建立健全农业担保体系倾力支持富民强村.docx

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建立健全农业担保体系倾力支持富民强村

建立健全农业担保体系倾力支持富民强村

前言

“三农”问题，近十多年来已经越来越受到社会各界的广泛关注，自党的十六大以来党中央、国务院已连续发出了5个1号文件，鲜明地确定了新时期指导“三农”工作的战略思想，坚持将解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，不断强化对农业和农村工作的领导，不断加大对农业的投入，进一步解放和发展农村生产力。

党的十七大更是将解决三农问题提升至事关实现全面建设小康社会的宏伟目标，推动科学发展，促进社会和谐，夺取全面建设小康社会新胜利的具有决定性意义的战略高度。

苏州素有“鱼米之乡”的美誉，经济的发展以及农业经济的发展在全省乃至全国都处于领先的地位。

但是随着城乡一体化进程的深入，农民赖以生存的生产资料逐步减少，农民离开了土地，大量的农村剩余劳动力面临着转移的问题。

因此苏州所面临的“三农问题”不是生存问题，而是发展和出路的问题。

如果处理不好这一问题将会对苏州夺取小康社会的新胜利造成很大的负面影响。

这就要求发展一批具有代表性的农业企业以及夯实村、镇级财力，提升农业企业以及村、镇级实体自身造血能力。

而解决这一问题的难点就在于资金的问题，资金从哪里来、怎么来、以及资金如何使用的问题，这中间最难突破的瓶颈就在于资金怎么来。

苏州市委市政府认真贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府关于新农村建设的工作部署，始终以科学发展观统领农村工作的全局，按照统筹城乡发展的要求，积极实施《苏州市建设社会主义新农村行动计划》，努力突出新农村建设的开创性、坚定性和操作性，实现了农业经济持续发展，农民收入持续增长，农村社会持续稳定，新农村建设取得了明显的成效。

作为深化农村改革、创新体制机制的改革政策具体措施，苏州市于2007年6月18日在全省率先成立了面向支持“三农”的专业性担保机构—苏州市农业担保有限公司。

该公司的成立正处在农村第二步改革的攻坚阶段，而这两年是贯彻落实党的十七大精神、扎实推进现代农业建设和社会主义新农村建设关键的两年，各级政府将进一步巩固完善强农惠农政策，大力支持农业现代化建设，创新财政支农机制，强化资金管理，促进农业持续发展、农民稳定增收、农村经济社会全面协调发展。

一成立农业担保公司的必要性与积极意义

随着农村各项政策及改革措施的逐步落实，苏州农村经济结构发生了深刻变化，农村经济总量持续增加，农业产业化经营步伐加快，农民组织化程度显著提高，农民收入稳步增长。

但是农业仍然是个弱质产业，需要多方的、多层次的大力支持。

而诸多“三农”问题的解决，核心是增加农民收入。

农民收入增长缓慢的主要问题是缺乏资金来源，并非农业龙头企业、专业合作社及农民不愿投入或是不想投入，贷不到款，得不到应有的金融服务已成为制约农村经济发展和农民增收的一大瓶颈。

苏州农业亟需一个专业化的担保机构为农业组织与金融机构搭建一条绿色通道，积极有效地引导社会资本、金融资本注入农村市场，以促进地方农村经济的发展。

2007年5月江苏省内首家国有独资的农业担保公司应运而生。

（一）苏州农村金融现状

　　１．农村资金供求失衡。

随着苏州农业产业结构不断升级，农村经济发展的资金需求呈不断增长态势，但农村地区金融供给水平没有相应增长。

　　２．商业性金融支农弱化。

农业银行等国有银行在商业利益的驱动下，投放于农村地区信贷资源基本稳定，增长缓慢，其中大部分信贷资源投入大客户，增长贷款大多向城区和非农业转移，部分商业银行调整或削减农村基层网点设置，未切实承担支持新农村建设的社会责任。

