探讨电子政务在政府管理改革的重要性.docx
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探讨电子政务在政府管理改革的重要性.docx
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探讨电子政务在政府管理改革的重要性
湖南农业大学
高等教育自学考试本科生毕业论文
探讨电子政务在政府管理改革的重要性
学生姓名:
李金彪
考级号:
910909109838
年级专业:
2008级电子政务
指导老师及职称:
罗帅讲师
学院:
信息科学技术学院
湖南·长沙
提交日期:
2011年10月
湖南农业大学成人高等教育本科生毕业论文(设计)
诚信声明
本人郑重声明:
所呈交的本科毕业论文(设计)是本人在指导老师的指导下,进行研究工作所取得的成果,成果不存在知识产权争议。
除文中已经注明引用的内容外,本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。
对本文的研究做出重要贡献的个人和集体在文中均作了明确的说明并表示了谢意。
本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。
毕业论文(设计)作者签名:
年月日
目录
摘 要1
关键词1
一、前言1
二、引发政府管理理念的变革2
(一)调整政府与公众的关系,建立服务型政府2
(二)建立以“客户为中心”的政府管理模式3
三、重塑政府的业务流程4
四、全面提升政府的管理能力5
(一)全面提升行政人员的管理能力5
(二)提高政府决策水平6
(三)简化行政运作的程序,提高行政运作效率7
(四)降低行政运作成本7
(五)强化对政府管理的监督8
五、重构政府的组织结构9
(一)政府纵向结构扁平化9
(二)政府横向结构整合化10
六、结论11
参考文献:
11
致谢11
探讨电子政务在政府管理改革的重要性
学生:
李金彪
指导老师:
罗帅
(湖南农业大学信息科学技术学院,长沙410128)
摘 要:
20世纪90年代以来,电子政务的出现将政府管理的改革与创新推向了一个前所未有的阶段。
这场由信息技术引发的政府管理创新,将极大地改变现有政府的管理观念,不断改变政府组织结构和管理方式,全面提升信息时代政府管理的能力,最终建构出适合信息时代社会发展所需要的政府组织形态。
关键词:
电子政务政府改革管理创新
一、前言
20世纪90年代以来信息技术的迅猛发展,特别是互联网技术的普及应用,使电子政务成为当代政府管理创新最重要的领域之一。
从1993年美国总统克林顿宣布利用信息技术改造政府开始,电子政务已经迅速地登上了所有工业化国家的政治日程。
这场由信息技术引发的政府管理改革与创新,客观上适应了20世纪80年代以来,始自英国和美国的当代西方政府改革的需要,同时推动了当代全球政府管理改革,正逐步从工业社会的传统行政模式向后工业社会和信息时代新的政府管理模式的转变。
[1]各国的实践充分显示,这场由信息技术引发的政府管理方式的革命,首先表现为具有生产力性质的政府管理工具的创新,政府利用现代信息技术和网络环境可以提高办公室工作效率和生产力,精简机构和人员,降低管理成本。
其次,这种新的生产力工具的使用将不断改变政府组织结构和管理方式。
而这种从管理工具的创新到管理结构和管理方式的变革,将极大地改变现有政府的管理观念,最终将不可避免地建构出适合信息时代社会发展所需要的政府组织形态。
二、引发政府管理理念的变革
网络环境下电子政务的推行,将使得政府部门的管理观念发生根本变化,政府职能将从管理型转向管理服务型。
像所有的改革一样,电子政务要求改变政府官员的思维方式和行为方式、改变他们对工作的看法,改变政府部门之间、政府与商界之间以及政府与公众之间的信息分享方式。
(一)调整政府与公众的关系,建立服务型政府
信息技术带来的最大影响之一就是缩短了服务提供者与接受者之间的距离,改变了政府与公众打交道的方式。
