国有企业的经济责任社会责任与政策责任.docx

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国有企业的经济责任社会责任与政策责任

国有企业的经济责任、社会责任与政策责任

近年来，受西方企业社会责任学说的影响，国内学者对国有企业社会责任问题展开了讨论，形成了“国有三大责任”[1]“国有企业特殊社会责任”[2]“中央企业整体社会责任”[3]等诸多理论观点。

这些观点虽然表述和侧重点不同，但都指出国有企业在企业责任问题上具有某种特殊性。

本文认为，国有企业的企业责任的特殊性在于它除了要履行企业经济责任和企业社会责任等一般企业责任外，还要履行一种特殊企业责任——政策责任。

如何厘清国有企业经济责任、社会责任与政策责任的关系是解释社会主义市场经济条件下国有企业性质和作用的关键所在，同时也为进一步深化国有企业改革和国有经济战略性调整提供了一种新的思路。

本文拟对此进行初步探讨。

一国有企业经济责任、社会责任与政策责任的界定

研究国有企业经济责任、社会责任与政策责任的关系问题，首先需要对这些企业责任进行概念界定。

由于这一问题是在企业社会责任研究背景下提出的，因此我们必须要对企业社会责任概念进行合理界定，在此基础上进一步明确界定国有企业的经济责任、社会责任和政策责任。

（一）企业社会责任的概念界定

关于企业社会责任的概念一直有“综合说”和“狭义说”之争。

“综合说”的共同特征是将企业经济责任归入企业社会责任，其中最有代表性的就是Carroll的金字塔模型。

[4]Carroll认为，完整的企业社会责任是企业经济责任、法律责任、伦理责任和慈善责任之和，这四个层次的责任逐级递进，构成了企业社会责任的金字塔层次结构。

与此相反，“狭义说”的共同特点是将经济责任排除在企业社会责任之外，其中比较有代表性的是社会责任国际（SRI）的观点，即认为企业社会责任区别于商业责任，它是指企业除了对股东负责，即创造财富之外，还必须对社会承担责任，一般包括遵守商业道德，保护劳工权利，保护环境，发展慈善事业，捐赠公益事业，保护弱势群体，等等。

[5]除了将经济责任排除在企业社会责任之外，大多数狭义论者还都将道德责任作为企业社会责任不可缺少甚至是最重要的内容。

[6]

虽然以Carroll金字塔模型为代表的企业社会责任“综合说”目前在学术界影响较广，甚至被一些学者视为企业社会责任概念的一个集成[7]，但笔者认为，“综合说”存在一个根本缺陷，就是模糊了企业社会责任思想的初衷——承认在追求商业利润之外企业还应当承担其他责任。

正如国内企业社会责任著名研究学者卢代富所指出的，创立企业社会责任概念的本意就是要强调企业社会责任是独立于企业经济责任并与企业经济责任相对应的一类企业责任。

[8]“综合说”将企业经济责任也列为一种企业社会责任，不仅背离了企业社会责任概念建构的初衷，也模糊甚至掩盖了企业社会责任与经济责任的冲突性，使企业社会责任成为无所不包的“大杂烩”，降低了这一概念的科学性和现实价值。

相比之下，“狭义说”强调企业社会责任与企业经济责任的差异性，更符合企业社会责任概念的本意。

因此，本文采用“狭义说”的企业社会责任界定方式，将企业社会责任界定为：

企业应向股东之外的其他社会成员履行的与道德规范有关的企业责任。

（二）国有企业经济责任、社会责任与政策责任的基本概念

在对企业社会责任的狭义界定基础上，我们可以进一步分析国有企业经济责任、社会责任与政策责任。

一般公认，企业经济责任是指为股东创造利润的责任，简单地说就是追求利润最大化。

国有企业也是企业，其经济责任也是为股东创造利润，这与一般企业并无二致。

只不过由于国有企业的主要股东是政府，因此国有企业创造利润的经济责任习惯性地被界定为“国有资产保值增值”。

与对国有企业经济责任的认识比较一致相比，国内学术界对于国有企业社会责任的认识则存在较多不同观点，大体可分为三种。

1.“一般社会责任说”

