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355行政监督体系的构成问题研究及策略选择1
行政监督体系的构成问题研究及策略选择
(1)
[内容提要]在当代中国,随着经济的进一步发展和对外开放的进一步深入,现今所需要的政府应该是一个“精干,廉洁”的政府。
这样的政府需要一个完善的行政监督系统,这就要求我国行政监督体系必须不断进行改革,加强对政府行为的监督,增强监督的力度,完善行政监督体系。
有效的行政监督体系和具体的规章制度对保证我国经济的稳定增长是必不可少的,也能更好地为广大人民群众服务,具有重要意义。
本文阐述了我国的行政监督体系的概念、内容和作用,论述了我国行政监督体系的构成,主要内容是:
1、政党监督;2、国家监督;3、社会监督。
最后探讨完善我国行政监督体系的方法:
1、加强民主政治立法和行政立法,健全监督制约权力的法律体系;2、强化专门监督机构的行政监督;3、进一步完善群众监督机制;4、建立行政监督责任追究制度。
最后对全文进行总结。
[关键词]行政监督体系构成涵义对策
行政监督是国家民主与法治的重要组成部分,也是现代行政管理过程中的重要监控环节,其与决策、执行并驾齐驱。
它对于保证国家法律、法规的正确贯彻实施,促进政府机关及其工作人员廉政、勤政,提高行政效能,都起着非常重要的保障作用。
自20世纪以来,行政权力的日益扩张已成为世界各国的普遍现象,行政机关不仅获得了大量的自由裁量权,而且拥有了广泛的行政立法权和行政司法权。
行政机关在行使行政权力、维护社会稳定、促进经济文化发展的同时,也产生了大量的权力失范现象。
加强和完善行政监督体制,对于确保国家行政权力的正常运行,提高行政效率,都具有重大的意义。
近些年来,国内理论界日益重视对行政权力制约与监督的研究,实际工作部门的人士也十分关注如何加强和实施有效的行政监督,以铲除腐败,提高行政效率。
无论是从理论上,还是结合实际方面,都提出了不少颇有见地的对策和建议。
但是文献检索显示,关于当前社会主义市场经济条件下如何更进一步地发挥行政监督效用的系统研究尚不能完全满足新时期实践的需要。
因此,加强这方面课题的研究具有极为重要的理论意义和现实意义。
一、行政监督体制的涵义
(一)监督的涵义
“监督制度同选举制度,构成现代民主政治两大支柱”,仅有选举制度是并不能保证国家有真正、完全的民主。
因为选举可能会有选错人的时候,人也可能会犯错误,权力也会腐蚀人,使人变坏。
那么,如何保证国家制度的民主性质呢?
有一个关键,就是建立健全监督制度。
那么何谓监督呢?
《说文解字》的解释为:
“监,临下也。
”自上视下曰监,也就是自上而下地察看,督也是察看的意思。
据《辞海》考证,在我国,“监督”一词最早见于《后汉书·旬或传》:
“古之遣将,上设监督之重,下建副二之任。
”这里所说的“监督”是指对派出打仗的将军是否严格执行军令进行监察、督促。
监督的英文“supervisioll”是由“super”和“vision”两个部分组合而成,前者意为位居上方,后者指观察或视察,二者合起来就是“位居上方加以观察”的意思,也就是上级对下级进行督察、督导。
现代意义的监督,“主要是指人们为了达到政治、经济、军事、司法方面的某种目的或目标,仰仗一定的权力,通过对社会公共治理中若干事务的内部分工约束或外部民主性参与控制等途径,针对公共权力的资源、主体权责、运作效能等而相对独立地开展的检查、审核、评议、督促活动。
”
(二)行政监督与行政监督体制
行政监督是指由国家机关、社会团体(包括政党)和公民个人对行政机关及其工作人员的行政行为是否合法、合理以及是否遵纪守法的情况实施全面系统的监察和督导活动。
行政监督是政府职能实现的有力保证,是防止滥用权力、以权谋私和权力异化的重要手段和保证国家机器正常、协调、高效运转的主要条件。
体制一般是指有关组织机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系和制度方面的总称。