在传统的政府管理模式下,政府与公众的关系是以政府的机构和职能为中心,企业或公众围绕政府部门转。
企业或公众要办一件事,必须了解各个政府部门的职能权限、处室分工,然后一个个部门跑,来来回回反复报批。
结果管制型政府大行其道。
[2]20世纪90年代,我国一些政府部门尝试改革政府与公众的关系,以公众为中心提供政府服务,实行物理环境下的“一站式”办公服务。
即政府及其职能部门为了解决部门机构设置和办公地点分散的矛盾,方便企业和公众,将办公地点集中起来办理面对公众的服务事项。
常见的做法是:
政府职能部门把与企业和公众密切相关的本部门的办事窗口集中设置在同一个场所,授予其一定的行政决定权和审批权。
各办事窗口受理企业和公众的申请,解答咨询,依权限办理相关事项,送达批复结果。
可以说,这种物理的“一站式”服务是现实国情条件下调整政府与公众关系的阶段性选择,在一定程度上提高了行政效率,改善了服务质量,降低了社会成本。
随着电子政务的发展,这种物理的“一站式”服务将不断朝着网络的“一站式”服务迈进,并最终为后者所替代。
网络环境下的“一站式”服务,是指政府通过整合有序的政务外网为企业、社会组织、公民个体及其他服务对象提供的集中便捷和优质的服务。
政府服务对象从统一的网络入口就可以实现远程的,甚至跨地区的服务申请和业务办理。
为公民提供更多更好的服务是发达国家电子政务优先发展的重点领域。
在电子政务的环境下,服务型政府的理念将借助网络手段在现实世界中得以贯彻。
一方面公众可以通过网络快捷方便、及时准确地了解到政府机构所制定和颁发的与公众相关的政策、法规以及一些重要的信息,减轻为此需要付出的经济和时间负担。
另一方面政府借助网络以更有效率的行政流程,加速政府与民众的沟通,减少“橡皮图章”,实现“一站式”服务,从而强化政府在公共管理中的服务者的角色,改变现有环境下政府与公众的关系。
(二)建立以“客户为中心”的政府管理模式
将公众视为政府的“客户”,“一切以客户为中心”是21世纪政府管理创新的基本理念。
“客户关系管理”是近年来在企业界非常流行的一种通过改善与客户的信息交流和互动,掌握客户消费习惯和行为方式来留住客户、扩大市场占有率的技术。
现在,这种技术也开始用于电子政务之中,帮助建立政府管理与其“客户”,即企业和居民的关系。
因为,政府比任何企业或单位都有更多的“客户”,将“客户关系管理”引入到电子政务之中,按照用户的意向来设计政府的电子政务系统,这样可以帮助政府更好地为有特殊需要的“客户”服务,从而建立新的、更好的政府与企业、政府与公民的关系。
在电子政务早期阶段,各个政府部门的网站都是“以政府为中心”,按照政府的组织结构和业务过程来设计的。
[3]实践表明,这并不能提高政府服务水平。
网络环境下电子政务的工作模式,需要以用户为中心,按照用户的需求来改善政府的管理与服务方式。
也就是说,政府要围着企业或公众转,把企业和公众真正作为客户,对其进行管理和服务。
正是基于这样的认识,世界各国都正在从以政府各部门职能来划分的“纵向”电子政务,转变为以公民为中心,以为公众提供高质量、高水平在线服务为首要目标的“横纵结合”的电子政务。
[4]政府门户网站的建立正是这种发展趋势的结果,即公民通过一个门户网站可以进入到政府的所有部门,或者可以进入任何一个由政府向用户所提供的服务项目。
对于那些需要几个政府部门同时介入才能完成的事务处理,这种门户网站对用户来说极为方便。
这种通过门户网站形成的用户与政府的互动,使得对于用户来说,政府的纵横交错的官僚结构是“看不见的”,或者说是“不存在的”。
用户只需要在网上完成他所需要的与政府互动的事务处理,根本不需要知道在这件事情完成的过程中他与哪些政府部门、哪些政府官员打过交道。
这样,既可以大幅度提高办事效率,方便用户,又可以大大减少腐败现象的发生。
信息通信技术是推动政府改革的工具。
从世界各国开展电子政务建设的经验和发展趋势来看,信息时代建立“以客户为中心”的政府门户网站“一站式”服务的政府管理模式,已经成为世界各国政府的共识。