该观点认为国有企业社会责任与一般企业社会责任无本质差异，只是程度上有所差别。

如在国务院国资委颁发的《关于中央企业履行社会责任的指导意见》（国资发研究［2008］1号）中，中央企业社会责任被概括为八个方面：

①坚持依法经营，诚实守信；②不断提高持续盈利能力；③切实提高产品质量和服务水平；④加强资源节约和环境保护；⑤推进自主创新和技术进步；⑥保障生产安全；⑦维护职工合法权益；⑧参与社会公益事业。

显然，该文件在国有企业社会责任问题上秉持两种观点：

一是“企业社会责任综合说”，即将经济责任、法律责任、伦理责任（慈善责任）统统视为企业社会责任；二是“一般社会责任说”，上述八条不仅适用于国有企业，也基本适用于私人企业，这也就承认了国有企业社会责任与一般企业社会责任是无差异的。

2.“特殊社会责任说”

该观点强调国有企业除了需要承担一般性的企业社会责任外，还要承担所谓的“特殊社会责任”。

如徐传谌、刘凌波认为，基于社会主义市场经济条件下国有经济的功能和定位，中国国有企业除了具有一般企业社会责任以外，还必须履行八种特殊社会责任，如维护经济安全，保障国民经济健康发展，等等。

黄速建、余菁[9]从国有企业的性质是国家财政的有机组成部分的前提出发，提出“国有企业的社会责任，就是作为国家代表公众利益参与经济和干预经济的有效手段而存在”。

这里所谓国有企业作为国家“参与经济和干预经济的有效手段”的社会责任显然也有别于一般的企业社会责任。

王敏、李伟阳将中央企业社会责任划分为三个层次：

中央企业作为整体所承担的社会责任、中央企业作为特定个体所承担的社会责任和中央企业管理层承担的社会责任。

其中，中央企业作为特定个体所承担的社会责任与一般企业社会责任基本相同，如依法经营、安全生产、保护环境等，而中央企业作为整体承担的社会责任，如优化调整布局结构，实施国家宏观调控，提高国家竞争力等显然有别于一般私人企业的社会责任，因此实际上也是在强调国有企业具有某些“特殊社会责任”。

3.“国有企业三大责任说”

所谓“国有企业三大责任”是指国有企业需要承担的“经济责任、社会责任和政治责任”，这一观点在国有企业界比较流行。

喻宝才认为：

“国有企业是经济组织，是国民经济的支柱，必须承担经济责任；国有企业是国家所有或国家控股，关乎国民经济命脉和国家安全，必须承担政治责任；国有企业是中国经济社会的重要组成部分，是构建社会主义和谐社会的主体，必须承担社会责任。

”该类观点的突出之处是将第二类观点中“优化调整布局结构，实施国家宏观调控，提高国家竞争力”等所谓国有企业的“特殊社会责任”单列出来，作为国有企业“政治责任”的主要内容。

可以看出，关于国有企业责任的主要分歧集中在如何界定“优化调整布局结构，实施国家宏观调控，提高国家竞争力”这类国有企业“特殊责任”问题上。

一方面，这类“特殊责任”在责任内容上不同于“国有资产保值增值”的国有企业经济责任，而有些类似于企业社会责任；另一方面，在责任对象（向谁履行责任）上，这类“特殊责任”又不同于企业社会责任，主要表现在其不是向股东之外的其他利益相关者承担责任，而是向国有企业的股东（政府股东）承担责任，在这一方面又类似于企业经济责任。

基于这两种原因，我们认为，将这类“特殊责任”列为国有企业经济责任和社会责任之外的第三类企业责任更为合理，由于上述“特殊责任”都体现了国有企业向政府股东所承担的执行某种公共政策的责任，因此可将此类责任定义为“国有企业政策责任”。

从体现政府这种意志角度看，国有企业政策责任从属于国有企业政治责任，但是又不完全等同于国有企业政治责任（国内学者曹永胜[10]、张超[11]从政治学角度界定了公共政策责任和政治责任，本文的界定与他们有所不同）。

政治责任的含义相对比较宽泛，不同国家国有企业所要履行的政治责任也不一样，在中国，国有企业履行的政治责任不仅包括执行政府的公共政策，还包括维护执政党在国有企业的核心地位，加强职工思想政治工作等多方面内容。

