设现状,准确把握绿化审计的基本方向。
从近年来我局组织的含有绿化工程建设的审计项目看,绿化工程建设与其他工程建设相比,不仅具有其他工程建设相同的一般性特点,还有绿化工程建设所特有的特征。
绿化设计变更频率高,幅度大。
古人常把绿化工程和园林工程说成是“富贵活气”、“盛世建园”,而现代绿化工程和园林工程的根本目的是为了人与自然和谐相处,是保护生态和提高人类生存和生活质量。
然而,近年来审计发现绿化设计变更非常频繁,造成较大程度上的浪费和损失,或者说功效不大。
造成这些问题的原因有三:
一是绿化设计缺乏一个科学合理的标准。
当我们在审计中问到绿化工程设计变更为什么这么大时,有关专业人士认为设计人员与领导者的理念沟通很重要,说到底缺少一个以实现绿化根本目标的标准。
有的领导在绿化设计理念、功能定位上常常受传统思想影响,以美化为主,忽视绿化具有净化空气、优化生态环境的基本功能。
如:
有一个市区道路绿化,为体现地区特色,将栽植在电缆沟之上的所有小型树木改栽成较大型树木,造成树木生长环境恶劣,养护极为困难;有的在城乡结合部的蔬菜水果批发市场地带栽植较为名贵的“茶梅”,造成大量被破坏和流失后而动议变更。
二是绿化建设方案缺少一个规范的确认机制。
有人反映目前绿化建设中普遍存在着“边做、边望、边改”现象,加之绿化工程变更比其他工程项目容易实施。
如:
有一项绿化工程未经设计部门出具变更手续,建设单位擅自变更原设计方案,变更后72种苗木中,只有12种与原设计方案相近,变更率达85.88%;审计还发现有一个项目3次变更树木品种。
三是绿化设计的先天不足常常被中标施工单位恶意利用。
由于有些绿化工程设计方案本来就存在明显不尽合理的设想,施工单位按其长期从事绿化工程施工经验,明知有些树种在栽植周期内肯定要变更,而采用不均衡报价的方法先获取中标,后通过施工中变更的苗木利差而套取更高利润。
有一个绿化工程设计变更后的造价为原中标价的200.01%,被取消的往往是没有利润空间的树种,改增的苗木品种常常是利润率较高的种类。
有一项绿化工程中,建设单位(市建设局)与施工单位在施工中签订补充协议,审计发现协议价明显高于中标价,可比的12种苗木多8.82万元,提价率为28.55%。
这些由设计带来的问题,不仅影响了绿化工程的效果,还造成了大量建设资金的浪费和损失。
绿化建设的附属性弱化了工程建设程序管理。
绿化工程一般都附属于道路、园林、建筑物(群)等主体工程项目,相对于主体工程,投资规模所占比例小,建设单位管理意识比较薄弱。
如我们在审计一所学校迁址建新校区,发现建设单位对近百万的绿化建设工程没有设计、没有招投标、没有监理,分别承包给4家资质不明的施工单位承建。
大多数绿化工程在招标文件中都作为附属项目,常常以暂定或预估的方法编制概算,这部分工程由于具有附属性,多未采用招标或竞争性谈判方式发包;即使有的项目进行了招投标,变更部分的下浮率明显低于中标下浮率;暂定价材料未经政府招标采购;设计变更及工程量变更大多数未履行规定程序。
绿化建设后续管理混乱,特别是乡镇小城镇建设和道路建设中的绿化工程。
同时,还由于绿化工程在建设主体的多层次,多部门,分属于各级政府,和城建、交通、水利、园林、林业等多个部门。
绿化项目建成后,本可以形成可观的公益性公共产品。
但是,这些产品没有规范的统一管理、长效管理,往往是资金投入了,产品形成了,但其根本效用未能长期发挥。
绿化建设周期长,养护期变化大。
绿化工程建设由于包括较长的养护期,养护期一般两年,有的三年,所以建设周期相对于与其同期建设的主体工程都比较长,而且在养护期内施工单位还需要不断的投入成本。
加之在较长的养护期中,有些绿化工程由于设计先天不足形成养护期变更,或者城镇和道路规划变化,或者施工单位养护不到位,如果到养护期终了时才组织对该项绿化工程进行审计,那简直是面貌全非。
绿化建设的主要成本影响因素多。
绿化建设的成本主要是苗木,与其他工程相比,除了受到市场供求关系影响外,还受到绿化主要材料特征的影响:
一是鲜活性和各树种的气候和土壤的适应性带来的成活率;二是季节性带来的价格波动性;三是生态性不同带来的价格差距大,审计调查中,发现有一种树木,原生态苗木价格是人工嫁接树木的4倍,施工单位以人工嫁接树木抵冲原生态苗木,造成1棵树就多算造价7、8万元。
建设中建设单位片面追求最少投入,偷工减料现象严重。
我们在4个绿化工程审计中发现,由于建设单位在招投标过程中明确了以最低价中标,四个施工企业分别以标底价的52.08%、66.68%、41.22%、71.07%中标。
结果在2年养护期的第一年审计时就发现,要求100%成活的某些苗木按合同规定的密度和成活率计算,分别只有60%、80%。
还有一项工程的一种较为名贵树木密度只有规定的50%,成活率只有80%,按成活株计算只有40%(华丰路绿化中的银杏树)。
——认清绿化建设的基本功能和审计的基本方向,明确绿化审计的具体目标。
从上述绿化建设中存在问题及其原因的分析中,我们可以清晰地看到,这些问题都与绿化建设基本功能的实现和为实现功能的投入存在一个关系式。
在这个关系式中,绿化建设工程全过程的各项活动是因素,各项活动的优劣是“斜率”。
审计应以什么样态度来应对,应以什么样的标准来评判,应以什么样的范式来操作?