　　３．新型金融组织起步迟缓。

尽管国家加大了农村金融改革的力度，但新机制的运行迟迟不能走上正轨，差别化信贷需求难以得到满足，金融创新激励作用难以得到体现，区内非正规金融机构发展有所抬头。

　　社会主义新农村建设涉及多领域、多层次、多类型的金融需求，既有一般农户的小额信贷需求，也有产业集群化龙头企业的大规模资金需求；既有农民脱贫致富的金融服务需求，也有发展创业的小额信贷需求；既有普通的存贷款服务需要，更有各类银行卡等支付结算和理财等服务需求。

而目前最主要的问题是现行农村金融体系制约金融支持农村建设的力度，农村金融供给总体不足，与新农村建设要求不适应。

（二）农业担保公司存在的客观必要性

1.农业是弱质产业,自然风险大,农业投资收益率不高。

加上农业具有担保不足和信用环境缺失等先天性缺陷，银行信贷投入较多往往风险很大，从客观上很难形成农业对外部资金吸引的优势。

由于农业存在进入正规金融部门的限制，又缺乏贷款担保机制，因此只能求助于各种非正规金融的安排。

2.非正规金融机构作为正规金融制度安排供给不足的产物,承担了一系列激励和信息服务职能,但其优势主要集中在小规模和孤立客户上,不可能得到大范围的发展。

而随着社会的发展，苏州的农业越来越趋向于规模化生产、产业化经营、市场化运作，这就对金融支持提出了更大的需求，而农业担保公司正是构架农业与金融机构之间的桥梁。

3.面向农户的小额信用贷款能削减小额信贷的信息和成本问题，无疑是一种金融创新，但因缺乏市场化操作而无法形成规模经济。

一个专业化的担保机构能够凭借其为多方提供担保而分散风险，从而对信用交易活动起到积极推动作用，因而，农业担保公司的存在就成为一种需要和必然。

（三）建立健全农业担保体系的意义

中共中央、国务院《关于促进农民增加收入若干政策的意见》指出：

“有关部门要针对农户和农村中小企业的实际，研究提出多种担保办法，探索实行动产抵押、仓单质押、权益质押等担保形式。

鼓励政府出资的各类信用担保机构积极拓展符合农村特点的担保业务，有条件的地方可设立农业担保机构，鼓励现有商业性担保机构开展农村担保业务。

”“三农”问题历来是党中央、国务院十分重视和非常关心的问题，当前在农业方面和农村中存在的许多矛盾和问题中，最突出的是农民增收困难问题。

千方百计促进农民增收，实际上就是具体落实“三个代表”重要思想在农村工作中的具体体现，只有作为全国最广大的社会群体的农民增收并实现小康，才能从根本上改变农村和农业的面貌。

而农业担保机构的建立，为执行好这一方针，为“三农”增强自身“造血”功能，能起到极为重要的推动作用。

建立农业担保机构，是党中央、国务院在研究农民和农村工作中非常关注的问题，实践显示：

建立健全农业担保体系是很有必要，也是非常可行的，这将会吸引更多的银行信贷资金和其他社会闲散资金投入和支持“三农”，对于有效拓宽农民和农村经济组织的融资渠道，加速全市“三农”经济发展和脱贫致富奔小康具有积极的作用，也有利于正确引导农村民间融资，政府通过重视和加强诚信社会建设的具体实践，治理打造出一个良好的农村社会信用环境。

二农业担保在推进过程中遇到的尴尬局面

近年来，国家对农村发展、农业增效、农民增收的重视达到了前所未有的高度。

党中央、国务院坚持把“三农”工作放在经济社会发展全局的突出位置，把发展现代农业作为新农村建设的首要任务。

从对农业要素投入及构成现状分析，解决“三农”问题必须加大对农业的金融支持。

当前由于受诸多因素的影响和制约，农业贷款难、农业贷款担保难、种养殖业保险难的问题仍然比较突出，已经成为制约农村经济发展和农民增收的瓶颈。

为此，中央多次下达了各类文件：

2004年《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》指出，“探索实行多种担保形式和设立农业担保机构等多种途径，切实解决农户和农村中小企业贷款担保难的问题”；2006年中央一号文件明确了操作方法，“各地可通过建立担保基金或担保机构等办法，解决农户和农村中小企业贷款难问题，有条件的地方政府可给予适当扶持”；2007年《国务院关于保险业改革发展的若干意见》，发改委、财政部、人民银行、税务总局、银监会等五部委下发了《关于加强中小企业信用担保体系建设的意见》，为建立和完善农业贷款担保和保险体系提供了政策依据。