当然，尽管不同国家国有企业履行的政治责任有所区别，但也有显著的共同之处，即政策责任都是政治责任的主要内容。

综上所述，国有企业经济责任是指国有企业实现“国有资产保值增值”责任。

国有企业社会责任是指国有企业向股东之外的其他利益相关者履行的与道德规范有关的某些责任，如对员工、消费者、社区、环境的责任以及慈善责任等，从其内容上看，与一般企业的社会责任并无本质区别；国有企业的政治责任的核心是政策责任，即国有企业为满足政府股东要求所履行的执行某种公共政策的责任。

国有企业与私人企业各种责任的比较如表1所示。

表1国有企业与私人企业各种责任的比较

二国有企业政策责任的依据：

国有企业的政策工具属性

国有企业之所以要履行政策责任，主要依据在于国有企业的政策工具属性。

所谓政策工具（PolicyToolsofGovernment）是政府为实现某一政策目标而采取的各种手段。

一般而言，公共政策的运作过程包括政策目标的制定、政策执行和政策效果的评估三个环节，而政策执行的核心就是选择和运用政策工具。

[12]Michael、Howlett和M.Mramesh[13]根据提供公共物品和服务过程中政府介入程度的大小，将公共政策工具分为自主性工具、混合性工具和强制性工具三大类，并且指出各类工具之间具有可替代性。

其中，国有企业（公共企业）被列为一种强制性政策工具，其他两个强制性工具是规制和直接供给。

各种政策工具各有其优点和缺点，因此也就各有其适合发挥作用的领域，这是政府选择政策工具的一个主要依据。

B.M.Mitnick[14]认为与规制和直接供给两种强制性政策工具相比，国有企业政策工具的优点包括以下方面：

①适合于高资本投入和外部性强的产业；②在信息对称程度方面优于规制政策工具；③如果规制已经很广泛，则国有企业可对规制起到一定简化作用；④国有企业利润能积累公共资金用于公共支出。

而其缺点如下：

①经理的道德风险严重；②预算软约束；③国有垄断的低效率。

事实上，各种政策工具优缺点的比较可以用一个概念——政策执行成本来描述。

[15]所谓政策执行成本是指耗费于政策执行过程中的各种资源的机会成本，它实际上反映了社会资源用于公共政策执行时的配置效率。

政策执行成本既可以发生在政策制定者与政策执行者之间，如政策执行机构的投资成本、维护成本、控制和监督成本等，也可以发生在政策执行者与政策执行对象之间，如调查、谈判、听证、诉讼以及执法成本等。

政策执行成本的本质也是一种交易费用。

广义上，交易费用包括市场型交易费用、管理型交易费用和政治型交易费用[16]，而政策执行成本应从属于管理型交易费用和政治型交易费用。

正如市场型交易费用可以用来解释企业与市场两种不同生产制度的替代性一样，政策执行成本可用来解释不同政策工具的相互替代性。

政策执行成本是公共政策工具选择的依据，也就是说，在政策效果一定的前提下，政府在选择政策工具时应当选择那些政策执行成本较低的政策工具。

影响政策执行成本的因素很多，如社会价值观、选民和利益集团的偏好和压力、政策工具选择的路径依赖性、政策网络的博弈均衡[17]等，因而政策执行成本很难像生产成本那样容易评估。

不过，可以肯定的是，在某些情况下，国有企业之所以能够被选为政策工具，一定是由于其政策执行成本低于其他类型的政策工具，或者说，它的政策执行效率优于其他类型的政策工具。

例如，在对自然垄断的规制方面，产业规制和国有化规制是两种可相互替代的政策工具。

政府对自然垄断的外部产业规制会产生包括规制立法成本和运行成本等外部规制成本。

[18]而政府对垄断的国有化规制则会产生对国有企业的投资成本、政府与国有企业经营者之间的委托代理成本等。

与外部规制相比，在国有化规制中，政府作为国有企业的大股东拥有源于剩余控制权的人事任免权和行动选择权，政府可以利用这些权力通过调换企业管理者和决定企业重大决策等方式来规制垄断行为，这样就减少了外部规制中存在的大量规制博弈成本，但同时增加了国有企业投资成本和委托代理成本。

