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论我国舆论监督的制度化进路
搞好舆论监督离不开领导重视,特别是舆论监督所涉及地区
和部门党政一把手的态度关乎舆论监督效果。
舆论监督的时有时无,时强时弱,因人而异,因事而异,因时而异,在很多地方已是常态,究其原因,在于我们对缺乏制度约束的领导重视寄予了过高的期望,而忽视了舆论监督的制度构建。
领导重视舆论监督具有个别性和偶然性,靠领导重视来推动舆论监督在本质上是一种人治。
舆论监督要抓出实效,并逐步常态化,必须实现从人治向法治转变,对“舆论监督的问题的查处,不是靠领导人决定,而是由制度安排”。
当然,这种制度安排不能仅仅停留于党委和政府出台什么文件,还必须上升到法律法规层面。
一方面,领导重视舆论监督需要制度约束。
另一方面,要善于把领导“对舆论监督的重视变成刚性的法律法规”。
、我国舆论监督的制度化历程
谈及舆论监督制度化,往往有两种意见,一是简单地否定我国舆论监督制度化的历史和经验,认为舆论监督制度构建还相当
匮乏;二是盲目推崇一些地方舆论监督制度化的新举措,而缺乏更深入全面地思考。
因此,很有必要回顾我国舆论监督的制度化历程,并探寻历史经验的现实意义。
(一)从党内决定到党内制度
在中共新闻思想史上,舆论监督是作为党的批评与自我批评
作风的媒体呈现形式而存在的,无论是1987年十三大之前的报刊批评及新闻批评,还是之后的舆论监督,都承载了党风廉政建
设这一职能。
党一直非常重视舆论监督,并出台专门文件推动舆
了《关于加强新闻报道中批评与自我批评的决定》(以下简称“山东局1949《决定》”),这是中共新闻思想史上关于舆论监督
的第一个专门文件。
同年,中宣部向全国新闻单位转发了这个决
或解答(特别是县以上机关和干部),必须认为这是党的纪律,
绝不允许置之不理。
”
与自我批评的决定》(以下简称《决定》),这是中共新闻思想史上关于舆论监督的第一个专门性中央文件。
《决定》把监督对象不配合舆论监督的行为纳入制度规范:
“如被批评者拒绝表示态度,或对批评者加以打击,即应由党的纪律检查委员会予以处理。
上述情事触犯行政纪律的法律的部分,应由国家监察机关司法机关予以处理。
”这里不仅强调党的纪律检查委员的“党内监督”,而且重视国家监察机关的“行政监督”和司法机关的“法律监督”,较之山东局1949《决定》,确保舆论监督的手段更
多了。
自1950年颁布《决定》之后,虽然中央没有出台舆论监督
常重视舆论监督,特别是2002年十六大以来,在舆论监督与党
中央印发了《中国共产党党内监督条例》(以下简称《条例》),这个《条例》第三章“监督制度”中的第八节专门谈舆论监督,把“舆论监督”作为党的十大监督制度之一。
这是中共党史上首次把舆论监督纳入党内法规,也是首次把舆论监督纳入党内监督制度,更是舆论监督制度化建设的重要标志。
从山东局1949《决定》、中央1950年《决定》到中央2003
年《条例》,我们可以看出,舆论监督与党内监督已经实现了制度对接。
二)从宪法规定到法律授权
虽然我国现行宪法条文中并没有出现“舆论监督”这一字
十七条规定:
“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支
民的监督”自然包括舆论监督,“一切”说明监督对象没有例
会、结社、游行、示威的自由。
”言论自由,出版自由作为公民的一项基本权利,是舆论监督的前提和基础,作为公民成员的新闻记者对国家机关及工作人员进行舆论监督报道是言论自由和
出版自由的集中体现。
第四十一条规定:
“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利。
”这里不仅把包括舆论监督在内的批评和建议权明确为公民的权利,而且把批评和建议对象规定为“任何国家机关和国家工作人员”,既说明这种批评和建议是针对公权力的,又说明在公民行使这项权利时国家机关和工作人员没有不受监督的特权。