为大力贯彻党中央关于对农村发展加大投资力度的精神，切实增强农业的造血功能，苏州市政府于2007年5月出资建立了首家纯国资性质的农业担保公司。

以农业担保公司为平台全面推进苏州地区的农业担保工作。

通过一年多的实际运营，农业担保工作面临的一系列难点逐渐凸现出来，成为农业担保发展过程中的制约瓶颈。

（一）银行授信文化的差异

农业担保公司的初衷与金融机构的授信文化之间存在差异。

一是苏州市委市政府下决心成立农业担保公司，就是想运用担保公司的资本信用解决农业企业和农村融资难的问题。

但事实上,银行与农业担保公司签订合作协议,是从吸收担保公司资本金的角度出发,而并没有考虑要做大做强担保公司的担保贷款。

二是新农村建设资金需求的重点与银行放贷要求支持的重点不一致。

新农村建设项目中不乏一些优质的项目，但由于用款规模小，产出周期长，效益不稳定，尽管各合作银行领导都表示愿意积极参与新农村建设，支持农业贷款项目，但具体经办人员认为农业贷款项目收益小，且对农业行业不熟悉，风险难于控制，态度普遍不积极。

好多项目农业担保公司很想扶持并愿意承担担保之职，但银行不肯放款。

就农业担保公司受理业务一年来，公司项目评审会通过同意担保的涉农项目达7亿多，但是真正落实银行放款的仅2亿，放款率不足四成，这使得农业担保公司在企业与银行之间处于非常尴尬的境地，对于推进农业担保的积极性也是一个很大的打击。

三是近一年来，国家紧缩的货币政策也给农业担保的业务开展带来了不小的负面影响。

由于国家控制流动性过剩的措施频频出台，银行银根紧缩。

2007年以来，我国已经历了多次加息、上调银行存款准备金率，以遏制信贷增长过快和通胀势头。

银行可用于发放贷款的资金大大减少，这对农业担保业务的开展产生了巨大冲击。

不少已通过公司评审的担保项目因银行自身贷款额度压缩而搁浅。

（二）“三农”自身存在的弱点

1.农业面临自然和市场双重风险,农业政策性补偿机制又不健全。

农业是弱质产业的特性，决定其不能完全抵御自然灾害和疫情。

农业的季节性又常常影响农业企业的正常生产和经营效益，农业企业与其他商业企业相比,面临着市场及自然因素的双重风险。

因而具有周期长、见效慢、风险大的特点。

而同时，农业政策性补偿机制不完善，一旦遭受灾害和疫情往往会导致企业损失严重，元气大伤。

如08年初的那场大雪，就导致市农业担保公司的在保客户吴江众诚鸭业蒙受了不小的损失，造成祖代种鸭冻死、种鸭棚垮塌等直接经济损失达420.75万元，同时造成当年种鸭产蛋率以及种鸭开产期推迟等间接损失暂无法估计。

尽管农业保险是化解农业生产风险、保障农业生产者利益的有效手段，而且苏州市也于2006年就推行了农业保险，但农业保险自中人保1983年开办有关业务以来，20多年间发展一直缓慢，险种从最初的60多个降低到了目前的20多个，常常是“想保的不能保”，农业保险20年走不进“田间地头”，处于一个尴尬的境地。

2.农村经济体制和产权制度不健全，导致农业贷款难。

一是农村经济体制不适应经济的要求，承贷主体不符合贷款条件。

各类农业企业、生产合作社等农村经济组织机制建设滞后，缺乏主体资格，内部经营管理混乱，甚至都无规范的财务管理制度。

这些均不符合金融机构贷款主体的条件。

二是难以落实足额、有效的抵押。

农业资产的表现形态主要是花木、果园、茶叶、牲畜等动产，往往不符合金融部门规定的贷款抵押物的标准；而农村集体经济组织的财产和农民的土地财产没有合法有效的产权证明，且土地承包权抵押在开展担保的操作层面上存在很大难度；农业企业大多位于城郊或开发区，资产价值低。