总之，从政策执行成本角度看，外部规制型政策工具与国有化政策工具各有利弊，具体选择哪种政策工具需要在其政策执行成本之间进行细致的权衡。

三国有企业三大责任之间的冲突：

CER-CSR冲突与CER-CPR冲突

政策工具属性使得国有企业具有了私人企业所没有的一种责任——政策责任，因而国有企业的责任体系也就不同于私人企业的责任体系，即一般私人企业只需为股东履行经济责任和为股东之外的其他利益相关者履行一定的社会责任，而国有企业不仅需要为股东履行经济责任和为股东之外的其他利益相关者履行社会责任，还要为国有企业的政府股东履行政策责任。

企业社会责任学说的基本前提是企业经济责任（CorporateEconomicResponsibility，CER）和企业社会责任（CorporateSocialResponsibility，CSR）之间存在一定冲突，简称为CER-CSR冲突。

CER-CSR冲突的本质是企业股东与其他利益相关者的利益冲突，即不同利益主体之间的冲突。

CER-CSR冲突是企业社会责任研究的核心问题。

对于CER-CSR冲突，目前采取的解决方式包括以下几种：

①增强企业家的社会责任感，唤起企业家内在的道德良知；②利用外在社会舆论力量以及各种企业社会责任评价指标体系，对企业社会责任行为进行外部激励；③将企业社会责任“战略工具化”，即利用企业社会责任行为对企业形象、企业商誉以及利益相关者关系的改善作用来提高企业的长期战略价值，在这种思维下，企业可将履行社会责任的支出作为一种战略投资成本。

国有企业也是企业，因此国有企业也存在着CER-CSR冲突，国有企业也可以利用上述三种方式来应对这一冲突。

但是，由于国有企业还要履行公共政策责任，因此在国有企业中还存在着另一种类型的责任冲突，即企业经济责任（CER）与企业政策责任（CorporatePolicyResponsibility，CPR）的冲突，简称CER-CPR冲突。

CER-CPR冲突的特点在于它并非不同主体的利益冲突，而是同一主体的不同利益冲突，即政府作为股东要求国有企业实现国有资产保值增值的经济责任与政府作为社会管理者要求国有企业执行一定公共政策之间的利益冲突。

笔者认为，这一冲突是国有企业理论研究的核心问题，也是解释国有企业特殊性质的关键。

CER-CPR冲突的根源在于国有企业中政府股东独特的效用函数。

一般企业股东的效用函数可表示为：

U=U（π）　　　　　　

（1）

其中：

U为股东效用，π为企业利润率。

这一函数表明一般企业股东的效用U主要取决于企业实现的利润π，并且二者之间呈正相关关系，这正是企业将利润最大化视为经营目标的原因。

但与此不同，国有企业政府股东的效用函数应表示为：

U=U（π，R）　　　　　　

（2）

其中：

π为国有企业利润，反映了国有企业实现国有资产保值增值的绩效，简称为经济绩效，它与一般企业的利润本质上是一致的；R为国有企业对完成政府特定政策目标的贡献，简称为政策绩效，它代表了国有企业履行政策责任的效果。

国有企业政府股东的效用函数表明政府股东的效用并不完全取决于经济绩效π，而是取决于由经济绩效与政策绩效加权平均的综合绩效I[19]，即：

I=w1π+w2R　　　　　　（3）

其中：

I为国有企业综合绩效；w1＞0，w2＞0，分别为经济绩效和政策绩效的权数，且w1+w2=1。

综合绩效I与政府股东的效用U是一致的，因此（3）式也可表示为：

U=w1π+w2R　　　　　　（4）

假设国有企业经营者的报酬（经济报酬以及升迁等政治报酬）取决于国有企业综合绩效，即国有企业经营者的效用与综合绩效也是正相关的[20]，则国有企业的经营目标就应当是综合绩效最大化，而不是通常的利润最大化，这是国有企业区别于私人企业的本质所在。

