贵州省实施新环保法存在的问题及对策.docx
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贵州省实施新环保法存在的问题及对策
贵州省实施“新环保法”存在的问题及对策
2015年1月1日,新修订的《中华人民共和国环境保护法》正式实施,该法被誉为“史上最严”的环保法。
近年来,贵州省大力加强生态文明建设,全面推进“环境法治”工程。
在实施“新环保法”方面,贵州从立法、执法、司法、公众参与守法等各个角度和环节进行了卓有成效的实践,推出很多创新措施,在全国产生了较大的影响,为贵州省生态文明建设发挥了巨大的推动作用。
由于法律的施行是一项复杂的系统工程,贵州省在地方环境立法、地方环境部门执法、地方环境审判集中管辖与其他法律、法规的衔接、公众参与度等方面仍然面临着一定的困境和问题。
一贵州地方环境立法存在的问题
2010年以来,贵州省在生态环境立法领域取得了一定的成绩:
2014年7月,出台国内第一部省级生态文明建设的地方性法规——《贵州省生态文明建设促进条例》。
贵阳作为生态文明建设先行试点区,因地制宜制定了试验性立法《贵阳市促进生态文明建设条例》(2013年5月修改为《贵阳市建设生态文明城市条例》),这也是全国同级立法中的首部,在全国有重大的示范性作用。
虽然该试验性立法仅有四章36条,但是,其意义深远。
①以法律规范的形式确立了生态文明的重要概念,这是我国首部促进城市生态文明建设的地方性法规,它用法律法规的形式科学界定了生态文明,准确把握了生态文明在人类文明形态中的历史定位。
[1]②该《条例》先于国家立法颁布实施,其内容在原立法基础上细化了环境公益诉讼制度。
[2]③初次对舆论监督提供全面综合的地方性法规保障,这更加有利于充分发挥社会各阶层对生态文明城市建设的监督作用,并能更加有力地保证其开放性、时效性与普遍性。
[3]④率先规定了区域限批制度,对在经济发展中的污染控制和应承担的生态建设任务做出了相应规定,对生态环境的保护和生态产业的发展做出了明确的规范,同时设定了各级政府的责任,通过立法以明确政府责任方式督促政府积极履行生态建设保护的职责,更好地促进生态文明建设。
[4]⑤首次规定了社区支持农户的绿色链接模式,即农户和社区居民可以直接联系,不用通过中间商,不仅确保农民获得了公平贸易权,还可以避免农户盲目生产农产品而遭受损失,更有利于增加农民的收入,调动农民的积极性。
[5]⑥规定了生态补偿机制,首次明确了贵州省生态补偿机制的原则、方式、补偿事宜及提供经济补偿的范围,并鼓励探索区域合作等形式进行生态补偿,推动建立生态补偿的市场化运作机制。
⑦规定实行生态环境和规划建设监督员制度,使人们能及时发现并报告城市生态环境保护、城乡规划建设的违法行为,推动贵州的生态文明建设。
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但是,从法律施行的整体来看,《贵阳市促进生态文明建设条例》在贵州省实施的法律效果却不尽人意。
第一,地方立法模式的理念是由上到下的,缺乏公众参与。
[7]第二,从贵州地方环境立法的现状来看,还存在一些立法技术方面的问题:
首先,立法周期长,跟不上时代的节奏,并且法规的公示期也不足。
其次,许多法律条文缺乏地方特色,只是照搬上位法的内容。
最后,部门利益倾向与行政痕迹严重,行政氛围浓厚。
二贵州地方环境部门在适用“新环保法”中执法难问题
我国制定的“新环保法”之所以被称为“史上最严”,其重要的原因就在于赋予了各级政府和环保部门更实用的行政权力,制定了与处理目前环境问题相适应的复杂化的行政措施,从而加强执法,确保环境保护法的有效实施。
贵州省作为生态文明城市建设的重要先行区,从执法程序、执法主体、执法内容、对违法结果的处理,行政相对人受处理后的法律救济和其他方面的改革等,取得了丰硕的成果。
2015年1~5月,贵州省处罚各类环境违法的行为就有360起,罚款1708万余元。
其中,按日计罚为2起,限产停产整治企业3家,查封扣押企业生产设备28家,移送公安机关行政拘留案件26例,移送司法机关的环境污染犯罪案件2件。