无法进行有效抵押，制约着贷款的申请和发放额度。

3.农业企业、农村经济组织缺乏良好的信誉基础。

尽管近年来农村经济发展速度较快，但农产品一直处于市场竞争底端,产品利润和效益偏低,县域经济发展处于慢速增长阶段，缺乏支柱产业。

而县域经济主导成份主要是中小企业,布局分散,大多存在规模小、管理落后,技术含量低,资金周转慢等问题。

而部分企业不能按期归还贷款，尤其是一些企业及个人信用意识淡薄,恶意逃废银行债务现象严重，导致县域金融机构不良贷款占比高，使得金融机构“一朝被蛇咬，三年怕草绳”，对农业贷款存在潜意识的排斥。

（三）农业担保公司自身性质的制约

1．企业性质背负巨大的市场压力。

苏州市农业担保公司尽管由政府全额出资，但独立于政府采取完全市场化、公司化运作的方式。

这与农业担保基金的性质完全不同。

不仅要实现社会效益，还要保证实现一定的经济效益，以维持公司的正常运营，毕竟只有首先做到公司生存才能完成助农、资农的重任。

2.农业项目的实际受理效率低下。

苏州的农业担保公司运营一年多以来，在实际业务受理中发现，农业类项目大多担保金额小笔数多的特点。

且大多远离市区，位置偏远，察看项目耗时耗力，管理成本较高。

从项目初步受理到正式受理后的实地考察再到后期的日常监管，业务经办人员常常往返于公司与客户之间，相当多的时间都在路上。

业务受理效率自然高不起来。

另外，尽管农村金融改革以来，县域经济金融机构网点数量没有减少，但在区域分布上，除了农业银行和农村商业银行外，各大银行基本上都有所收缩，网点集中到经济发达的乡镇上，这也影响到农业担保公司的业务拓展，好多项目只能为农户或农业企业寻找到距离较远的商业银行办理贷款，使业务受理效率大打折扣。

3.农业担保承担着高风险，收益率却低下。

对于风险相对小的项目，银行可以自己直接放贷，不需要担保公司担保。

而到担保公司要求担保的项目往往是银行吃不准或者风险较大的一些客户，这是一般商业类项目的情况。

农业类项目的巨大风险则更不必说。

另一方面，根据市委市政府的明确要求，为了更好的实现助农、资农的企业宗旨，农业担保公司的担保费率要低于一般商业性担保。

目前市农业担保公司叙做的涉农担保费率一般为1—1.2%/年，最高不超过1.5%/年,远远低于市场平均收费水平。

所以现在的实际情况就是，农业担保公司一方面承担着巨大的风险，一方面履行着助农、资农的重任，同时还要投身于残酷的市场竞争，维持生存并寻求发展，处境之难不言而喻。

（四）缺乏明确具体的政策支持，各地支持力度不够

1.尽管政府已给予“三农”问题以高度的重视，但对于农业担保缺乏具体明确的政策支持。

一是各市县（区）二级风险补偿机制尚未建立。

目前，市农业担保公司已按规定及时足额提取各类风险赔偿准备金，截至08年6月底，已提取2097万元准备金。

而各市县（区）未能按照苏办发[2007]89号文的要求建立农业担保代偿基金，代偿机制尚未形成；二是涉农保费补贴具体制度尚未出台。

市农业担保公司目前叙做的涉农担保项目费率远远低于市场平均收费水平。

按照财政部相关规定，担保费按照不超过银行贷款利率的50%收取，为鼓励对中小企业融资担保，中小企业担保费率低于担保市场收费标准部分，中央和地方财政给予补贴（江苏省2006年补足到2.5%）。

