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我国的预算管理制度
全国人大财政经济委员会副主任委员、全国人大常委会预算工作委员会主任 积斌
(2004年11月26日)
同志们:
能到人大常委会上作法制讲座很高兴,也很荣幸。
人大常委会给我出的题目是预算的审查监督。
宪法和法律赋予各级人大及其常委会一项重要的权力就是审查批准监督政府的预算决算的权力。
我们要依法治国,所以人大及其常委会履行职权只能在法律界定的围进行。
但是人大审查批准监督预决算也是一项难度很大的事,我们人大流传一句话,叫“外行听不懂、行说不清”。
今天,我按法制讲座的要求,讲一讲人大进行预决算审查批准监督的最基本的法律一预算法。
预算,也称国家预算、政府预算,它是指政府财政收支计划。
预算的本质是集中一部分社会资源保证政府履行职能和满足社会公共需要,它涉及财政收支的征收、分配、使用、管理和监督等方面,涉及聚财、用财、理财的根本理念和根本制度。
1994年3月22日,八届全国人大第二次会议通过了《中华人民国预算法》,并决定1995年1月1日起施行。
预算法是我国预算管理的基本法,它规定了我国预算的基本制度。
当然,与我国预算制度有关系的法律、法规还有很多,比如宪法、1999年12月25日九届全国人大常委会第十三次会议通过的全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定(以下简称“决定”)、国务院关于预算法的实施条例和关于实行分税制财政体制的决定、各省自治区直辖市关于财政预算方面的规定等。
今天,我主要围绕预算法来讲我国的预算制度,而且主要是讲一讲中央预算,同时也提出一些预算管理中需要完善和研究的问题。
一、预算的一般规定
预算法共十一章七十九条,包括总则、预算管理职权、预算收支围、预算编制、预算审查和批准、预算执行、预算调整、决算、监督、法律责任、附则,可以说涵盖了整个预算的全过程。
预算法总则是对预算的一般问题作出的规定,主要涉及预算级次、预算组成、预算年度、预算原则,规定了政府预算、部门预算、对下级政府返还或者补助、上解收入、分税制等基本概念。
政府预算是反映一个预算年度政府组织收入和安排支出的规模、结构,体现了政府的活动围和政策。
政府预算组成有纵向的和横向的。
所谓纵向预算组成,是指各级预算汇总组成国家的预算。
地方各级总预算由本级政府预算和汇总的下一级政府总预算组成。
所谓横向预算组成,是指本级预算的组成。
中央政府预算由中央各部门预算组成,各部门预算由本部门所属各单位预算组成,单位预算是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。
总预算由本级预算和汇总的下一级预算组成,没有下一级预算的,总预算就是本级预算,如乡预算,它下边再没有一级预算了,所以乡一级总预算就是乡这一级的本级预算。
本级预算是指按财政体制规定在本行政区域组织的财政收入和安排的财政支出的计划。
每年政府向人大提交的预算案包括:
预算报告、预算收支表、部门预算。
预算报告是预算的文字说明,也可以称为演说词,国外这种演说词一般不长,主要就财政政策、税制变革等作演说。
政府通过演说词力图说服议会能批准预算草案。
预算收支表是具体反映收入、支出的预算文件,由人大审查批准。
目前中央预算收支表有22,主要由三部分组成:
一是一般预算收支,包括上一个年度全国、中央、地方的收入和支出预算执行情况,本年度全国、中央、地方的收入和支出安排情况;二是中央政府性基金收入和支出表;三是附表,这是近年来我们根据“决定”和代表审查的需要逐步增加的,为代表审议预算时提供参考。
目前共有6附表,分别是中央对地方税收返还和补助支出明细表以及中央财政对农业、科技、教育、社会保障、医疗卫生支出表。
部门预算是由与财政部门直接发生缴款和领款关系的各部门编制,经财政部门审核汇总并由政府提交权力机关审议通过。
它由部门所属的单位预算组成,反映各部门的所有收入和支出。
部门预算与预算报告、预算收支表一并提交人大。