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虽然目前严格的执法手段获得了良好的法律成效,但是,贵州省环境保护执法部门在适用“新环保法”规定的环保措施时,仍存在许多问题。
(1)排污许可证的发放条件、动态监管以及排放许可证的其他规定仍然缺乏统一可操作的规定,执法的效果大大降低。
虽然新的环保法明确了排污许可证制度,但在水、空气、固体废物、噪声、放射性、电磁辐射等污染物方面的排污许可证发放条件、排污许可证的动态监管等仍然缺乏统一规定,这些具体领域排污许可证发放条件在一些省份、直辖市的地方法规中没有一个统一可行的标准,执法效果大打折扣。
以水污染物排放许可证制度为例,《水污染物排放许可证管理暂行办法》第五章和《水污染防治法实施细则》第五章中对非法排污的处罚手段主要是警告和罚款,该法规里的处罚规定很模糊,罚款数额也少,无法体现惩罚效果,不能制约排污行为。
因此,我们必须制定明确合理有效的处罚规定,对非法排污损害环境的行为才能起到威慑和控制作用,才能真正保障人民的健康。
(2)按日计罚的具体实施缺乏统一标准。
由于不同的经济和社会条件,环境问题造成的环境影响也是不同的,企业的排污行为获得的收益也是不同的,如果处罚的数额规定没有根据客观情况而就单纯的确定是一个数额,这样是不科学也是不公平的。
虽然环保部门施行《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》,通过法规对环境污染物的违法排放进行了细化,但省级经济发展水平和产业结构不是同一的,所面对的生态环境保护的问题也不是一样的。
贵州省的重工业与其他省份比起来没有特别的发展,所以并不发达,但由于贵州面临独特的喀斯特地形地貌,地下水开发污染过度,所以贵州省环境问题有它自己特殊的地方。
贵州省地方性法规对“如何科学规定按日处罚的标准措施”亟待解决。
(3)查封扣押的具体施行与合法保障。
《环境保护法》规定了环保部门查封、扣押造成污染物排放的设施、设备的权力,《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》明确了环境保护主管部门查封、扣押和环境污染犯罪被公安机关立案侦查查封、扣押的衔接关系,以上规定有效地解决了环境执法威慑力不足的现象。
但一定程度上与企业的自由生产权相冲突,查封、扣押等相关手段作为一种重要的行政强制措施,是一把“双刃剑”,利用得好可以起到积极保护环境,促进经济发展的作用,利用得不好则可能陷入被动。
三环境司法专门化和集中管辖与其他法律、法规的对接问题
贵州的环境审判专业化主要体现在“环境保护法庭”和环境案件的集中管辖制度的建立。
贵阳市中级人民法院于2007年11月20日,在中级人民法院内部设立环保审判庭,在其下辖的清镇市人民法院也设立环境保护法庭,成为全国第一个设立专门的环境审判庭和环保审判庭的法院。
根据司法管辖与行政管辖适度分离的原则,考虑到生态环境保护的专业性,贵州省还专门制定了生态保护民事、行政案件统一集中管辖的特殊方案。
虽然,贵州省环境保护审判专业化取得了不错的司法成效。
但是,由于缺乏明确的法律依据和程序规定,环境正义在实施中存在明显的缺陷,现实中引发新的社会问题,这些问题急需解决。
(1)当事人增加诉讼成本,有悖于司法便民和经济效益原则。
在集中管辖前,当事人在本县(市、区)法院诉讼,距离越近,诉讼就会更便捷,时间成本和金钱成本也不会花费很多。
实施集中管辖后,当事人可能因为某案件要到本县(市、区)以外的地方起诉或应诉,距离远了,增加了不便,时间和经济成本增加,诉讼成本就会增加,这样违背了司法便民原则和经济高效原则,所以集中管辖有弊端。
(2)导致大部分基层法院丧失生态案件的审判职能。
从贵州省关于生态案件集中管辖的有关规定看,对集中管辖的有关规定是由五个基层法院管辖全省所有的一审生态环境保护案件,这也就是说,大多数基层法院面临丧失对环保案件的审判职能,这将削弱基层法院的审判职能,也降低了通过生态诉讼来宣传法制的作用。
(3)有关环境保护的司法人员专业知识匮乏,专业知识人员不足。