而目前针对农业担保费率补贴的具体办法尚未订制。

三是税务部门也没有相应的减免税优惠政策。

可否考虑让农业担保公司享受公益性企业的税收优惠政策。

风险分散能力的缺失大大减弱了农业担保公司的承保能力，某种程度上制约了农业担保公司的大步发展。

2．农业担保网络建设工作尚未落至实处。

公司落地深根问题还未解决。

根据苏办发[2007]89号文件的精神，市农业担保公司一直为建立苏州地区农业担保网络体系做着不懈的努力。

但从实际调研情况来看，存在以下问题：

一是各地想法、做法不一，都有“精神贯彻，落实不够”的现象，均未能实现分支机构的组建。

二是市里成立的农业担保工作领导小组未能充分发挥作用，各市（县）区相关组织架构尚未建立，各条线均未明确负责推进农业担保工作的部门及人员。

三建立健全农业担保体系的路径选择

（一）各级政府要将相关文件精神落到实处，真正将好事做好

1.早在2004年，党中央、国务院《关于促进农民增加收入若干政策的意见》就指出，“鼓励政策出资的各类信用担保机构积极拓展符合农村特点的担保业务，有条件的地方可设立农业担保机构，鼓励现有商业性担保机构开展农村担保业务。

”同时07年苏州市委市政府也发了苏办发[2007]89号文件，就是希望各市、区级政府要积极为兴办农业担保机构创造条件。

由于农业担保不仅具有一般担保业的高风险特点。

同时，还属于高风险行业中的高风险种类。

如果没有政府部门的高度重视和热情支持，是一筹莫展的。

吸收社会资金投资兴办农业担保机构的难度很大。

从已成立的农业担保机构分析来看，其出资单位不是地方政府，就是部门政策性扶农资金。

2.政府还要为其在优惠政策、管理办法等方面创造生存条件和发展空间。

在资本金的落实和补充、风险准备金的补偿机制等方面，以及“一保两补”要有具体可行的办法出台，切实加强领导和协调工作。

财政部门可以每年为担保公司注入一定的资本金和风险基金，也可以通过国有资产量化作为资本金，创新资本金来源，使其滚动发展，不断提高农业信用担保机构担保规模和防范风险能力。