目前所有的部门都已经按要求编制了部门预算,但我们要求提交全国人大审议的部门预算是34个,2005年拟再增加一个,主要是政府组成部门以及具有政府职能、社会比较关注的部门。
提交人大审议的每个部门的预算包括两表,一是包括该部门所有收入、支出的综合预算表,再一个是反映财政拨款的按基本支出和项目支出编列的支出预算表。
各地方报送人大的部门个数和具体部门不尽相同,很多省人大要求提交的部门预算数量比全国人大多。
基本支出是行政事业单位为保障机构的正常运转和完成日常工作任务所必须的支出,包括人员经费和公务费、业务费、招待费等日常公用经费。
基本支出采
取定额管理。
项目支出是行政事业单位为完成其特定的行政工作任务或事业发展目标所需要的支出。
项目支出采取项目库管理。
由于部门预算编制改革时间不长,各项配套改革还不完善,从整体上讲,目前部门预算的编制、审批、监督、决算各个环节还有不少工作要做,如预算的完整性、真实性问题,部门预算的法律地位问题,预算科目改革问题,部门决算问题等。
预算级次指预算的层级。
即预算有多少层、层与层之间的关系。
预算法规定,国家实行一级政府一级预算,设立中央;省、自治区、直辖市;设区的市、自治州;县、自治县、不设区的市、市辖区;乡、民族乡、镇五级预算。
我们国家是一个单一制统一的国家,是一个人口众多、幅员辽阔的大国,划分预算级次非常必要。
通过分级,既要强调分级负责,体现事权与财权的统一,也要强调下级服从上级,体现集中统一和政令畅通。
国外的预算级次一般分为三级,中央、省(州)、县(地方政府)。
我国五级预算级次划分有自己的实际情况,上世纪90年代初,乡镇财政发展迅速,建立乡镇一级预算的呼声很高。
从当时的情况看,建立乡镇一级预算是有条件的、必要的。
但是由于乡镇经济发展不平衡,所以预算法同时还规定了,不具备条件的乡镇,可以暂不设立预算。
从这几年财政体制的运行情况看,有不少人认为从管理效率和成本分析,我国五级预算级次划分值得研究。
2002年底,我国有31个省级单位、332个市级单位、2860个县级单位、44822个乡级单位。
经过撤乡并镇,至2003年底,乡镇数只有3.8万多个,有的地方推行了乡财县管、省直管县等试点,都是在探索预算级次问题。
中国有中国的实际情况,设立预算级次需要认真总结研究,要根据国情统筹考虑。
预算年度是指预算的起止时间之间的跨度。
预算法规定,我国的预算年度自公历1月1日起,至12月31日止。
确定时间跨度是基本的会计和统计要求,便于计划安排和核算。
我国几乎所有的经济指标计划、统计、核算历来就是采用历年制,这也是国家政治活动周期的反映。
国外预算年度很不相同,有从1月1日开始的,有从4月1日开始的,也有从7月1日或10月1日开始的。
很多同志对我国的预算年度规定提出了不同的看法,提出应在预算年度开始之前就应当有法定的预算。
我们的预算年度从1月1日就开始执行了,但全国人代会一般在3月初才举行,3月中旬结束,等预算依照法律规定的时间批复到部门、单位,就到了4月。
预算年度起讫时间与预算批准时间不一致,使得我们的预算缺乏严肃性、权威性。
为弥补这个不足,预算法第四十四条规定,预算年度开始后,各级政府预算草案在本级人民代表大会批准前,本级政府可以先按照上一年同期的预算支出数额安排支出。
但还是没有从根本上解决问题,操作上也不好把握。
因此,预算年度引起的问题也需要认真加以研究。
预算原则是指预算编制、审批、执行、监督的一般性规定。
预算法总则中规定的原则包括四点:
一是一级政府一级预算;二是各级预算应当做到收支平衡;三是国家实行中央和地方分税制;四是非经法定程序不得改变经本级人民代表大会批准的预算等。
作为预算管理方面的一部基本法,在预算法总则中应当对涉及预算编制、审批、执行、监督的一般性原则作出明确规定。
在“决定”中,对一些原则作出了补充,如一是要坚持先有预算,后有支出,严格按预算支出的原则;二是在每个财政年度开始前将中央预算草案全部编制完毕;三是对中央预算的审查,应当按照真实、合法、效益和具有预测性的原则进行等。
总体上讲,这些原则规定还不够全面。