据此,笔者认为,行政监督体制就是指行政监督机构的设置及其隶属关系、行政监督主体之间的权限划分及其运行等方面的体系和制度的总称。
它是行政监督的重要组织保障和制度保障。
(三)行政监督的特点
1、行政监督的权力性
行政监督的指向是具有很大扩张性、独立性的行政权力,对其进行监控和制约只能以权力为后盾。
权力性是行政监督的本质特征。
在公共利益和私人利益存在差异,权力所有者和权力的行使者又是相对分离的情况下,如果没有特定的权力作为行政监督的后盾,或者作为后盾的权力内涵未界定,就会导致任何形式的行政监督都只能流于空谈。
2、行政监督的权威性
由于行政监督是对掌握和运用行政权力者实施的行为,因此,需要有比被监督者更高的权威,才能对其进行检查督促,甚至剥夺其权力。
但这并不是说行政监督主体的地位一定要比监督对象高,监督主体的权力一定要比监督对象大。
只是有一点可以肯定,那就是行政监督者的地位可以不高,但不能没有权威。
3、行政监督的强制性
行政监督关系不同于其它的经济行为和交往行为,它决不是以被监督者的自愿为基础建立的,而是建立在强制性的、刚性的法律规章的基础之上,不管被监督者是否意识到、是否愿意接受监督,监督都必须进行,并发挥强制的约束作用。
因为监督者有时要制止被监督者的错误,甚至对被监督者要做出处罚,没有强制手段是不可能实现的。
如果说没有监督的权力是危险的,那么没有强制性的监督则是无效的。
4、行政监督的相对独立性
行政监督主体只有在只向赋予它监督权的组织和法律负责,而不受任何机关、团体和个人干预的情况下,才能真正体现本身所具有的权威性和约束力,这也是当代民主和法治要求在监督活动中的具体体现。
列宁很早就提出了监察机关对权力的监督必须具有相对独立的思想,他强调保障监察干部职业稳定,经费充裕,薪金丰厚,使他们在工作中不自卑、不畏难,有主动性和创造性。
同时,这种独立性又是相对的,与任何权力一样,监督权也不能无限扩大,任意使用,否则,就会造成监督权的滥用,造成这一权力机构又凌驾于其他权力机构之上的现象发生。
二、我国行政监督体系的构成
新中国成立后,经过60多年的建设,目前我们已经初步建立起了一套具有中国特色的较为全面、完整、呈网络格局的行政监督体制。
我国的行政监督体制主要由下列三部分组成:
政党监督、国家监督和社会监督。
从结构机理来看,这套监督制约体制是由行政系统内部自我监督系统和行政系统以外的外部监督系统的有机结合而成的,内外两个监督系统分别起着自身免疫、自律和外部防治、他律的功能。
(一)政党监督
政党监督是指中国共产党和各民主党派对行政机关实行的监督。
从法理上讲,这类非国家权力的监督是没有直接的法律效力的,它只有转化为国家监督才能够产生法律后果。
但由于当今社会是政党政治和“……当代中国的国家机构……实际上其结构和功能都与共产党组织有着极为密切的联系,在某种程度上是与中共融为一体的,从政府过程功能上看是共产党组织的辅政结构。
”因此,政党监督,尤其是中国共产党的监督实际上要比国家监督更为重要。
1、中国共产党的监督
我国政治制度的构建决定,中国共产党的监督位于行政监督系统的最高层,它对其它类型的监督具有领导和统帅作用。
党的监督分为两个部分:
党内监督和党外监督。
党内监督主要是通过设在各系统和组织内的党的纪律检查机构和党的组织来实现对各级党组织和党员的监督,它是加强自身建设的重要方面和体现。
党外监督则是通过党的各级组织对国家事务和社会生活事务进行领导和监督,它是党对中国社会主义革命和建设实施领导的重要组成部分和体现。
2、民主党派的监督
民主党派的监督,是指各民主党派就国家和地方的重要事务向国家有关管理部门提出建议、意见和批评。
参政议政是各民主党派的重要政治权力,其中对国家行政机关进行监督是参政议政的重要内容。
民主党派人士通过加入各级人大、各级人民政协组织、各级国家行政机关对政府工作提出意见、建议或批评,实施监督。
由于民主党派汇集了各行各业的专家学者,他们具有较高的参政议政水平,提出的建议和意见往往具有较高的科学性和可行性。
(二)国家监督
