中卫市沙坡头区小城镇发展规划.docx

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中卫市沙坡头区小城镇发展规划

中卫市沙坡头区小城镇发展十二五规划（纲要）

第一阶段规划编制基本思路

一、规划指导思想

（一）坚持总体规划和有所为、有所不为的思想

小城镇建设是一项复杂的系统工程，必须坚持搞好和严格实施总体规划，坚持有所为、有所不为的原则。

在建设当中，各级政府应根据小城镇所具有的区位优势及其制约因素，有针对性地、有重点地分期进行建设，各级政府要加强对小城镇建设的指导和管理，搞好调控与协调，遵循规律，突出重点，切忌一哄而起。

当前，中卫市小城镇建设应根据实际情况，以现有小城镇为基础，坚持新建与扩建并举，以扩建为主，走内涵式发展的道路；坚持建设与管理并重，切实提高城镇综合素质。

（二）促进城乡协调发展的思想

发展小城镇，不能削弱农业的基础地位，一定要充分利用小城镇连接城乡的优势，发挥辐射带动作用，促进农村劳动力、资金、技术等生产要素优化配置，推动农业现代化进程和城镇经济的协调发展。

（三）坚持深化改革、创新机制的思想

小城镇建设要适应城市化加速发展阶段的客观趋势和要求，以体制和政策创新为动力，因势利导、健康有序，对阻碍推进城市化进程的体制和对策进行大胆改革、不断创新。

要按照社会主义市场经济的要求，打破各种不利于发展的体制约束，克服以往小城镇建设和管理中政府包揽过多、缺乏活力的弊端，彻底转变政府职能，广泛开辟投融资渠道，促进经济基础设施建设和公益事业的发展，走出一条在政府引导下，主要通过市场机制建设和发展小城镇的路子。

（四）坚持以产业发展为依托的思想

加强小城镇建设，一方面要发展壮大产业，推动产业聚集，提高产业的关联度，这是农村城镇化的依托和功能定位的基点。

另一方面，要把切入点放在产业发展的定位上，根据自身的区位条件，着重培育和发展自己的优势产业，同时兼顾其辅助产业的发展，以便形成一个良好的产业链以及合理的产业结构，为小城镇发展提供坚实的经济依托，并通过加快小城镇建，推动农村一、二、三产业协调发展。

（五）坚持经济效益、社会效益和生态效益相统一的思想

小城镇建设的直接目标是通过资源的优化配置和利用，取得较好的社会经济效益，推进小城镇的工业化和城市化水平。

二、规划原则

遵循“城乡统筹、以人为本，科学布局、适度超前，生态优先、集约节约，因地制宜、分类指导，重点突出、典型试范”的基本原则。

三、规划目标

2010年5月前，调查汇编全市小城镇基本情况。

2010年5月～2011年12月，完成全市小城镇总体规划编制工作。

2013年完成沿黄城市带上小城镇的规划实施工作。

2015年完成兴仁镇、香山乡集镇的规划实施工作和蒿川乡的规划搬迁安置工作。

四、小城镇发展现状

（一）小城镇分布及数量

截止2010年3月，中卫市沙坡头区共辖小城镇12个，其中10镇位于沿黄城市带上，分别为宣和镇、永康镇、常乐镇、迎水桥镇、镇罗镇、柔远镇、东园镇、文昌镇、滨河镇；2乡1镇位于山区，分别为兴仁镇、蒿川乡、香山乡。

（二）小城镇现状普遍存在的问题

1、是规模过小。

从建制镇的规模来看，远未能达到适度。

目前，我市还有40%左右的小城镇非农人口不足2000人，达不到国家规定的建镇标准。

小城镇规模过小，造成城镇功能不完善、不健全，影响小城镇对农村经济和周边地区带动作用的发挥，导致社会事业、基础设施及公用设施和服务业的供给形不成规模，投资成本偏高，影响小城镇水平的提高和小城镇的进一步发展。

2、是布局不合理。

中卫市市有序的城市——县城——中心镇——一般城镇的城镇网络体系尚未形成。

小城镇空间分布不均衡。

沿黄城市带上的小城镇密集，规模较大，而南部山区，小城镇稀疏，规模也较小。

区域小城镇发展不平衡，局部地区的布局过密或过疏现象还相当严重。

3、是功能差。

中卫市小城镇的工业化程度低，非农产业对城镇发展的支撑力薄弱，市场体系和综合服务体系发育不健全，导致城镇自身承载力不足，聚集功能和规模效益差。

缺乏有一定经济实力和牵动力的城镇，基础好及主导、聚集和辐射作用强的经济型城镇还很少，使小城镇上对城市的联系纽带功能弱，下对周边乡村的带动辐射功能难以很好发挥，对区域经济社会发展的拉动力、整合力不强。