随着信息技术的广泛应用,在很多地方,社会(公众、和企业)与政府打交道的方式以及处理信息的方式正发生着急剧的变化。
公众开始希望政府提供的服务与私营部门已经提供的以及期望其提供的那些服务相同。
随着时间的推移,公众将越来越像是客户。
政府必须进行调整以适应这一情况,电子政务便是可以帮助政府进行这一调整的工具。
三、重塑政府的业务流程
电子政务并不是简单地将传统的政府管理事务原封不动地搬到互联网上,而是在政府业务流程优化和重塑的基础上,以一种全新的方法和程序去完成原有的业务功能。
[5]在政府信息化的早期,人们利用现代信息技术去“计算机化”政府原有的业务过程,这样做虽然可以提高现有的业务过程的效率和劳动生产率,但是却固化了传统的政务处理方式,不利于政府改革,也没有将现代信息技术的潜力充分发挥出来。
传统的政府机构条块分割,职能包罗万象,传统的政务流程复杂且分散,由于以前的技术不能实现整个业务条块的联网,整个业务数据流不得不按地理位置和人力分配被分割在多个部门,从一个部门转到另一个部门,增加了交接环节和复杂程度。
电子政务的发展将打破政府部门人为的职能分割,为政府业务流程的重组和优化提供全新的平台。
一个政务流程应该有清晰可辨的输入与输出,输入在流程中增值后转化为输出。
业务流程的优化是在一定的政治环境下,立足于现有流程,对政务流程进行审视和再思考,在原有流程的基础上通过对原有流程的清理、简化和整合,获得政务作业水平的显著提高。
清理是指消除原有流程中非增值的环节。
非增值的环节是那些对满足公众需求没有贡献的活动,比如活动的等待、不必要的文牍和信息传递、重复的活动、反复的审核等。
整理是对清理后的非增值流程予以简化,并对这些分解开的流程进行整合,使整个流程更加顺畅。
将原来不得不交给更多人完成的任务,通过信息技术手段交给更少的人去完成,从而降低出现交接差错的机会,消除过多的等待。
重塑政府业务流程不是以人为的线性序列,而是按流程的自然先后次序进行整合,通过技术革新,将可能的业务流程由串联转为并联。
在传统业务流程中,有很多人为的硬性的直线顺序,比如,按传统做法,第一个步骤未完成前,下一个步骤就不能开始。
但是实际上这并非总是必要的。
负责第一步的工作人员收集的信息对第二、第三个步骤也许并无作用,也许它们合起来对第四、第五步骤才有贡献。
按照流程的自然顺序,不同的步骤可以同时进行,这可以大大加快工作的速度。
由于公众的需求是不同的,因此在当今的技术环境下,重塑之后的政府业务流程更加具有柔性化,同一业务流程有多种变化形式。
比如对项目的审批,重大资金项目与一般资金项目以及小项目虽属近似流程,但可能需要有不同的变化。
[6]传统的流程因为将许多可能出现的情况都考虑进去,因而复杂冗长。
流程重组优化以后,每一种变型只处理相应的事项,因而简单明了,且不存在特殊事项和例外事项,事情的处理更加规范化,处理速度也会大大加快。
在传统的业务处理流程中,相同的信息往往在不同的部门都要进行存储、加工和管理,这其中存在着很多重复性劳动。
很多单位甚至建立专门的部门,收集和处理其他部门产生的信息。
在网络环境下,信息处理完全可以由处在不同业务处理流程中的人员完成。
通过业务流程再造确立源头一次捕获信息,确定每个流程应该采集的信息,并通过信息系统的应用,实现信息在整个流程上的共享。
重塑电子政务业务流程的过程,就是对工业时代的政府的所有业务活动从逻辑上进行梳理和加工的过程,梳理的目的是要弄清政府的功能与业务流之间的关系,以及政府各个业务流之间的逻辑依存关系。
无论是中央政府各部门还是地方政府,只有和业务流重合的信息流才是准确可靠和可持续的。
根据轻重缓急将政府职能中带有不变性质的业务流逐步信息化,是避免强化和固化原有的政府结构,实现政府业务重塑的一种有效方法。
今天,发达国家已经实现了从强调功能型的组织向强调流程型的组织转变。
这一转变使得政府的业务活动更精简、更有效和更合理,对信息技术更“友好”,更适合于在一个现代信息技术的环境下运行,更能充分发挥现代信息技术的潜力,使政府管理效率的提高取得了非常显著的效果。