我想,有些原则还可以提出来考虑,如完整性原则,政府全部收支要列入预算;透明度原则,预算应当公开透明;会计年度独立原则,一个预算年度的预算应当在本年度支出;公共财政原则等。
二、关于预算管理职权
预算法不像一般的专业法律,往往只有一个执法主体,预算法涉及的对象,既有政府又有人大,政府系统既有中央政府又有地方政府,人大,既有代表大会又有常委会。
概括讲,划分预算管理职权,主要是合理配置权力机关、行政机关、预算主管机关之间的职权。
总的来说,政府负责编制,人大负责审查和批准;政府负责执行,人大负责监督。
权力机关之间没有领导关系,国务院对各级政府是领导关系,如预算法第十三条明确规定,县级以上各级人大批准本级预算和本级预算执行情况的报告,也就是讲,各级人大需要议决的只是一级政府的那一级预算,即本级预算;第十四条则规定,国务院组织中央和地方预算的执行,监督中央各部门和地方政府的预算执行,改变或者撤销中央各部门和地方政府关于预算、决算的不适当的决定、命令。
至于预算法提出的地方预算总预算,只是规定地方预算的组成,体现了预算管理体制的层面划分,各级人大对总预算只进行审查而无需批准。
(一)人大方面预算管理职权
宪法规定,全国人民代表大会“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”,全国人大常委会审查和批准“国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案”,预算法也分别规定了全国人大及其常委会、地方各级人大及其常委会的预算管理职责。
职责规定的基本原则体现了分级管理和下移一级管理。
因为原则是一样的,这里只就全国人大及其常委会的预算管理职权作一个介绍。
全国人民代表大会有三项职权:
一是全国人大审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告;二是批准中央预算和中央预算执行情况的报告;三是改变或者撤销全国人大常委会关于预算、决算的不适当的决议。
全国人大常委会有五项职权:
一是监督中央和地方预算的执行;二是审查和批准中央预算的调整方案;三是审查和批准中央决算;四是撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的关于预算、决算的行政法规、决定和命令;五是撤销省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的关于预算、决算的地方性法规和决议。
(二)政府方面预算管理职权
预算法规定了各级政府间、一级政府预算管理职权。
职责规定的基本原则体现了分级管理和行政一体管理,与人大职权的主要区别在于:
人大没有上下级领导关系,而是法律监督和工作指导关系,但国务院作为最高行政机关,对地方各级政府是领导关系。
这种区别决定了预算管理职权的不同,以中央政府为例,其预算管理职权有十项:
一是国务院编制中央预算、决算草案;二是向全国人大作关于中央和地方预算草案的报告;三是将省级政府报送备案的预算汇总后报全国人大常委会备案;四是组织中央和地方预算的执行;五是决定中央预备费的动用;六是编制中央预算调整方案;七是监督中央各部门和地方政府的预算执行;八是改变或者撤销中央各部门和地方政府关于预算、决算的不适当的决定、命令;九是向全国人大报告中央和地方预算的执行情况;十是向全国人大常委会作关于中央决算的报告。
地方各级政府的预算管理职权与中央政府的预算管理职权基本一致。
在一级政府,预算管理职权主要涉及财政主管部门与其他部门之间的关系,职权划分的原则体现了对政府职权的具体化、体现了财政部门的主导作用。
对此预算法第十六、十七、十八条都作了具体规定。
预算管理职权在“决定”中又作了细化。
由于1998年全国人大常委会成立了预算工作委员会,同时预算法实施中存在一些突出问题需要完善法律,所以补充的容尽管不多,但有较强的针对性。
补充容主要有五点:
一是规定国务院财政部门应当及时向全国人大财经委和全国人大常委会预算工委通报有关中央预算编制的情况,在全国人大会议举行的一个半月前,将中央预算初步方案提交财经委;二是中央预算执行过程中,需要动用超收收入追加支出时,应当编制超收收入使用方案,由国务院财政部门及时向财经委和预算工委通报情况,国务院应向全国人大常委会作预计超收收入安排使用情况的报告;三是中央预算安排的农业、教育、科技、社会保障预算资金的调减,须经全国人大常委会审查和批准;四是国务院有关部门应当及时向财经委、预算工委提交落实全国人代会关于预算决议的情况,这一条执行的不错,去年和今年,财政部关于落实预算决议的汇报稿长达22页和38页;五是经委员长会议专项同意,预算工委可以要求政府有关部门和单位提供预算情况,并获取相关信息资料及说明,经委员长会议专项批准,可以对各部门、各预算单位、重大建设项目的预算资金使用和专项资金的使用进行调查。
这样一些补充规定,很好地丰富了预算法的相关容,也比较容易操作。
不少地方的地方性法规也在这方面作出了规定,使人大与政府、人大与常委会的预算管理职权更加清晰,更加具体化了。
三、关于预算收支围
预算法中对预算收支围的规定涉及预算收入、支出项目,中央与地方预算收支划分,预算收支在中央与地方之间的项目划分和分配办法的备案,专用基金的设立,上下级预算资金的独立性等等。
预算法中对收入、支出所包括的项目采取列举法,收入包括哪几项,支出包括哪几项,并且主要是按功能进行分类。
中央与地方预算收支划分很原则,第二十条规定,预算收入划分为中央预算收入、地方预算收入、中央和地方共享收入,预算支出划分为中央预算支出和地方预算支出。
总体上讲,这些规定与当时的情况是适应的,因为预算法是1994年由全国人大通过的,而全国实行分税制财政体制改革也才是从1994年开始的,各项改革还只是初步的,有些情况还把握不准,在预算法中只能作些原则性规定。
但是这只是从大类型上划分了中央与地方的收支,但没有解决哪些收入是中央的、哪些收入是地方的、哪些支出是中央的、哪些支出是地方的,这就没有充分体现预算法总则中规定“国家实行中央和地方分税制”的原则精神。
尽管预算法中有专门的规定,国务院也制订了分税制财政体制办法,但我想事关各级政府财政利益的基本收支项目划分应当在法律中予以明确规定,以体现权威性和严肃性。
为便于理解,我简单介绍一下分税制。
分税制是一种财政管理体制,通过这种体制,合理划分中央与地方政府之间以及地方各级政府之间的财政收支围和预算管理权限。
在1994年以前,我们的财政管理体制从统收统支到统一领导、分级管理,再到划分收支、分级包干,实行过多种体制。
为更好地发挥国家财政的职能作用,增强中央的宏观调控能力,根据建立社会主义市场经济体制的基本要求,1993年底,国务院决定,从1994年1月1日起对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制。
分税制体制改革的基本原则和主要容主要有四点:
一是按照中央与地方政府的事权划分,合理确定各级财政的支出围;二是将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税;三是分设中央与地方两套税务机构;四是实行中央对地方的税收返还和转移支付制度。
地方各级政府根据中央的统一要求也随之逐步实行了分税制体制改革。
当时曾提出要提高两个比重,即中央财政收入占全国财政收入的比重、全国财政收入占国生产总值的比重。
通过实行分税制,中央本级收入占全国财政收入的比重由1993年的22%提高到1994年的55.7%,地方本级收入的比重则由78%降低到44.3%;中央本级的支出占全国财政支出的比重由1993年的29.7%提高到1994年的32.4%,地方本级支出的比重则由70.3%降低到67.6%。
到2003年,财政收入中央占60%、地方占40%,财政支出中央占30%、地方占70%。
全国财政收入占国生产总值的比重则由1993年的12.6%逐步提高到2003年的18.6%。
2001年,国务院决定对按隶属关系划分所得税收入的办法进行改革,对企业所得税和个人所得税收入实行中央和地方按比例分享。
进一步完善了分税制体制。
目前,中央财政固定收入包括:
关税,海关代征消费税和增值税,消费税,四家国有独资商业银行和三家政策性银行以及一些特殊行业企业所得税,集纳的营业税、城市维护建设税,中央企业上交利润等。
地方财政固定收入包括:
除集纳行业之外的营业税、城市维护建设税,地方企业上交利润,城镇土地使用税,房产税,车船使用税,印花税,屠宰税,农牧业税,农业特产税,耕地占用税,契税,土地增值税,国有土地有偿使用收入等。
中央与地方共享收入包括:
增值税、资源税、证券交易税、所得税。
增值税中央分享75%,地方分享25%;资源税按不同品种划分,大部分资源税作为地方收入,海洋石油资源税作为中央收入;证券交易税中央分享97%,地方分享3%;所得税以2001年作为基数,增量部分2003年中央分享60%,地方分享40%。
1994年实行分税制体制时,外贸企业出口退税以1993年地方已经负担的20%部分列入地方上交中央基数,以后发生的出口退税全部由中央财政负担。
2003年10月,国务院作出了《关于改革现行出口退税机制的决定》,确定了“新账不欠,老账要还,完善机制,共同负担,推动改革,促进发展”的改革原则,出口退税按国务院批准的基数,增量部分地方负担25%。
以上这些就是分税制体制的关于收入部分的具体划分。
中央对地方返还或者补助,是实行分税制改革的一项重要容。
搞分税制改革,一个重要前提就是要保持各地方的既得利益。
但是按照新税制和分享比例在中央与地方之间划分、调整后,就影响到了各个地方按原办法计算的财政收入和支出规模,为保持既得利益,中央确定对地方实行税收返还,返还数额以1993年为基期年核定,当年中央从地方净拿走多少收入就全部返还给地方,并以此作为基数,1994年以后,返还数额在这个基数上逐年递增,递增率按各地增值税和消费税(习惯称“上划两税”)的平均增长率的1:
0.3系数确定,也就是上划两税每增长1%,中央对地方的税收返还增长0.3%。
这样确定,是为了在保持“存量”不变,即保持地方既得利益的同时,确保中央在“增量”中得大头。
2003年中央对地方税收返还达3425亿元。
补助是指我们经常讲的财政转移支付和少量的体制性补助。
财政转移支付是分税制体制改革的一项重要容,它是以各级政府的财政能力为基础、以实现各地公共服务的均等化为目标而实行的财政资金转移或财政平衡制度。
财政转移支付的基本形式包括有条件转移支付和无条件转移支付。
专项转移支付就是有条件转移支付,是既给钱也指定用途,2003年专项转移支付2598亿元,占到整个转移支付比重的57.6%。
无条件转移支付就是财力性转移支付,像定额补助、民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等都是一种对地方财力的补助,2003年财力性转移支付达到1914亿元,占整个转移支付的比重是42.4%,有些偏低,我们也多次在审查预算时提出要适当提高财力性转移支付的比重,近年来这个比重有所提高。
综上所述,中央对地方税收返还和补助支出包括三部分:
中央对地方税收返还;中央对地方转移支付;中央对地方体制性补助。
2003年,中央对地方税收返还和补助支出合计8261亿元,其中中央对地方税收返还3425亿元,占41.5%;中央对地方转移支付4512亿元,占54.6%;中央对地方体制性补助324亿元,占3.9%。
总体上讲,中央对地方转移支付这些年有很大增长,帮助地方解决了很多实际问题,但仍然存在一些问题,如制度不是很规,专项转移支付比重偏大,科学性有待提高等。
由于基金收支、债务收支以及实行综合预算管理后,预算收支项目增加了,规模扩大了,管理制度变化了,所以预算法收支围的有关规定需要完善。
如预算外资金问题,预算法只规定了各级政府、各部门、各单位应当加强对预算外资金的管理,各级人民代表大会要加强对预算外资金使用的监督。
实际上,在中央一级,通过实行综合预算管理后,现在基本就没有预算外资金这个概念了,都纳入到预算管理了,地方的情况可能有所不同,尽管完全纳入预算管理还需要一个过程,但预算外资金的项目和规模都比前些年少多了,也在逐步纳入预算管理。
预算收支方面的问题也是下一步修订预算法应当考虑的一个重要方面。
四、关于预算编制