这就需要分类观察,经过孰轻孰重的判断,有针对性地解决问题,也就是说要根据绿化建设的基本功能,针对现实绿化建设中存在的问题,判别和测定绿化建设工程全过程的各项活动对绿化建设基本功能实现的影响度,从而使绿化工程建设更经济、更合理、更合情、更合算。
针对绿化建设工程的特点和存在的问题,笔者认为首先要以科学的态度,根据绿化工程建设特点,明确绿化工程审计的基本方向。
要把绿化建设的科学理念作为绿化审计的根本理念,要把绿化建设的生态效益和管理效益作为绿化审计的主攻方向,向决策要效果,向管理要效益,从更高层次上提升绿化审计水平和效果。
首先,增设绿化建设功能评判审计,将绿化根本功能的实现程度作为绿化审计的第一目标。
俗话说得好,决策失误是最大的浪费,一点不假。
而绿化决策最基本的依据就是绿化建设实现基本功能最大化。
那么,什么是绿化建设的基本功能?
清华大学规划设计院风景园林规划设计研究所所长兼首席设计师胡洁在设计奥林匹克森林公园中作出了权威回答,他将森林公园设计成北京的“绿肺”和生态屏障:
全园种植450公顷绿地,林木覆盖率达到67%,超额完成北京申奥时的承诺(40%~50%);近自然林系统成为植物种源库,全园树木53万余株,其中乔木100余种、灌木80余种、地被102种;全园林木年产氧5208吨,年吸收二氧化碳32吨,年树木滞尘4731吨。
他让奥林匹克森林公园成了名副其实的“北京绿肺”。
所以,绿化审计应对绿化效果进行反映,如年产氧、年吸收二氧化碳、年树木滞尘等。
当然也不排除有些场所和地段对美化、休闲等功能的要求。
第二,拓展绿化建设决策机制审计,将绿化设计列入决策机制审计的重要内容。
绿化设计是连接工程建设决策与实施的重要中间环节,它既是绿化建设决策的体现,又是绿化建设实施的蓝图。
如果设计环节不能体现绿化根本功能,其最终的实施结果也就不能实现绿化效果最大化。
绿化设计本来就是一项技术性很强的工作,涉及到人文、环保、生态等多种学科。
但现实绿化建设中,部分建设单位领导决策理念和知识是很难满足这种要求的,随意性极大。
当然,也不能忽视这些领导的决策水平和经验。
尽管现有法规对建设工程的决策机制已经给予了高度关注,作出了相关规定,但实际工作中,这一机制相当脆弱。
因此,绿化审计应当对绿化设计是否按规定交由专业设计人员,并通过规定方案程序择优选择。
也就是说绿化审计要对设计方案确认机制进行审计,一要看有无设计方案确认机制,二要评判设计方案确认机制是否完善,三要检查设计方案确认机制运行是否有效。
简言之,绿化审计要对工程建设决策机制的合理性和有效性进行审计。
第三,开展绿化建设管理审计,将具有绿化建设特点的程序管理作为绿化审计的前提。
尽管绿化建设管理与其主体工程一样涉及到建设、施工、设计、监理、材料采购等管理主体,同样要经历立项、设计、招投标代理、招投标、施工、监理、验收等管理程序。
但由于绿化工程的附属性、建设周期长、影响主材成本因素多等原因,从管理主体看,往往没有得到应有的关注,从管理程序看,常常在需要相关主体衔接的关键点混乱不堪。
这些问题不仅直接影响绿化工程造价的高低,还从根本上影响了绿化功能的应有发挥。
结合起来看,就是绿化功能实现的“性价比”比较低。
审计实践还证明,常常让审计陷入困境的就是一些在建设管理中不能提供全面、真实、完整的第一手资料,从而无法准确核定工程实际造价。
而管理的优劣往往又与工程成本成反比。
对决定工程成本高低的项目管理和资金管理进行审计,是一种较深、较高层次的审计,是一种按逻辑顺序进行的审计,管理好成本就低,管理差成本就高。
对工程项目管理进行审计,还是一种能够直接为解决以后还会发现同类问题提供资讯的审计。
因为以前我们是从工程造价较高的异常现象,去找原因的角度对管理进行审视,相对比较被动,就事论事,反映问题不很直接和全面,其效果也不明显。
因此,对工程项目管理进行审计应作为固定资产投资审计,特别是绿化工程审计的一项重要目标。