与《宪法》相比,其它法规为舆论监督的授权更为明确。
1990
年12月,新闻出版总署颁布的《报纸管理暂行规定》要求报纸要“反映人民群众的意见和建议,发挥新闻舆论的监督作用”。
这是舆论监督的提法最早在政府部门规章里面出现。
1993年9月颁布的《反不正当竞争法》规定:
“国家鼓励、
支持和保护一切组织和个人对不正当竞争行为进行社会监督。
督”也包括舆论监督。
1993年10月颁布的《消费者权益保护法》两处提到舆论监督。
第六条第三款规定,“大众传播媒介应当做好维护消费者合法权益的宣传,对损害消费者合法权益的行为进行舆论监督”,明确为舆论监督授权。
第三十二条所列举消费者协会履行的职能中包含“对损害消费者合法权益的行为,通过大众传播媒介予以揭露、批评”,强调消协组织与新闻媒体协作搞好舆论监督。
1997年12月颁布的《价格法》规定:
“新闻单位有权进行价格舆论监督。
”与《消费者权益保护法》从责任的角度为舆论监督授权不同的是,这里强调进行价格舆论监督是新闻单位的权利。
以上法律法规为舆论监督授权,都是在《宪法》框架下进行的,虽然国家层面明确授权的法律法规不多,但是并不能以此断定新闻媒体行使舆论监督权利缺乏法律依据,也不能以此否定舆论监督的法制化进程。
这一点,我们从地方法规对舆论监督授权中可以看出。
2000年以来地方法规纷纷为舆论监督授权,这种授权多见
于预防职务犯罪条例。
特别值得注意的一点是,不少法规是在中央2003年《条例》颁布之前,这充分说明这些地方在舆论监督法制化方面的自觉性。
早在2001年5月,《无锡市预防职务犯
罪条例》就明确规定:
“新闻、文化、出版单位应当运用多种形式,宣传预防职务犯罪工作,对国家工作人员的职务行为进行舆论监督。
”这是我国第一部关于预防职务犯罪的地方法规,也是第一部为舆论监督授权的地方法规。
此外,邯郸、乌鲁木齐、南京等市和安徽、江西等省为舆论监督授权的预防职务犯罪法规都是在中央2003年《条例》颁布之前出台的。
在中央2003年《条例》颁布之后,湖北、浙江、山西、四川等省和深圳、昆明等市预防职务犯罪法规也为舆论监督授权。
可以说,从宪法法律、行政法规到地方法规,舆论监督的法制化框架已基本形成。
三)从批评错误到监督权力
在中共早期党报中,舆论监督实际上有监督政府、批评工作
中缺点与错误、揭露敌人等三大职责。
1931年12月11日,《红
色中华》发刊词就宣示其工作包括:
“第一要组织苏区广大工农群众积极参加苏维埃政权”,”引导工农群众对自己的政权,尽
了批评、监督、拥护的责任”;“第二要指导苏维埃的实际工作,
国主义与国民党军阀及一切反动政治派别进攻革命欺骗工农的
阴谋”。
尽管《红色中华》提出了这三项工作,但是在整个革命
工作缺点和错误的批评报道。
解放后,舆论监督中揭露敌人的职能退居次位,批评工作中缺点和错误这一职能占主导,直到1990年前,相关文献中也强调这一职能,鲜有监督政府的表述。
1950年中央《决定》颁布的初衷,是希望报纸能够“对于我们党的人民政府的及所有经济
机关和群众团体的缺点和错误”公开地及时地开展批评与自我
监督权力的高度。
同年的《中央人民政府新闻总署关于改进报纸工作的决定》也强调:
“报纸对于政府机关及其工作人员、经济组织及其工作人员的工作中的缺点和错误,应负批评的责任。
”这里依然说的是“工作中的缺点和错误”。
可以说,当时的舆论监督都是围绕这一问题展开的。
改革开放后的十余年间,舆论监督的主导功能依然是批评党政机关及工作人员工作的缺点和错误。
1987年党的十三大报告
对舆论监督的表述是:
“要通过各种现代化的新闻和宣传工具,增加对政务和党务活动的报道,发挥舆论监督的作用,支持群众批评工作中的缺点错误,反对官僚主义,同各种不正之风作斗争。
”虽然这里的“舆论监督”代替了之前的“报刊批评”和