预算编制是预算的基础,如果编得不科学、不合理、不规,执行时就难以做到按预算来执行,预算审查监督就会流于形式,执行的效果就不会很理想。
所以不管是人大,还是政府,不管是中央,还是地方,这些年都重点抓了预算编制改革,取得了阶段性成果。
根据法律规定,预算编制是政府的职权,所以有关预算编制的规定主要是对各级政府及政府各部门、单位提出的要求。
从程序上规定了政府向人大提交预算草案的时间、容。
预算法中对预算编制主要就编制原则、收入编制、支出编制、赤字及债务、预备费、结余等作出规定。
这些方面都是预算编制中的基本要素。
编制原则。
一是时间要求,也是程序上的要求。
预算法实施条例规定,国务院于每年11月10日前向省级政府和中央各部门下达编制下一年度预算草案的指示。
在人代会会议举行的一个月前,财政部门要将中央预算草案的主要容提交人大财经委进行初步审查。
由于实行了部门预算改革,加上人大预算审查工作机构逐步健全,时间要求上有变化。
现在中央预算编制实际上从5月份就开始了,编制时间达到八个月。
编制部门预算现在是实行“两上两下”,充分体现了部门编制部门预算的作用,也体现了财政部门汇总平衡的职责。
全国人大常委会的监督决定规定,在人代会会议举行的一个半月前,财政部门就要将中央预算的初步方案提交人大财经委,比预算法规定的“一个月前”提前了半个月,这主要是为了更充分地发挥预算审查专门工作机构的作用,让工作机构提前介入,我们叫“预先审查”,弥补了大会审查预算时间有限的不足。
同时,监督决定还明确要求,在每个财政年度开始前将中央预算草案全部编制完毕。
二是依据要求。
预算法实施条例规定了政府及各部门、各单位编制预算的依据。
我们现在强调要实行零基预算方法。
编制预算时,既要考虑需要,也要考虑可能,再就是要有标准。
所谓需要,就是法律法规、宏观政策导向的需要,就是为完成工作职责、任务的需要;所谓可能,就是财力平衡状况,财力的可能;所谓标准,就是预算的基准,我们经常讲的定员定额就是一种预算标准,但主要是指基本支出的标准,项目支出标准还很欠缺,所以绩效评价体系就不好建立。
三是容要求。
这有两个方面,一个是容本身,再一个就是结构。
预算的容很重要,大家反映的“说不清”、“看不懂”,这与预算所表述的容和表述的方式有关系。
如不少地方提出,中央返还或者补助地方的收入没有在地方预算中编列,地方人大难以监督。
按照预算法实施条例的规定,本级预算收入应当包括“上级返还或者补助的收入”,我们在审查2003年中央决算的报告中提出,要“将中央对地方税收返还、财力性转移支付、体制性补助以及一些跨年度的专项转移支付资金的预计数额,及时通知各省、自治区、直辖市,以便地方政府纳入预算,统筹考虑其财力的分配使用和地方人大实施有效监督。
地方各级政府要将上级的财政补助编入预算,报同级人大审查监督”,这样做地方预算的容就完整了,也是贯彻落实预算法的要求。
最近财政部专门召开了一次地方预算编制与管理方面的会议,会上就补助问题提出了四点改进措施,包括:
在每年代国务院起草关于编制预算的指示时明确要求各省级政府要
将中央补助收入编入省级预算;在每年发布的财政部关于编制决算草案的指示中,明确要求各省级政府要将中央补助收入编入省级决算,自觉接受同级人大及其常委会的监督;全国人大批准中央预算后,财政部立即将中央对地方税收返还、财力性转移支付、体制性补助以及一些跨年度已经确定的专项转移支付资金数额及时通知各省;研究对预算法的修订。
我认为财政部的工作是积极的,接受人大监督的自觉性大大增强了。
预算容一定要完整,要反映政府所有的收入和支出,要反映各级政府财政利益的调整关系,即上解支出、补助收入,要反映预算年度间的衔接,即上一年度结余用于本年度安排的支出,要反映收支的差额。
预算容的结构是指复式预算和预算科目。
上世纪80年代末期至90年代初,我国经济的发展和改革处于一个加速时期,财政、金融、投资、国有企业等各项改革不断推进,各方面对预算支出的需求很大,而同时对减少收支差额的呼声也比较高,借鉴国际上比较通行的做法,提出了编制复式
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