——围绕绿化审计的具体目标,积极探索科学审计方法。
上世纪九十年代以来,各级审计机关和审计人员在建设项目管理、资金管理、概算执行、工程造价等方面积累了丰富的审计经验,为国家节约了大量的建设资金,也遏制了建筑市场初期的混乱局面,揭示了国家建设领域里的违法违纪问题。
但是,对建设项目的目标功效的实现,对建设资金的使用效果的优劣则涉及不多。
如果要实现上述绿化工程审计的目标,仅有一点传统的财政财务收支审计技能是肯定不够的,再有一点工程造价审核技能还是不够的,还需要能够判别工程功能实现程度的技能和知识,还需要能够分清工程功能实现程度(产出)与投入之间的关系的方法,还需要能够厘清工程功能实现程度(产出)和投入与其有管理责任的责任者的联系的能力。
因为,上述绿化工程审计目标不仅要对绿化工程投资的经济、社会、生态效益作出回答,还要将这些效益与相关责任人的管理责任联系起来。
为了区分,我们把前者概括为“效益审计”,将后者称谓“绩效审计”。
这两项审计都是一种具有全面性、综合性、系统性、创新性的审计,它们都需要审计人员积极探索新的审计方法,也需要各级审计机关采取新的实现途径。
就绿化工程审计而言,除了已经掌握并经过实践获得成功的有关固定资产投资审计方面的技能、方法和途径,还要从以下几个方面进行探索和创新。
第一,努力学习和掌握反映绿化功能——产出指标的常识和测定方法,多途径获取准确可靠的审计信息。
不管是“效益审计”,还是“绩效审计”,都要有一系列真实可靠的绿化功能产出信息和数据来证明。
没有这类指标,就无法判断设计的经济、合理、有效性,也无法表明工程实施后的实际效果。
如各种植物的同化效益(克/平方米/年)、净气效益(生物量公斤/平方米,放氧量吨/公顷/年)、观赏效益(灵感要素、生物量多样性)、防噪防风滞尘效益(可降低音分贝、防风滞尘降低浮尘%),等等。
同时,我们也要看到这些知识的专业技术性很强,审计不是“全才”,也不能“包打天下”。
因此,对必须获取的绿化功能产出信息和数据,应当采取多种途径取得,这样,才能保证审计结果更加真实、客观、准确,让人信服。
当绿化主要苗木比较单一,通过简易的途径就能了解、测定,由审计人员通过学习解决反映功能实现程度(产出);当绿化工程相对比较复杂,需要通过全面、综合、系统的方法才能获取时,就应当委托或聘请相关咨询机构提供;或者由审计机关牵头,组成专家组获取。
第二,要探索绿化审计分段审计的方法。
由于绿化建设周期长,工程竣工后还有一段较长养护期,竣工后至最终养护结束常常发生较多工程变更。
这些工程尽管有阶段性验收程序,但验收多为几个部门和单位的联合验收,验收责任性淡薄,验收结果很难作为审计结果的真实依据。
如我们今年对一项市政绿化工程审计时,虽然有竣工验收证明资料,但在实地勘察时发现部分苗木缺株和死亡比较严重,有的缺株达50%。
起初,审计组采取了“按实际点数确定工程造价”的思路提出审计结果,但遭到了来自建设单位和施工企业极大的阻力。
建设单位认为按实际密度和成活率核减,一不利于施工企业补植,而影响绿化最终功能的实现;二影响财政对该项工程的预算投入,也就是说财政部门按审计初期结果拨款,将会影响以后补植的资金来源。
对此,我们为维护财政资金的使用效果和绿化功能实现的真实存在性,坚持提出了如下处理办法:
把此次审计作为期中审计,并在审计报告中注明“绿化工程造价审定金额中,已扣除了缺株和死亡苗木造价,如施工方在养护期内补栽成活,将以最终审定价为准。
”这样,虽然对审计项目管理以及审计档案管理带来一定的难度,但对绿化功能实现和提高财政资金使用效果发挥了促进作用。
所以,我们认为绿化工程审计应采取分段审计的方法,分段的原则是根据绿化工程施工特点,抓住关键点:
一是竣工时,二是养护终了,三是竣工后所有发生变更时。
第三,积极探索绿化工程建设管理审计方法。