新闻批评'',但是重心依然是“批评工作中的缺点错误”,
官僚主义”和“不正之风”只不过是其表现而已,跟50年代
初期的舆论监督思想没有明显的区别。
人民群众联系的决定》,明确提出建立和完善权力监督制度的构
关和领导干部必须加强监督。
要建立和完善党内监督与党外监督,自上而下的监督与自下而上的监督的制度。
”舆论监督正是自下而上对公权力的监督。
《决定》还进一步指出:
“充分发挥舆论监督的作用。
对于违背党的路线、方针、政策和违反国家法律的行为,对于严重侵犯群众利益的现象,党委要支持舆论机关按照有关规定予以揭露和批评。
”这里,舆论监督已经超出了批评工作中缺点和错误的要求,作为监督制度的重要组成部分,提升到了制约和监督权力的高度。
1990年之后的中央文件,但凡说到舆论监督与权力制约和
监督,通常都是把舆论监督跟其它监督形式一起作为构建权力制约和监督体系的重要组成部分。
2010年12月,国务院新闻办发布的《中国的反腐败和廉政建设》白皮书指出:
“目前,已形成
了由中国共产党党内监督、人大监督、政府内部监督、政协民主监督、司法监督、公民监督和舆论监督组成的具有中国特色的监督体系。
”这是我国官方首次正式宣布权力制约和监督体系建成,舆论监督是这个体系的重要内容。
如果说“批评工作中的缺点错误”体现的还是舆论监督的一种权利的话,那么纳入“权力制约和监督体系”,则使舆论监督拥有了更多权力的色彩。
这种话语转换背后,是舆论监督从
权利监督”到“权力监督”的角色转换,舆论监督自下而上、由外到内进入了监督制度的范畴。
二、舆论监督相关制度的缺憾
虽然我国在舆论监督制度化建设方面做了不少工作,但是这些制度还不能有效保障舆论监督的健康发展,因为这些制度还存在不少缺憾,主要体现在以下几个方面。
一)内容笼统难操作的缺憾
我国舆论监督的相关制度主要来自两个方面:
一是党和政府
方面而言,可以说是我国舆论监督最成熟、最完备的规制,可是这些规制“多数是大而化之的原则性意见,解释上具有较大的弹性,实际操作中遇到各种矛盾,传媒很难以此为据进行自我保
护”。
仅就关于舆论监督的专门文件而言,山东局1949《决定》
和中央1950年《决定》都提到对监督对象对抗舆论监督的行为进行制裁,可什么样的行为应受到什么样的制裁,如何实施这种
制裁,两者都说得很笼统,也没有配套的实施细则。
行舆论监督专门性文件是中央办公厅2005年印发的《关于进步加强和改进舆论监督工作的意见》(以下简称《意见》)。
虽然《意见》有六个方面的内容,但是这些内容主要是从新闻媒体如何搞好舆论监督角度提出来的,没有涉及舆论监督制度保障方面的具体问题。
关于监督对象对待舆论监督的态度方面,《意见》要求:
“各级领导干部要正确对待舆论监督,增强接受舆论监督的自觉性,善于通过舆论监督听取人民群众的意见和呼声,发现
和解决问题,推动和改进工作。
”这种基于自觉性的要求不具备规而言,“舆论监督立法比较零乱,缺乏系统性”是一个长期存在的事实。
虽然《宪法》第二十七条、第三十五条、第四十一条的规定都适用舆论监督,但是并没有明确指向舆论监督,从舆论监督角度解读只是对《宪法》条文的一种合理引申,而且像民事、刑事、行政等基本法中没有相应明确的规定。
既使是明确提到舆论监督的《报纸管理暂行规定》《消费者权益保护法》《价格法》等法律法规,对舆论监督的授权也如前文所述,显得很笼统,缺乏可操作性。
法律法规中舆论监督相关条款缺乏可操作性这种情况,在地方性法规中也普遍存在。
为舆论监督授权最多的地方性法规是预防职务犯罪条例,且不说黑龙江、吉林和济南等省市的条例没有
提及舆论监督,就是提及舆论监督的无锡、邯郸、乌鲁木齐、南京等市和安徽、江西、湖北、浙江、山西等省的条例也均是“新闻媒体对国家工作人员履行职务的行为进行舆论监督”之类的一笔带过,没有更具体内容,自然谈不上可操作性。
预防职务犯罪地方法规对舆论监督授权最充分的是2004年