四、全面提升政府的管理能力
从政府业务角度上讲,电子政务是政府机构运用现代网络通讯与计算机技术,将其内部和外部的管理和服务职能通过精简、优化、整合、重组后到网上实现,打破时间、空间以及部门分隔的制约,为社会公众以及自身提供一体化的高效、优质、廉洁的管理和服务。
电子政务在政府部门广泛开展和应用的结果将全面提升政府的管理能力。
(一)全面提升行政人员的管理能力
[7]延伸与增强智力和体能。
通过信息技术可以突破时空限制,行政人员可以看到、听到、触觉到以前无法感知的事物,可以完成以前智力、体能所无法完成的工作。
提高判断、分析和解决问题的能力。
行政人员应用信息技术,能及时获得大量信息,有助于逻辑地、辩证地和系统地思考问题。
特别是网络技术的飞速发展,为获取信息提供了极大的便利,大大开阔了行政人员的视野。
节约时间和精力。
信息技术节约了原来靠人脑和文件处理信息所消耗的大量时间和精力,降低了信息传输的时间成本、人力成本。
激励行政人员的全面发展。
信息技术的应用,既对行政人员的知识和技能提出了更高的要求,又节约了行政人员的精力与时间。
前者成为行政人员不断学习与培训的直接动力,后者则提供了可能与机会。
信息技术带来的教育方式的更新(如网络学校),更为行政人员学习现代化的管理知识,掌握与运用现代化的行政管理技术和工具,提供了极大的便利。
(二)提高政府决策水平
[8]在经济全球化飞速发展的时代,社会的复杂程度将逐步加深,整个社会所需要的决策的数量越来越多,政府决策的负担越来越重。
网络环境下的数据库建设和计算机决策支持系统,将全面提高政府决策水平。
计算机辅助决策支持系统(DSS)是以管理科学、运筹学、控制论和行为科学为基础,以计算机技术、仿真技术和信息技术为手段,辅助中、高层决策者的决策活动,是具有智能作用的人机计算机系统。
DSS的主要任务是:
(1)分析和识别问题;
(2)描述和表达决策问题以及决策知识;
(3)形成候选的决策方案,包括目标、规则、方法和途径等;
(4)构造决策问题的求解模型,如数学模型、运筹学模型、程序模型和经验模型等;
(5)建立评价决策问题的各种准则,如价值准则、科学准则、效益准则等;
(6)多方案、多目标、多准则情况下的比较和优化;
(7)综合分析,包括把决策结果或方案分到特定的环境中所作的”情景分析”,决策结果或方案对实际问题可能产生的作用和影响的分析以及各种环境因素、变量对决策方案或结果影响程度的分析等。
DSS对政府决策的影响是多方面的。
一方面,它削弱以至取消决策者与执行者之间的严格分界。
在马克斯·韦伯所设计的科层制中,组织内部层层授权,下级对上级严格负责,“只有处在金字塔顶端的人才能掌握足够的信息而作出熟悉情况的决定”。
而DSS技术的发展使每个人都能及时获得所需要的信息,在工作现场就可以作出必要的决策,无须事事先向上司汇报,再执行上司的决策。
另一方面,改善政府决策者的有限理性。
管理决策的基石是由西蒙提出的“有限理性”学说,而信息的不完备是影响人们进行理性判断和决策的直接原因之一。
DSS的发展可逐步实现在适当的时候、把适当的信息提供给适当的管理者,这样就改善了决策者的有限理性。
网络环境下电子政务的推进,使得公共政府决策者可以在广泛了解决策所需信息的前提下进行决策,避免了靠经验决策和决策信息不完备导致的决策的盲目性现象,从而提高了政府决策的科学性和合理性。
(三)简化行政运作的程序,提高行政运作效率
[9]电子政务最重要的内涵是运用信息及通信技术打破行政机关的组织界限,构建一个电子化的虚拟政府,依据公众的需求,提供各种不同的服务选择。
电子政务的推行可以缩减甚至取消中间管理层,大大简化行政运作的环节和程序,有些中间管理层环节的工作将被计算机程序取代。
以公众反映意见为例,在传统的方式下,公众反映的意见和建议,一般需要经过信访部门的全部环节,再经过层层批示到具体职能部门,最后才能反馈办理的结果,这一过程要经过许多环节和程序。