目前,各级审计机关对一些较大型建设项目都采取了全程跟踪审计的方法,对建设项目决策、设计、施工、竣工结算等全过程的技术经济活动和固定资产形成过程中的真实性、合法性和有效性进行审计监督和评价。
同时,各级政府为了加强对工程建设项目的监督,还组织了由监察、审计、建设、财政和相关工程建设管理单位参加的联合监督机构对工程建设中的招投标、重大变更实施监督。
这样在各地就形成了“独立的管理审计型”和“参与管理型”的两种形式。
我们认为,全程跟踪审计应以“独立的管理审计型”为好,“参与管理型”不可取,因为这是由审计的独立性特征和职能分工决定的。
审计在工程建设管理中的角色应当始终是“第三者”,对工程建设的管理情况,了解不参与;对工程建设管理问题,反映不决策。
如今年我局把投资近亿的开发区建设项目列入全程跟踪审计项目,审计过程中,建设单位出于减轻自身管理压力和摆脱管理责任干系,什么管理事项都推给现场跟踪审计人员,连施工单位报审的变更项目的预算审核自己不核,而交由现场跟踪审计人员代劳。
变更项目的预算审核,现场跟踪审计人员固然要核,但应在建设单位自身审核之后。
又如,我们在一项市政绿化工程4个标段招投标中,发现一施工企业由于所投标段未中标,而在无标书的情况下中了另一个标段。
为此,我们向有关部门作了反映,并得到了及时的纠正。
这样以“独立的管理审计型”的管理审计面貌出现,既能及时发现问题,纠正问题,又能对各管理单位的管理行为提到监察作用和促进作用。
同时,也保证了审计的超脱地位。
然而,绿化工程建设管理与其他任何管理一样,是动态的、发展的,而且具有明显的时代特征。
因而,绿化建设工程管理审计也是动态的、发展的,没有固定的审计方法。
但要满足如下几项要求:
一是管理审计的对象应该是全面的,包括建设、设计、监理、招标代理、施工企业和采购等单位,以及招投标管理机构和相关工程验收部门;二是管理审计的重点应当抓住各个管理关键点,如:
立项决策环节、招投标环节、合同签订环节、工程变更环节、监理、验收环节;三是管理审计的依据应该带有审视批判等多种角度的评价,如制度、规范、标准是否健全、是否科学、是否合理、是否有效。
第四,设法寻求问题与其责任挂钩的审计方法。
我们认为,以往我们在审计中“对事不对人”是造成某些问题累审累犯的主要原因之一。
只有既对事,又对人,把问题产生的责任落实到应付责任的人头(或责任者集体)上,才能发挥审计的震胁作用、警戒作用,才能杜绝重犯、累犯。
从我局今年出具的四份有关绿化工程审计的报告看,有关工程造价结算高估冒算和施工单位结算和预付工程的票据不合规的两大问题,几乎每个报告中都有反映,建设单位知错不改、有错不纠,我们认为就是“对事不对人”出的问题。
对由于管理不善、决策失误造成的损失浪费和国有资产流失等问题,不仅要从评价投资项目效益、揭露影响投资经济、社会和生态效益问题,提出科学合理的建设性意见,为政府科学决策、改善管理提供参考;还应该将这些损失和浪费、管理问题与相关责任人挂起钩来。
如我们对一项工程设计费进行审计中发现设计费有明显偏高的疑问,就按照规定、对照标准、查找相关计算要素和因子,结果得出合同签订的设计费超出规定标准53%,并拟建议核减。
在向建设单位征求意见时,建设单位相关责任人非但没有认识问题的所在,还以已生效的合同难以推翻,引起合同纠纷难以处理等理由,对审计建议不予采纳。
这明明是合同管理的问题,为什么明明有国家规定和标准不依,而凭个人臆断签订显失公平的合同?
即使我们没有依据妄断相关责任人有个人经济问题,难道签订显失公平合同的管理者就没有责任吗?
那么,以什么样的方法反映管理者的责任呢?
我们认为,审计是以数据和事实说话的,要把由于管理不善,或者失误,与由此带来的功能少实现,成本多消耗结合起来,比较可行的是以定量的方法反映。
课题组成员:
杨健、周淮南、周祥、李建民
执笔人:
周淮南
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