12月颁发的《深圳市预防职务犯罪条例》。
其中第十九条第二款规定:
“新闻媒体依法对国家工作人员履行职务的行为进行舆论监督,并对其宣传报道负责。
有关单位和国家工作人员应当自觉接受新闻媒体的监督。
”这里不仅为舆论监督授权,而且注意到责任与权利的平衡,强调监督对象“自觉接受”舆论监督这一义务。
第三款进一步明确新闻记者的舆论监督权利,规定:
“新闻工作者在宣传和报道预防职务犯罪工作过程中依法享有进行采访、提出批评建议和获得人身安全保障等权利。
”第四款则对舆论监督涉及问题的处理作出具体要求,规定:
“新闻媒体报道或者反映的问题,可能涉嫌职务犯罪的,有关部门应当及时进行调查,对其中有重大影响问题,可以将调查处理情况向新闻媒体通报。
”第二十三条把“阻碍新闻媒体依法开展舆论监督,造成恶劣影响的”这一情形纳入对权力机关及领导干部的责任追究范畴,并要求“构成犯罪的,依法追究刑事责任”。
从“刑事责任”的高度进行责任追究,对舆论监督对象是一种震慑。
应该说,这个《条例》具有一定的可操作性,不过,由于非专门法规局限及地域局限,其对舆论监督的积极影响是很有限的。
二)权利义务不对等的缺憾
与法律法规对舆论监督授权不充分形成鲜明对比的是,对舆论监督的禁止性规范则相当成熟,且内容详尽。
法律法规中舆论监督权利义务不对等主要体现在两个方面,一是关于失实报道的
规范,二是关于侵权报道的规范。
报刊刊载虚假、失实报道处理办法》(以下简称《办法》)对
虚假、失实报道的处理办法做出具体规范。
在明确出版单位责任
强的规范,规定:
“凡公开更正的,应自虚假、失实报道和纪实作品发现之日起,在其最近出版的一期报纸、期刊的同等版位上发表。
”“凡按当事人要求进行更正或发表答辩的,应自当事人提出要求之日起,在其最近出版的一期报纸、期刊的同等版位上,予以发表。
”像这样具体可操作的规定,在法律法规对舆论监督授权条款中是没有的。
2001年12月,国务院颁布《出版管理条例》,以国务院行
法》这一部门规章更有效力。
不过,《条例》相关内容比较简单,基本上是总署1999年《办法》主体内容的综合。
2005年9月,
新闻出版总署出台《报纸出版管理规定》(以下简称《规定》),虽然这个《规定》也只有一条内容对虚假、失实报道的处理进行规范,但是比国务院《出版管理条例》更具体。
从总署1999年《办法》、国务院2001年《出版管理条例》
及总署2005年《规定》,我们可以看出,国家对于报纸虚假、失实报道的处理政策是相对稳定的,而且这些处理方法至今还在沿用。
相比之下,关于广播电视新闻及网络新闻虚假、失实方面的规范性文件不多,而且没有报纸规范那么详尽,主要原因在于报纸虚假、失实报道的相关规定能够在广播电视及网络新闻领域变通使用。
就报道侵权的规范而言,主要体现在法律法规对个人及组织权利的规定、新闻报道禁止性条款、侵权案件审理的司法解释等三个方面。
在法律法规的权利规定方面,集中体现在《中华人民共和国民法通则》中,其中第一百零一条规定:
“公民、法人享有名誉权,公民的人格尊严受法律保护,禁止用侮辱、诽谤等方式损害公民、法人的名誉。
”第一百二十条规定:
“公民的姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权受到侵害的,有权要求停止侵害,恢复名誉,消除影响,赔礼道歉,并可以要求赔偿损失。
法人的名称权、名誉权、荣誉权受到侵害的,适用前款规定。
”从新闻报道的禁止性条款来看,《出版管理条例》《广播电视管理条例》
互联网信息服务管理办法》《互联网新闻信息服务管理规定》都有禁止刊播“侮辱或者诽谤他人,侵害他人合法权益”方面内容的规定。
从名誉权案件的司法解释来看,对舆论监督的禁止性条款更加具体。
在1993年6月《最高人民法院关于审理名誉权
案件若干问题的解答》中,主要有三个问题跟舆论监督相关,分
别是:
“因新闻报道或者其他作品引起的名誉权纠纷,如何确定
被告?