由此可以进一步推论，由于经济绩效与政策绩效的相关性不同，不同类型国有企业追求综合绩效最大化的努力方式也有所不同。

在现实中，某些国有企业的经济绩效与政策绩效正相关，即经济责任与政策责任基本一致，我们将这类国有企业定义为国有企业A。

国有企业A往往存在于竞争性较强的产业领域，主要在保障产业安全、发展战略性产业、提高民族工业国际竞争力等方面发挥政策工具作用。

一般而言，这类国有企业在较好履行经济责任的同时，也就较好地履行了其政策责任。

不失一般性，我们假设在国有企业A中π与R存在如下的绩效相关性方程：

R=kπ（k＞0）　　　　　　（5）

根据k的大小，可将国有企业A具体分为三种类型。

第一种k=1，国有企业A0：

国有企业A0的经济责任与政策责任完全一致，企业经济绩效率等同于企业政策绩效率，显然国有企业A0代表的是一种基准。

第二种k＞1，国有企业A1：

对于国有企业A1，企业经济绩效的改善意味着企业更好地履行了政策责任，这种情况在那些处于战略性产业发展周期中起飞与成长阶段的国有企业中比较常见。

第三种0＜k＜1，国有企业A2：

国有企业A2经济绩效的改善对其履行政策责任的效果贡献不高，这种情况在处于战略产业成熟阶段的国有企业中比较常见。

事实上，这类国有企业可能由于肩负的政策责任越来越弱，或者由于政策执行成本更低的新政策工具的出现，而不再适宜发挥政策工具职能，对其实施适当的民营化可能是较好的出路。

将（5）式代入（3）式可得：

R=kπ，I=w1π+w2R=（w1+kw2）π　　　　　　（6）

（6）式表明，对于国有企业A而言，实现最大化利润π时就意味着实现了综合绩效最大化。

除了国有企业A外，现实中还存在着另一种类型的国有企业，在这类国有企业中π与R存在负相关关系，我们称之为国有企业B。

在国有企业B中，经济责任与政策责任不完全一致，即存在CER-CPR冲突。

国有企业B通常存在于基础产业、公用事业等外部性和自然垄断性较强的领域，承担着宏观政策调控、公共产品供给、垄断的国有化规制等多种政策责任。

在国有企业B中，π与R之间的负相关关系是多种形式的，可能是线性负相关，也可能是非线性负相关（如边际递减型或边际递增型的负相关），还可能是其他复杂形式的负相关。

不管是何种形式的负相关，都会使利润最大化不再能保证综合绩效最大化，而是常常发生一定程度的偏离。

在这种情况下，国有企业B需要根据π与R负相关的具体形式来确定一个合适的利润率，以尽可能地提高综合绩效。

由于国有企业B经济绩效π与政策绩效R负相关，因此经济绩效π最大化就不一定能够保证综合绩效I最大化。

换言之，要使综合绩效最大化，就必须在经济绩效与政策绩效之间进行权衡。

我们通过一个简单的国有垄断企业综合绩效最大化模型来进一步说明这一观点。

该模型的基本假设包括以下内容。

（1）国有垄断企业B可以控制价格变量P；在一定条件下，国有垄断企业B提高P能增加企业利润。

反需求函数为线性的，即：

P=a1-a2Q　　　　　　（7）

其中：

Q为企业产出；a1，a2＞0

由（6）式可得：

其中：

，

（2）国有垄断企业B的政策绩效R与P之间存在负相关关系，例如，国有垄断企业B提高价格会增加通货膨胀率，从而损害政府的宏观调控政策效果。

我们只考虑一种简单的情形，即R与P之间的负相关关系是线性的，即：

R=-k2P+b2　　　　　　（9）

其中：

k2，b2＞0

（3）国有垄断企业B的生产成本C与价格P无关。

（4）国有垄断企业B的经济绩效为：

π=PQ-C　　　　　　（10）

将（7）式代入（10）式可得：

π=PQ-C=-k1P2+b1P-C　　　　　　（11）

令

，可得：

由于

，因此

，为能使国有企业B利润最大化的垄断价格。

将（9）式、（11）式代入（3）式，可得：

I=w1π+w2R=-w1k1P2+w1b1P-w1C-w2k2P+-w2b2　　　　　　（13）

令

，可得：

由于

，因此

，为能使国有企业B综合绩效最大化的价格。

显然P**＜P*。

（14）式表明，对于国有垄断企业B，能使企业经济绩效最大化（利润最大化）的垄断价格P*并不能保证其综合绩效最大化。

为了实现综合绩效最大化，国有企业B要根据政府股东的绩效偏好（

）以及价格变化的绩效影响程度（

）来合理地调节价格，使得价格达到能使综合绩效最大化的P**。

这一结论表明，只要政府股东能够设计出一个合理的“经济绩效+政策绩效”型综合绩效评价机制，就可以利用这一机制激励国有企业经营者在履行经济责任与履行政策责任之间进行最优的权衡。