税务部门也可争取对农业信用担保机构免征营业税、所得税等地方留成部分，让其有足够的空间“扩大再生产”。

3.政府要重视和加强社会信用体系建设，为农业担保营造良好的客观环境。

分析农业担保风险高的原因，除了风险不确定客观因素多于工业外，大量的是信用环境的建设问题，社会信用体系建设，同样包括“三农”的信用体系建设。

建立以“三农”为服务对象的农业信用担保机构，是一次成功的探索。

把纯道德为基础的信用工程建设，注入以经济机制为基础的信用工程建设。

在切实防范农业担保贷款信用风险的同时，使信用工程建设更有坚实的基础保证。

从而进一步促进“三农”的发展和农民的增收。

（二）构建金融服务体系，支持社会主义新农村建设

加快社会主义新农村建设，离不开金融支持。

在社会主义新农村建设进程中，金融机构对于推动农村经济的发展起到了助推器的作用，但是随着发展的进一步加快对于贷款的量的需求越来越大，对于贷款品种的需求也越来越多。

只有金融服务体系的不断完善才能满足新农村建设对资金的需求。

1.创新金融产品，加快服务步伐。

一是发挥信贷导向作用，支持资源循环和生态农业发展。

二是拓展农村社区金融服务，支持城镇化建设。

三是完善金融服务功能，让农民享受到各类金融服务。

四是加强基础设施建设，奠定金融服务基础。

各行全面完成信息网络建设，实行全国联网，实现了企业、银行、社会效益的“多赢化”。

2.推广大、小额农贷，方便群众贷款。

一是提升小额农贷品牌，夯实农村经济基础。

确保小额农贷投放和累放支农贷款额度，形成小额农贷可持续发展的长效机制。

二是稳步推出大额农业信贷，支持农业产业化发展。

三是创新金融服务手段，提升金融服务水平。

对自有资金达一定比例、第一还款来源有保证、符合担保抵押贷款条件的优质涉农企业可以享受贷款利率优惠、期限延长、额度放宽等优惠措施。

3.落实信贷政策，支持新村镇建设。

一是完善信贷政策，配合新村镇规划建设。

把信贷政策与新村镇规划相结合，选择区位条件好、产业支撑有力、还款来源稳定的小城镇及县城城区基础设施建设项目予以信贷支持。

二是开办基础设施贷款，加强农村基础设施建设。

与供电、供水、通讯等各部门建立合作关系，以收费权作抵押发放农村基础设施建设贷款，积极支持中小城市和重点城镇、中心村镇等基础设施建设，逐步改善农民生存环境。

4.逐步建立多层次多元化的农村金融体系。

在现有的农业发展银行、农业银行以及农村商业银行的基础上逐步引入新型的农村金融组织----村镇银行和小额贷款公司，按照银监会《关于村镇银行、贷款国内公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》精神，在我市经济相对落后的村镇进行试点，同时与农业担保相结合，建立适合农村薄弱经济发展需要的多元化的农村金融服务体系，为农民和农民合作组织拓宽融资渠道，促进农民的增收。

（三）农办、农林等农口部门作为推进农业担保事业的一线组织，要积极为推动农业担保的发展提供信息服务。

信息搜寻和信息成本仍是正规金融组织介入农村市场的根本问题。

面向农户的小额信用贷款能削减小额信贷的信息和成本问题，无疑是一种金融创新，但因缺乏市场化操作而无法形成规模经济。

在此就需要农业部门发挥自身技术优势，提前介入农户经营项目决策，对所选项目的科技含量和发展前景等进行评估。

通过对贷款担保项目的调查与审核，推荐符合产业发展要求的农业项目，引导区域特色农业、效益农业的发展；而对不适合当地自然、气候条件和技术不成熟的项目，提出整改意见，避免农户盲目引进新项目所造成的损失。

这样做既贴近了农户，又为担保公司提供了决策依据，能够降低贷款风险。

（四）建设完善农业担保网络体系，引导金融资源优化

配置。

苏州经济社会发展水平在全国处于领先地位，在推动农村金融服务体系建设上也走在全省乃至全国的前列。

根据党中央、国务院《关于促进农民增加收入若干政策的意见》的指示精神，由苏州市政府委托市国资委出资2亿元，建立苏州市农业担保有限公司，按照1：

6的放大效应，就可以引导12亿金融资本进入农村市场。

但是当务之急是要加快担保公司落地生根和服务延伸，尽快增设分支机构或联办机构，只有扎根农村、面向农村才能更加贴近农村发展的实际，能够更好满足农村经济发展对金融的多样化需求。

这样争取到2010年，担保授信额度达20亿以上，基本解决农户贷不到款的问题。

1.构建农业担保网络体系，解决落地生根的问题

农业担保要长成一棵参天大树,就必须具有发达的根基。

根深才能叶茂。

切实发挥苏州市农业担保工作领导小组的纽带作用，将市农业担保公司与各县市（区）连接起来，倡导各级政府出资参股市公司，或参与组建当地公司，将各县市（区）农业担保分支机构的建立落到实处，形成覆盖整个苏州大市的农业担保网络。

２.降低门槛，加强监管

作为专业性的农业担保机构，在推进过程中必须要结合农业的特性，要制定符合农业经济发展特点的具有针对性的准入制度。

考虑到农业企业、农业大户不同于商业类企业在法人资格、财务核算方面不尽完善，不够规范，因此要对于符合条件的农业企业、农业大户就需要放低准入门槛，否则农业担保就不能真正发挥架构银企桥梁的绿色通道作用，农业企业、农户贷款难的问题仍然没能得到解决。

同时为控制风险，就必须要做到加强监管。

否则农业担保企业连自身的生存问题就没解决好，发展就更无从谈起了。

3.丰富担保品种，开展特色担保

针对社会主义新农村建设中所需要的新的金融产品，农业担保公司应当及时沟通金融机构与企业尽量满足其需要。

同时针对农业的特性，在寻求反担保措施方面也要进行大胆的创新，既确保自身经营安全，又具备可操作性，同时也要尽量减少中间环节给企业带来的融资成本的增加。