环保诉讼案件具有专业性和特殊性,涉及很多法律以外的多科学领域,由于环保法庭和环境公益诉讼是一个新事物,目前还没有成熟的经验可供大多数环保司法人员借鉴,对大部分司法工作者来说,这是个不熟悉的领域,由于我国的法律在现有的专业学习培训过程中,很少接触到有关环保诉讼的知识。
环保案件的司法工作者除了应具备传统的诉讼领域知识外,还应具备专业审理环境案件的知识和经验,当下贵州省的环保法官环保诉讼专业性不强,他们这一群体还缺乏专门的环保案件审判专业知识、技能和经验,环境案件较强的专业性以及环境污染损害等问题的长久性和隐蔽性是种挑战。
新法规定集中管辖后,集中管辖法院受理案件数量将会大幅增加,这对新成立的审判组织机构也提出了一个新的挑战,这对原有的民事和行政划分的相应专业法官更是一个挑战,审判权更为薄弱。
(4)实行集中管辖后,不利于案件采取协调和解的方式来解决,很难完全排除政府的行政干预。
因为在不同的情况下,行政机关和法院在该地区属于不同的领域,两者之间平时在工作上也无相互协助的需求,再加上审判法院对案件发生的社会情况了解不全,跨区域的行政机关很可能对非辖区法院受理本辖区影响政绩的案件而产生一些抱怨情绪。
(5)没有专门特定的环境污染损害司法鉴定机构,这难以解决诉讼中存在的举证和鉴定问题。
目前贵州省一直没有专门特定的环境污染损害司法鉴定机构中心,导致鉴定不能进行的情况经常发生,恶性循环,诉讼中举证和鉴定困难,最终难以解决环境案件污染的责任和根源问题,造成环保案件诉讼滞后。
四贵州省公众参与实施“新环保法”的法律实效
当前贵州省公众参与实施“新环保法”有如下特点。
(1)政府机关某些情况下会有怠于履行行政环境责任,对污染环境破坏环境的行为有的是置之不理的态度,有的甚至放任不管,政府等行政机关不积极履行其环境责任,不仅使污染环境和损害环境的可恶行为未得到及时有效的制止,还打击了公众参与环境保护的积极性,对开展环境保护工作带来了强大的负面效果。
(2)公益诉讼难,“新环保法”规定扩宽了环境公益诉讼主体范围,增强了公众积极主动参与保护环境的意识,这一点具有积极的作用,但是由于诉讼主体规定的门槛比较高,能符合规定条件并有能力提起环境公益诉讼的社会组织并不多。
况且“新环保法”要求主体在提起环境公益诉讼不得以获得经济利益为目的,从而导致社会组织符合环境公益诉讼的条件会更低。
除此之外,我国专门从事环保公益活动的社会组织涣散,还缺乏专业的法律知识人才,提起环境公益诉讼还需要高额的律师代理费,这些都成为社会组织主动提起公益诉讼的难题。
(3)一些企业缺少积极承担环境保护的责任心。
大多数企业坚持认为,经济绩效决定人们的观点,它们采取掠夺性的生产和管理模式与“高投入、高消耗、高排放、低效益”的粗放式增长途径。
此外,贵州省是一个经济欠发达的地区,许多企业只关注自身的利益最大化,根本不会主动履行环保义务,或是积极地为环保提出一些实际的建议。
我国各地的企业在承担环境保护责任上几乎都是处于被动状态。
现阶段企业有法不依,违法排污的现象相当普遍。
(4)随着我国生态环境和环境污染问题的不断呈现和不断加剧,似乎公众的环保意识逐渐有所觉醒,一些人开始积极地参与到环境保护行动中,但总体的环境保护意识和参与的程度仍然很低。
究其原因,主要是公众参与环境保护的途径较少,环保的宣传度也不够,很多人不知道公众参与,即使知道的也不知如何参与,有很多的环境破坏性污染不能及时被发觉,公众对环境保护是不强烈的责任意识,不了解环境污染对自我切身利益的巨大影响。
贵州地区的限制,很欠发达,许多地方欲增加财政收入,增加就业,在眼前巨大利益的诱惑下,那些企业主污染环境的行为可称为是“看不见的眼睛”,有的甚至放任其行为不管。
由于我国企业环保投资在设备运营成本这一块比较高,环境效益和经济效益相对较低,所以经济效益差或在环境条件不好的情况下,企业对环境投资常常处于不屑一顾,或有或无的状态。
[9]环境污染信息披露的及时性要求不够,监督力度不够。
行政公益诉讼并没有被写到新修订的《行政诉讼法》中,在过去许多人或组织的行政
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