4、是结构层次低。

中卫市小城镇多数是自发形成的传统农业服务型的行政中心。

在产业结构中，以一产为主，二、三产业发展落后，形成了农业为主体产业，二、三产业比重很小的基本结构特征，而农业中又以种植业为主，种植业中又以粮食为主的农业经济结构。

这与小城镇的发展存在严重的不协调性，造成总体产出功能差，经济效率低下。

5、是基础设施薄弱。

基础设施对小城镇发展的瓶颈制约仍较突出。

一些小城镇的基础设施建设滞后于经济的发展，综合服务水平低、配套性不强、质量不高。

城镇的道路、给水、排水、供电、通讯、卫生、环保等设施远远不能适应蓬勃发展的经济建设需要，也不适应城镇居民对提高生活质量的要求，一定程度上降低了规模效益，妨碍了小城镇经济的发展和社会的繁荣。

五、小城镇发展趋势分析

中卫市小城镇发展建设，要以改革开放为动力，以实现农村工业化、城市化、现代化为目标，以扩大规模、完善城镇功能、壮大经济实力为重点。

按照发展经济是基础，科学规划是前提，农民建城是主体指导思想逐步建立起布局合理、设施配套、功能齐全、经济繁荣、环境优美、各具特色的新型小城镇。

在未来一个相当长的时期内，城镇化将是保持我国国民经济持续快速增长的主要动力之一。

发展小城镇，作为带动农村经济和社会发展的一个大战略，将引起高度重视。

在这一背景下，“十二五”期间中卫市城镇化步伐必然加快，小城镇建设将继续呈现快速发展的趋势。

1、是越来越多的农民有进入小城镇的强烈愿望。

主要是在小城镇务工经商、已有了稳定职业和收入来源的农民，以及受过一定教育、有某种特长、收入较高的中青年农民，出于改善自身生活并使子女受到较好教育等考虑，迫切要求享受城镇生活的现代文明，愿意举家迁入小城镇居住和生活。

2、是工农业产品的供给为小城镇发展提供了坚实可靠的保障。

目前农产品已由长期全面短缺转向供求基本平衡，我市粮食等主要农产品丰富有余，农业综合生产能力逐步强。

工业品更是面临生产能力过剩，市场供应丰富多彩、应有尽有，为加快小城镇发展提供了从基础设施建设到住房建设、居民生活消费的各种物质保障。

3、是改革的深化有利于农民进入小城镇。

随着改革开放的发展，将相继放宽小城镇的户籍、土地、住房等政策，投资体制及教育、医疗、就业等社会保障制度的改革进一步深入，会逐步消除小城镇发展的体制性和机制性障碍，有效地解决农民的后顾之忧，为农民进入小城镇创造有利的社会环境。