如果通过信息网络,公众可以交互式的方式,直接将意见、建议反映到有关职能部门,并且可以与职能部门一起共同落实解决。
电子政务的发展把传统的政府管理和服务职能通过互联网直接推进到公众和企业身边。
其次,政府部门可以通过信息网络,发布政府的文件、公告、通知等,使得公众迅速地得到政府信息。
另一方面,通过采用安全可靠的加密技术,也可以将政府内部的信息在网上传输,下级政府机构或其他组织也可以通过网络迅速地向上级机构或组织传送或反馈信息,提高政府部门之间的沟通能力。
与传统的邮寄、专人传递、传真等信息传递手段相比,信息网络的优势是很明显的,它不仅能迅速地传递信息,减少传送时间,保证信息的时效性,并且可以大大降低信息的传递成本。
(四)降低行政运作成本
降低行政运作成本是推进电子政务的一个直接动因。
信息技术的应用,提高了行政人员的素质,优化了行政管理的管理流程,提高了信息传递的速度和效率,这些都会促使行政运作成本的减少。
在传统的政府管理模式下,社会化任务越重,管理范围越大,相应的管理成本越高,出现政务边际成本递增现象。
而电子政务通过先进的生产力来释放管理能量,它在提高管理效率的同时,降低了管理成本,在未来的发展中,推进电子政务建设所花费的成本呈现边际成本递减的趋势。
[10]1993年,美国全国绩效评估委员会(NPR)在《运用信息技术改造政府》的报告中认为,借助信息技术进行政府再造工程,能使政府工作运作更加顺畅,并能够节约成本,根据NPR的统计,由于实现政府信息化,1992—1996年,美国政府的员工减少了24万人,关闭了近2000个办公室,减少开支1180亿美元。
英国政府在2003年公布的数字显示,未来十年间,英国400万名公务员队伍中,至少有1/5,即80万名公务员的工作将被互联网取代。
例如,英国政府目前已将各项政府服务搬到网上,市民已经可以在网上交税、申请福利金等,政府部门原来需要雇佣80万名工作人员来完成这些工作。
此外,互联网的运用,还会让英国政府未来十年节省下20%的薪金。
但是,电子政务的建设和实施需要投入大量的成本,是一个需要在财政上和政治上付出一定的代价、带有一定风险的奋斗过程。
如果设计不当,实施不力,电子政务建设就会造成资源浪费,提供有效服务的承诺就会落空,从而使公众对政府更加失望。
(五)强化对政府管理的监督
推行政务公开是当代公共管理改革与创新的基本趋势。
当今发达国家政府都在互联网上开设了站点,通过网络树立新的政府形象。
以网络通信技术为核心的大众传播媒介的普及,导致了所谓的“鱼缸效应”———政府和公共部门的活动就像鱼缸中的金鱼一样无时无刻不在受到公众的审视和评判。
网站可以将政府部门的各种职能公布于天下,甚至能达到事无巨细的程度。
美国政府各级网站都介绍了部门的职能以及所能提供的服务,不只有相关的法律和政策规定,而且有具体部门、具体负责人的电话、传真、电子邮址等联系方式。
从而从客观上减化了官僚机制。
[11]政府部门应用信息技术,通过信息网络,可以将更多的政府信息向社会公众公开。
政府在制定政策、作出重大决策的过程中,可以通过网络让公众参与,让公众提出意见和建议。
公众也可以通过信息网络监督政府的运作,了解政府在干什么,干得怎么样,甚至是政府出了什么问题,了解政府的工作进程和工作业绩,从而对政府的工作作出比较准确的评价,达到改进政府工作的目的。
电子政务在某种程度上增加了行政程序的透明度、责任制和可预见性,可以有效防止下级政府或组织利用“信息垄断权、知情权”搞“黑箱”操作,防范下级政府或组织违背上级决策精神而肆意妄为,从而在更大程度上保证下级政府或组织更好地执行上级政府或组织的决策,切实地保证政府决策的顺利执行。
电子政务的开放性将有效地抑制在传统政务中容易滋生的腐败和徇私现象。
墨西哥联邦政府建立了政府采购比较网络,通过将采购程序自动化来控制腐败。
由于在线招标、评标和定标的过程容易处理,使政府的采购工作更透明、效率更高。
这个系统使公众可以看到政府花费资源购买什么样的服务和产品以及什么公司给政府提供这些服务。
但是,电子政务不能保证根除腐败现象。