国家是阶级统治的工具,是掌握和管理社会财富的“公共权力”机关。
在社会生活中,国家不仅具有政治职能、管理职能、社会职能,而且具有监督职能。
国家的监督职能是国家其他职能实现的重要保障。
与党的监督相比,国家监督由于具有巨大、强制的国家权力作为后盾,从法理上讲,是最具权威性、强制性和全面性的监督。
国家监督包括权力机关的监督、行政机关内部的监督和司法机关的监督。
1、权力机关的监督
我国的政体是人民代表大会制,实行“议行合一”的原则,人民代表大会是国家的权力机关。
从法理上来讲,人大监督具有必然性和必要性。
从必然性来看,民选产生人民代表大会,再由人民代表大会产生各级政府,代表人民具体地管理国家和社会事务,这是实现“主权在民”原则的最佳途径。
人民代表大会是体现民意最集中的地方,人大必须对由其产生的政府机关进行监督,以保证他们的行为符合人民的利益。
从必要性来看,人民代表大会的监督权,从本质上说就是人民当家作主的权力。
我国宪法和法规赋予了国家权力机关对政府的监督权,切实有效地行使这些监督权对于保证政府机关高效、廉洁、公正地行使权力,对于强化政府内部行政监察,保障人民群众的社会监督权力都具有重要意义。
2、行政机关的内部监督
行政机关的内部监督包括一般监督和专项监督两种。
一般监督包含行政机关内部的上级行政机关基于行政隶属关系对下级行政机关进行的层级监督和职能部门的监督。
专项监督是指行政监察、审计监察等专门监督。
其中行政监察是指国家行政组织内专司监察职能的监察部门运用国家赋予的职权,对各级人民政府贯彻国家政策、法律法规和政令的公务活动及其公务员依法行政的情况进行的监督检查、纠举和惩戒的活动。
审计监察是一种经济监督,是由独立的专职机构依照法律法规对被审计单位的财政收支活动、经济效益和遵守财经法纪情况进行审核和稽查,并做出评价,将审计结论通知被审计单位及其主管部门的一种专门活动。
3、司法机关的监督
司法机关的监督包括人民检察院的法律监督和人民法院的审判监督。
人民检察院是我国法律监督机关,主要通过行政法律监督权对国家行政管理活动进行法纪监督,目的是监督国家行政机关及工作人员的活动,使其严格地遵纪守法。
人民法院通过对行政案件的审理实现对各级行政机关及其工作人员依法行政行为的清况进行具有法律意义的监督。
审判监督体现的是国家法律的权威,各级行政机关及其工作人员必须服从其监督结果。
司法监督权是我国行政监督体制中的重要组成部分,如果说立法监督是“防患于未然”,那么司法监督就是“止患于已然”。
(三)社会监督
社会监督的发达程度是社会民主程度的标尺,社会监督是基于人民是国家主人这样一个前提产生的。
它是一种来自人民群众自下而上的监督,与党的监督和国家监督相比,社会监督的最大特点就是非国家权力性和非法律强制性。
1、新闻舆论监督
报刊、广播、电视和互联网等大众传媒所形成的新闻舆论在监督政府活动中发挥着巨大的作用,新闻舆论虽然不具有其他监督主体的强制性,但由于其代表的是广大人民群众的利益和愿望,体现的是社会主义民主的要求,基于正义和道义的力量,加之它所凭借的大众传播媒介信息量大、传播迅速、覆盖面广的特点,有利于对各级国家行政机关及其工作人员的行为进行及时而有力的监督。
2、社会团体监督
社会团体监督是指有广泛代表性的工会、妇联、青年团等社会团体对国家行政机关及其工作人员的监督。
这些团体组织是我国行政监督体系中的一支重要力量,实施监督是参与国家管理的一种重要方式,监督的主要目的又是为了维护自身的合法权益,因而这种监督伴随着团体组织活动的始终。
3、公民个人监督
公民个人监督是指公民个人通过批评、建议、申诉、控告和检举等各种形式对国家行政机关及其工作人员的监督。
这种监督具有广泛性、全面性和多样性的特点。
其监督的基本方式有通过信访和举报、通过集会、游行、示威和通过提起行政复议和行政诉讼来进行。
公民是我国社会主义现代化建设的主体,也是社会主义行政监督的最广大主体。
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