4、是国家扩大内需加大基础设施建设力度，为小城镇发展提供了机遇。

在这样的条件下，“十二五”期间及更长的时期内，中卫市小城镇建设将处于较活跃的发展时期，全市城镇化水平将有显著提高。

六、建设实施目标

1、城镇规模目标。

要根据实际，实行撤乡扩镇，扩大小城镇人口规模、地域范围，形成较大规模，尽快成为农村经济与社会发展中心。

到2015年，沙坡头区小城镇严格控制在11个以内（蒿川乡撤乡并镇），镇区人口规模平均达到1万人以上，城区控制面积平均达到5.0平方公里。

重点发展中心镇。

2、城镇布局目标。

小城镇发展在布局上，要与生产力布局和工业化进程相适应，统一规划、协调发展。

对分布过密，不利于形成区域经济中心的地域，进行适当调整、撤并；对分布过疏地域，应有计划重点开发，扶持一批能够带动周边经济发展的中心城镇。

积极发展沿黄两岸、高速公路两侧城镇带，适度发展山区城镇。

在中卫城区周边以发展综合型城镇为主，东部地区以发展特色型城镇为主，南部山区以发展生态城镇为主。

同时充分发挥大中城市的辐射功能，形成城镇发展布局的点状结构。

3、社会发展和人民生活水平目标。

到2015年，小城镇教育、科技、文化、卫生、体育等各项社会事业都有较大发展，教育经费占国民生产总值比重达到2%，高中阶段教育普及率达到90%。

城镇居民年均收入达到6000元，人均住房面积达到12平方米左右，人民生活达到小康水平。

4、城镇建设目标。

到2015年，小城镇供水、供电、通讯、交通等公共设施要基本齐全，逐步建成一批基础设施比较配套的住宅区，小城镇自来水普及率达到100%。

人均日生活用水量为120升，排水管道服务面积普及率达到80%，生活污水处理率达到50%。

使全市小城镇街路整洁，生产生活环境美化。

5、环境目标。

到2015年，全市小城镇人均公共绿地面积达到3平方米。

生活饮用水水质达标率达到100%。

工业污染排放达标率达到100%，生活垃圾清运率达到90%，处置率达到70%以上。

七、小城镇发展建设的基本思路

1、以建设工业小区为依托

小城镇发展的基础是非农产业，应引导农村非农产业相对集中，连片发展，与小城镇的建设结合起来。

要加大力度进行乡企小区和工业小区的建设，集中发展乡镇企业。

一是改变原有乡镇企业遍地开花、布局分散的状况，促进其向小区迁移，实现聚集效应。

二是突破行政区域、所有制等的界限和人为限制，吸引国内外各类企业和资金、技术、人才等向工业小区集中。

三是严格控制分散建厂，新建乡镇企业除少数不适于在城镇兴办的外，原则上都要向小城镇集中。

要实现有效的政策措施，统一建设和逐步完善工业小区基础设施，在税收、土地转让、小区行政管理以及从业人员待遇等方面探索实施一些优惠政策。

发展一批规模大、科技水平较高、有占领市场的名牌产品的小巨人企业或企业集团，发挥工业的集聚效益，促进小城镇发展。

2、以发展优势产品为龙头

以市场需求为导向，以提高投资效益和促进区域经济整体发展为前提，大力培育和开发具有比较优势的龙头产品，并带动相关产业的集约化发展，是加快农村城镇化发展的重要保障。

“十二五”期间我市小城镇要紧紧跟随国内外市场变化，在认真研究当前市场和潜在市场的前提下推动优势产品的发育和成熟。

对于那些可以利用当地特色资源，又具有良好开发条件和市场需求的城镇，要紧紧抓住机遇，加快产品开发和市场开拓力度；对于不是依靠开发当地资源或其具备一定资源但开发条件还比较差的城镇，若通过科学论证确实是属于适应市场需求变化趋势的产品，要大胆吸引外部资源和积极创造条件，推动这些产品的生产和营销，并尽快形成本地区优势产品及其产业体系。

3、以市场建设为中心

因市兴镇是小城镇建设中发展较快的一类，我市小城镇建设应主要以市场建设作为切入点，通过市场建设带动小城镇发展。

在地区上，打破行政区划观念和地区利益束缚，根据经济联系和辐射能力，有针对性地培育小型区域市场、中型区域市场和自治区乃至全国范围的大型市场；在类型上，重点培育专业市场，形成一业为主、多业并存的市场特色；在功能上，以培育地产品外销型集散市场为主，以发展内销型市场为辅，把市场建设开发与带动地方产业发展紧密结合起来；在经营上，各个小城镇均要建设不同规模的农产品购销市场，积极培育工业品市场。

4、以强化基础设施建设为先导

基础设施建设是小城镇经济社会发展的基本条件，是发挥城镇功能的基础。

“十二五”期间，我市应加大小城镇基础设施建设力度，改变基础设施相对落后局面，重点加强道路、供水、排水、供电、通讯、环卫等设施的建设。

要提高基础设施的综合配套能力，按照“方便适用、协调配套、统筹兼顾和滚动开发”的原则，统筹安排水、电、路、气、房、通讯、环保等建设和科技、文化教育、医疗卫生、娱乐、休闲、健身、购物等社会发展事业，努力做到开发建设一片城区、配套一片城区、完善一片城区、发挥作用一片城区，防止出现建设项目“摊大饼”和生产、生活、商务、流通等方面互相脱节或互相矛盾的现象。

在建设中，要处理好与周边城镇和农村经济腹地建设的关系。

在相关项目建设规划和布局、建设进度和工期、等级和档次的确定等问题上，加强与周边地区的衔接和配合，以提高这些基础建设项目的最佳综合效益和配套能力。

5、以非公有制经济为载体

推动国有、集体、外资、私营等多种经济形式的共同发展，不仅是促进产业升级的有效措施，也是改善城镇经济机制、增强城镇经济活力的主要途径。

我市要打破原有的所有制格局，积极推动非公有制经济，尤其是个体、私营经济的发展，使其成为农业产业化、农村城镇化的投资主体和生产经营主体，发挥其产权明晰，市场适应能力强的优势，发挥经济主体的功能，推动小城镇经济的快速发展。