”“侵害名誉权责任应如何认定?
”“因撰写、发表批评
文章引起的名誉权纠纷,应如何认定是否构成侵权?
”而1998
年9月《最高人民法院关于审理名誉权案件若干问题的解释》中
共有四个问题跟舆论监督相关,分别是:
“新闻媒介和出版机构
转载作品引起的名誉权纠纷,人民法院是否受理?
”“新闻单位
引起的名誉权纠纷,如何认定是否构成侵权?
”实际上,两次司
法解释七个问题的具体回答,都是对舆论监督的禁止性规范。
可以说,法律法规中存在舆论监督义务大大重于权利这种不
对等状况,已是既成事实,这在一定程度上也会影响舆论监督的
一些地方对舆论监督制度构建进行了积极探索,这种探索呈现两大特色:
一是在相关地方性法规的立法时,把推进舆论监督纳入其中,如上面所述的职务犯罪预防条例;二是一些地方党委
出台推进舆论监督的专门性文件。
该市就制定了《珠海市新闻舆论监督办法(试行)》,为舆论监督保驾护航。
2000年2月,又制定了《珠海市新闻舆论监督采
访报道的若干规定》。
在地市级党委推进舆论监督制度化方面,
山西长治影响最大。
继2000年11月出台《长治市新闻舆论监督暂行办法》之后,2002年4月,长治市又出台了《中共长治市
委关于实行“五大监督”的意见》,该《意见》有两点特别值得肯定,一是把舆论监督跟党政监督、人大法律和工作监督、政协民主监督和民主党派监督、群众监督一起纳入权力制约和监督体系,跳出了就舆论监督谈舆论监督的思维局限;二是舆论监督制度规范的完备性和成熟性,《意见》在舆论监督部分明确了舆论监督主体和对象、舆论监督的重点、舆论监督的原则、建立健全舆论监督责任制、加大舆论监督的力度、畅通舆论监督渠道、严格舆论监督审稿制度、严格舆论监督纪律、新闻媒体联动作战、建立舆论监督的保障制度等内容。
在省级党委中,推进舆论监督制度化走在前列的海南省于2004年12月出台了《中共海南省委
关于舆论监督工作的暂行规定》。
应该说,地方党委的专门性文件在推进舆论监督制度化方面
的积极作用是值得肯定的。
但是,这种专门性文件毕竟不同于法律法规,往往因领导调整而出现异变。
曾经声名鹊起的长治式舆论监督就因市委书记吕日周离任而风光不再。
吕日周主政长治的两年多时间里,以《长治日报》《上党晚报》为主体的长治各级新闻媒体共播发批评报道近2000篇,批评大小干部1000多人次,
160余名干部去职。
而吕日周2003年2月升任山西省政协副主席之后,长治舆论监督回复到名存实亡状态。
事实上,舆论监督像长治这样因领导而异的情况还比较普遍,这说明,舆论监督制
度化仅仅停留在党委文件层面是不够的,还必须加快法制建设。
与一些地方党委积极出台专门文件推进舆论监督不同的是,
至今没有舆论监督专门法规出台。
究其原因,与一些地方政府及
是一个中立的政府。
政府的基本职能是充当裁判员,解决民众之间的纠纷。
不过,中国的一些地方政府却非如此。
在当下的表现包括,一些地方政府以制度方式或相关官员以灰色方式深度介入经济社会的交易活动之中。
”这样,这些地方政府及官员就会成为舆论监督制度化的最大阻力,而破解这个难题只有进行深层次的政治体制改革。
四)地方经验难推广的缺憾
无论是地方党委舆论监督专门文件的推动,还是相关地方法规对舆论监督的授权,在舆论监督制度化方面都起到了良好的示范效应。
可是,这些地方经验并没有得到很好的推广。
从广度来看,地方经验大多局限在经验推出地方,其他地方很少广泛效仿。
海南省委2004年12月颁布的《关于舆论监督工
作的暂行规定》,是省级党委推进舆论监督的第一个专门文件,也是这方面至今唯一的省级党委文件。