由此可见，解决国有企业CER-CPR冲突的关键在于：

国有企业的政府股东应该在尽可能全面、客观地把握国有企业的经营行为对公共政策执行效果影响程度的前提下，明确地将自己的政策偏好纳入国有企业综合绩效考核体系中，使综合绩效最大化而非利润最大化成为国有企业的主要经营目标。

四重要结论与建议

综上所述，我们得出的重要结论可以归纳为以下三点。

第一，与私人企业相比，国有企业肩负一种特殊的责任——政策责任，政策责任不同于社会责任。

国有企业政策责任源于国有企业的政策工具属性。

而国有企业之所以能够成为政策工具，源于在某些情况下其在政策执行成本上的优势。

第二，国有企业的CER-CPR冲突是解释国有企业性质的关键。

CER-CPR冲突有时也可描述为国有企业经济目标与公共目标的冲突，其根源在于国有企业政府股东的二元效用函数。

解决这一冲突的思路是将国有企业的经营目标由利润最大化（经济绩效最大化）转变为综合绩效（经济绩效+政策绩效）最大化。

第三，不同类型国有企业履行政策责任的方式不同。

对于经济责任与政策责任基本一致的国有企业A，其经济绩效的提高就等同于政策绩效的提高，因此这类国有企业履行政策责任的方式就是在市场竞争中不断提升企业竞争力，增加经济效益。

对于经济责任与政策责任存在冲突的国有企业B，其履行政策责任会有损于企业经济绩效的提高，如果国有企业B处于充分竞争的市场环境中，则会给其带来“政策性负担”，有损于国有企业B的市场竞争力，因此这类国有企业适合存在于弱竞争性领域。

同时为了使国有企业B在追求经济绩效和承担政策责任之间取得平衡，政府股东应当制定合理的“经济绩效+政策绩效”的综合绩效评价体系。

根据以上结论，我们对国企改革和国有经济战略性调整提出以下政策性建议。

第一，应当将政策执行成本作为国有经济战略性调整的重要依据。

即国有企业应当集中于哪些产业领域，应当从哪些产业领域中退出，评判的重要依据之一应当是国有企业在这些领域中履行政策责任所产生的政策执行成本的大小。

国有资本应当向那些国有企业履行政策责任的政策执行成本比其他政策工具政策执行成本低的产业领域集中，而从国有企业政策执行成本过高的产业领域退出代之以利用其他政策执行成本相对较低的政策工具（如补贴、外部规制等）。

这就意味着，国有经济战略性调整应当以政策执行成本的变化为依据，因而是动态和双向的，不存在单方向的“国进民退”或“国退民进”。

第二，应当改变国有企业目前“国有资产保值增值”型的单纯经济绩效评价体系，建立“经济绩效+政策绩效”型的国有企业综合绩效评价体系。

为此，要对国有企业特别是中央企业所要履行的公共政策责任进行明确界定，并将国有企业执行公共政策的绩效纳入对其进行的综合绩效考核之中，使综合绩效考核成为对国有企业经营者进行激励的主要机制。

第三，应当从协调国有企业经济责任和政策责任的角度出发，进一步调整国资委的工作目标。

目前国资委的主要工作目标是保证“国有资产保值增值”，比较偏重于确保国有企业经济责任的落实。

由于经济责任和政策责任都是政府对国有企业的基本责任要求，因此今后应当从协调国有企业经济责任与政策责任的角度出发，将国资委的工作目标从“国有资产保值增值”转变为“提高国有资本综合绩效”。

总之，如果说以往的国企改革主要是激励国有企业更好地履行经济责任，使国有企业更像“企业”，那么今后的国企改革应在此基础上进一步促使国有企业更有效地履行政策责任，使国有企业更像“国有”企业。

-全文完-