要大力支持鼓励域内的个体私营经济进行小城镇建设，废除农民进入城镇务工经商的各种限制，有效聚集农村小额资本，促进农村人口向小城镇转移，形成规模效益，解决农村剩余劳动力就业；创造更宽松、便利、优惠的条件引导、吸引域外个体私营资本，形成投资主体多元化的格局。

八、实施措施

1、注重科学规划，保证小城镇健康有序发展

规划是小城镇发展的龙头，要加快发展进程，必需以超前眼光和区域意识，根据省域城镇体系规划，规划好我市小城镇的布局、规模、设施功能，做到“先行总体规划，分布实施建设”。

2、完善城镇投融资体制，建立多元化小城镇建设的投入机制

要加速小城镇建设的投融资体制改革，充分运用市场机制，更多地发挥民间投资的作用，建立以政府投入为导向，主要依靠社会资金，建立小城镇的多元投资和建设体制，要按照“谁投资、谁所有、谁受益”的方针，制定一些政策措施，鼓励和吸引国内各类所有制企业、机构和个人投资于城镇基础设施建设、优势资源开发利用、生态和环境保护、人力资本开发等领域。

3、实施有利于促进人口集中居住的户籍管理政策

人口的聚集是小城镇社会经济发展的第一要素。

传统的户籍管理制度已极不适应社会发展的需要，我市要尽快放活小城镇户籍管理，在农村建制镇取消“农转非”等指标控制式的户籍迁移方式，鼓励农民就近到小城镇务工经商，发展第三产业。

4、制定有利于农民向小城镇迁移的农村土地政策

农民承包的耕地和所拥有的宅基地是农民最主要的财产，如何处理，是农民能否顺利进城的关键，也关系到农村能否实现适度的规模经营。

我市要积极建立与小城镇发展相适应的土地制度，为农民进城创造条件。

5、酝酿有利于增加小城镇凝聚力的社会保障政策

根据城镇化进程，逐步建立有利于农民成为永久性城镇居民的新型社会保障机制，使进镇农民安居乐业，保证基本生活质量。

我市可以考虑根据不同条件设定不同的保障方式。

一是对于有条件的小城镇，可逐步建立健全规范的养老和医疗保险制度，待条件成熟时，纳入当地统一的社会保障体系。

二是对长期在城镇就业，收入和生活已经相对稳定，但尚无条件加入城镇社会保障体系的乡镇企业职工及其他居民，鼓励商业保险机构开展养老、医疗等保险项目。

三是对已经脱离土地，丧失工作机会又无其他生活来源的小城镇常住居民，在收入调查的基础上，建立小城镇社会救济福利体系，逐步按最低生活保障线标准对民政救济对象实现基本生活保障。

6、完善镇级独立财政体制，增强小城镇自我发展能力

经济实力尤其财政力量是小城镇自我积累、自我发展的基础。

目前小城镇还没有完全成为相对独立的一级财政的状况，对小城镇的正常运转特别是自我发展极为不利，主要是镇级财政对今后能够直接掌握的财力不能进行较为长远和可靠的预期，难以对小城镇的长期发展制定有财力保障的规划安排和实施方案，从而缺乏小城镇财政增长的活力。

因此要保证小城镇的正常发展，必须按照“一级政府、一级财政”的原则，建立功能完整，体现事权与财权相统一的镇级财政管理体制。

7、完善小城镇政府的职能管理体制，加强其协调小城镇发展的能力

小城镇的正常运转和发展壮大，需要有健全有力的管理机制，我市应加快建立职能明确、结构合理、精干高效的政府机构和管理机构。

一是适当扩大小城镇政府管理权限。

按照政事分开的原则和“小政府、大服务”的目标，健全与小城镇规模和经济发展水平相适应的政府机构。

二是转变政府管理职能。

对于企业，要按照政企分开的原则，尽可能利用市场机制，从直接管理和经营企业转变为资产管理，改善企业经营环境。

对基础设施，也要逐步脱钩，主要在设施使用收费标准，监督基础设施经营者的服务质量等方面行使职能。

政府要集中力量进行公共行政管理，重点抓好城镇规划编制及监督实施、公益性基础设施建设、环境保护、计划生育、社会治安和精神文明建设等项政府职能管理工作，为小城镇的可持续发展创造有利条件。