2005年6月,浙江省委
出台《浙江省党内监督十项制度实施办法》,对中央2003年《条
XX部舆论监督制度实施办法》,是省级党委第一个明确提出舆
论监督制度建设的专门文件,也是这方面至今唯一的省级党委文
件。
无论是海南的《规定》,还是浙江的《办法》,推出之初都引起了广泛影响,可是并没有得到广泛推行。
从高度来看,地方经验大多局限在地市级层面,省级层面的不多,而全国层面的就更少。
预防职务犯罪条例为舆论监督授权先行先试的是无锡、邯郸等地市级,后来的安徽、江西等省级条例没有超出前者划定的框架。
距2001年无锡《条例》颁布已10
余年,可是还没有国家层面的相应法规。
出台专门文件推动舆论监督也是以珠海、长治等地市级党委先行先试,后来的海南《规定》和浙江《办法》没有得到广泛推广,其实际效果也不如前者显著。
中央2005年《意见》更多地是从舆论监督操作层面的规定,而缺乏制度层面的设计。
从深度来看,地方经验的推广大多局限在对他地经验的简单重复,而缺乏深度和创新。
以预防职务犯罪条例中对监督对象阻碍舆论监督的恶劣行为追究刑事责任这一规定为例,2004年深圳最早提出,而且内容详尽,而2006年之后江苏及四川等省市虽有相关规定,但没有比深圳条例更新的内容。
同样,如前文所述,预防职务犯罪条例对舆论监督的授权,无锡、邯郸、乌鲁木齐、南京等市和安徽、江西、湖北、浙江、山西等省的条例均是
新闻媒体对国家工作人员履行职务的行为进行舆论监督”之类的一笔带过,显得过于简单。
从长度来看,不少地方经验在名噪一时之后,缺乏更新举措,也很难产生持续效应。
且不说吕日周式长治舆论监督经验早已烟
消云散,就是上述为舆论监督授权的预防职务犯罪条例以及地方党委的专门文件,出台时间大多集中在2003年前后,而之后少有跟进措施,效果如何也少有人去过问。
持续性较好的只有珠海。
自1999年5月珠海市委在全国率先推出《珠海市新闻舆论监督办法(试行)》之后,2000年2月又制定了《珠海市新闻舆论监督采访报道的若干规定》,2012年珠海纪委等部门联合出台
关于对媒体曝光问题的督办和问责办法》,强化对舆论监督曝光问题的处理。
三、舆论监督制度构建的维度
既然制度化建设是加强和改进舆论监督的必由之路,而且舆论监督现有相关制度又存在诸多缺憾,那么舆论监督制度建构就应尽力克服这些制度缺憾,进行大胆的尝试和创新。
一般来讲,舆论监督制度构建应兼顾以下五个维度。
一)文件政策与法律法规相补充的维度
我们说舆论监督制度构建首先要立足于法律法规,是要强调法律法规的稳定性、规范性、权威性,并不是要否定文件政策的地位和作用。
相反,应充分利用文件政策出台相对灵活等优势,来弥补法律法规的不足。
除《宪法》《反不正当竞争法》《消费者权益保护法》《价格法》等法律法规外,目前为舆论监督授权的法规主要是预防职务犯罪的地方条例。
无论是宪法法律还是地方条例,涉及舆论监督的相关条款都存在内容过于简单、缺乏可操作性等不足。
在舆论监督专门法规一时难以出台的情况下,弥
政策弥补舆论监督相关法律法规的不足,可以从两个方面人手。
一方面,在这些法律法规的实施细则中,可以细化相关条款,如
价格法》实施细则中对新闻媒体如何进行价格舆论监督进行具体规定。
另一方面,在这些法律法规的配套政策中,强化舆论监督相关内容。
为舆论监督授权的地方法规以预防职务犯罪条例居多,而预防职
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