那些控制了技术应用过程的官员可以找到新的以权谋私的机会。
在这种情况下,电子政务有可能使那些掌握着技术的年轻官员成为新一代的腐败者。
五、重构政府的组织结构
将政府组织看成是受社会、经济、文化环境影响的生态系统,是当代政府发展理论的一个基本观点。
与农业社会相适应的政府组织是融合型政府,与工业社会相适应的政府组织是传统的官僚制政府,而与信息社会相适应的政府组织形态毫无疑问将是电子政务发展的产物。
其中,新的管理手段的出现和社会经济的进步是推动政府组织形态发展的关键因素。
(一)政府纵向结构扁平化
[12]现有的政府组织形态是工业革命的产物,与工业化的行政管理的需要和技术经济环境相呼应,已经存在了200多年。
像许多的工业企业的管理体制一样,政府作为一个整体,是一个基本上包含三个层级的金字塔结构,即战略层(决策部门)位于金字塔的顶部,战术层(管理部门)位于金字塔的中间,操作层(执行部门)位于金字塔的底部。
每一个层次完成不同的职能,对数据和信息有着不同程度的需求和控制,对政府的使命和功能也有着不同程度的视野。
在这个层级化的管理结构中,每一个层级上的工作人员都只对他们的顶头上司负责。
在操作层上采集到的信息沿着纵向的指令系统在每一个层级上处理后,逐级向上流动而到达金字塔的顶端。
战略层利用这些信息作出有关的决策之后,决策部门的指令再沿着纵向的指令系统层层传达并逐级予以实现。
在一些复杂的政府部门中,层级之中还有层级,形成一个相当复杂的多层次管理系统。
这种管理系统在20世纪的大部分时间里支配着许多国家的政府。
一个明显的事实是:
这种管理模式在很大的程度上依赖着中间的管理层———既依靠他们处理政府内部的纵向信息流,又要通过他们对政府的活动进行协调和控制———其结果是中间管理层变得越来越臃肿,成为政府结构中最庞大的一块。
由于决策过分集中,“刚性”较大,对形势和市场的变化作出及时和正确的回应相当困难。
中间管理层是信息通信技术落后的产物,它的存在既减缓了信息传递的速度,又易造成信息的严重失真。
随着信息全球化和经济全球化的发展,这种管理体制弊病丛生,使许多国家和地区失去竞争优势,其在工业化时代的许多优点已经成为在信息化时代的致命弱点。
现代信息技术使操作执行层与决策层直接沟通,金字塔式的管理结构就没有存在的必要。
首先,现代信息技术使得政府管理获取信息变得更加容易了。
利用数据库和计算机网络,在同一个业务过程或业务流中的不同的工作人员可以在不同地点、不同城市、甚至不同的国家,分享和处理信息,完成各自不同的职责,实现信息源头的一次性捕获与业务流程中的信息共享。
其次,信息可以迅速地获取意味着业务活动的控制和协调可以在决策的较低的层次上,即在更接近于实际活动的层次上来完成;信息也可以方便地在横向进行处理,而不需要通过纵向的管理层次一层一层地传递。
第三,“知识库”可以扩大工作人员的“能力”,使一般工作人员有可能变为很有知识的人,借助于一台计算机和决策支持系统,几乎任何人经过授权都可以做决策,只要信息充分,权责明确,不一定要通过金字塔式的组织结构层层上报审批。
第四,管理者和其下属都可以利用信息技术手段随时了解对方的状态和意图,而且仅占用很少的精力和时间,一个管理者能够同时指导更多的下属人员,从而增加了管理幅度,使得一个行政组织要完成与过去同样的工作量所需要的行政人员大为减少,从而行政组织更加精干高效。
随着电子政务的发展,中间层存在的价值和必要性会遭遇不同程度的挑战,尽管整个过程是漫长和渐进的。
(二)政府横向结构整合化
传统的组织机构多数按职能部门划分,组织结构一般是等级的层级结构,这样的组织结构便于控制和计划,但部门间沟通不畅,造成了许多问题。
随着政府管理服务范围的拓展,专业部门持续扩大,导致机构膨胀臃肿,财政浪费,政府机构像体积庞大的航船,行动不便,转向缓慢,机构整体机能趋于退化,效率低下。
在具体工作中,各部门只对自己的
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