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我国的行政法律制度宪法论文doc
我国的行政法律制度_宪法论文
1999年12月27日
全国人大常委会法制讲座第十二讲
全国人大内务司法委员会委员、国家行政学院教授
应松年
党的十五大提出的依法治国的基本方略,已由第九届全国人
大第二次会议写入宪法:
“中华人民共和国实行依法治国,建立
社会主义法治国家。
”依法行政是依法治国最重要的组成部分,
“在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性意义。
”
宪法规定,中华人民共和国的一切权力属于人民,人民行使国家
权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。
国家
行政机关由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。
宪法又规
定,行政机关是权力机关的执行机关。
权力机关的意志主要是通
过制定法律表达出来的,因此,从根本上说,行政机关是执法机
关。
依法行政,是对行政机关提出的要求,要求行政机关行使行
政权力,必须有法律授权,权力来源于人民,来源于法律,并依
据法律。
严格依照法律规定办事,法律是行政机关据以活动的根
据,也是人们对这种活动进行评判和监督的标准。
改革开放以来
,我国加强了行政法制建设,从总体上看,是按照依法治国、依
法行政的要求展开的。
依法行政,首先要为行政执法提供完善的
行政法律制度,授权明确,制度民主、公正,便于操作,符合市
场经济要求。
其次是要政府依据法律的授权和规定,严格执法。
行政机关行使行政权力,执行法律,主要有两种方式,一是制定
规范,又称抽象行政行为,即国务院根据宪法、法律,制定行政
法规,国务院部委根据法律、行政法规,制定规章,地方政府还
要根据法律、行政法规和地方性法规,制定规章。
二是依法作出
具体行政行为。
这两者都要按照党的十五大的要求:
“一切政府
机关必须依法行政,切实保障公民权利。
”
规定行政法律制度的,统称为行政法。
从性质上说,行政法
是关于行政权的法,是关于行政权的授予、行政权的行使和运作
以及对行政权的授予、运作和行使进行监督的法律规范的总和。
这里所说的法律规范的总和,是指行政法是由众多法律规范组成
的。
这与民法、刑法一般都有法典不同。
因此,行政法就有一个
调整范围的问题。
行政法大致由三部分组成:
第一部分,关于行政权的授予和组织行政机关的法律。
大致
由行政组织法、行政编制法和公务员法等法律组成。
第二部分,关于行政权的行使和运作的法律。
这部分法律数
量最多,内容最为庞杂,称为行政行为法。
行政权的运作大致有两种情况,一种情况是按行政管理事项
划分的行政权具体运作的法律。
行政机关管理的事项有多少种类
,这部分法律就可分为多少种类。
其中有些部门还可自成体系,
诸如公安、环保、税务等等。
这种法律为数众多,范围极广,一
般称为部门行政法。
另一种情况是与各级政府和各个部门都有关
的法律和规则,各级政府和各个部门都必须遵循。
如行政立法的
规则;关于行政执法的法律,包括行政处罚、行政许可、行政强
制、行政征收、行政程序等法律。
这里介绍的主要是和各级政府
各个部门都有关的全国统一的一些行政法律制度。
第三部分,对行政机关的组织、行政权的行使和运作进行监
督的法律,统称为行政监督法。
如行政监察法、审计法、行政复
议法、行政诉讼法、行政赔偿法等。
以上三个部分,就是行政法的范围。
二
下面根据依法治国、依法行政的基本精神,分别介绍上述三
个方面的法律制度。
关于行政组织法
行政组织法是规范行政机关的职能、组织、编制的法律。
按
照宪法,我国行政机关是权力机关的执行机关。
因此,行政机关
行使的行政权力是权力机关通过法律授予的。
行政机关自己不能
给自己授予权力,必须由法律授予。
正因此,行政机关必须遵循
职权法定原则。
行政机关不能行使法律没有授予的权限。
这部分
内容在行政组织法中以性质、地位、职权、职能等形式表现出来
。
权力的载体是行政组织。
行政组织法还要对行政机关的机构
设置和相互关系;行政机关的层次与幅度、编制与职数、活动方
式;行政机关的成立、变更和撤销的程序等作出规定。
这些都由
行政组织法加以规范,以避免主观随意性。
这就是党的十五大报
告所提出的行政机构的组织、职能和编制必须法定化的要求,是
依法行政的重要的不可缺少的组成部分。
我国目前已经有两部重要的行政组织法,即国务院组织法和
地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法中的地方政府
部分。
这两部法律对规范国务院和地方政府的职权和组织,起了
重要作用。
但多年来的实践也证明,长期以来,我国行政机关职
权不清、相互交叉冲突的情况比较突出,有些部门甚至行使了一
些自己不能或不该行使的权力;政府职能转变不能适应市场经济
的需要;机构臃肿,人浮于事,编制不断扩充、膨胀的问题始终
难以解决,等等。
说明已有的行政组织法没有完全起到应有的规
范和控制作用,以至不得不多次求助于发动大规模的机构改革来
解决。
此次机构改革以后,成果是否能巩固并继续得到发展,是
公众关心的焦点问题之一。
要解决这个问题,唯一的办法是党的
十五大指出的方向,即把机构的组织、职能、编制法定化。
为此
,加速制定、修改和完善行政组织法应该是当前立法的重要课题
之一,这也是世界各国的实践所证明了的。
首先是要完善已有的
行政组织法,其中国务院组织法需要修改和充实,尤其是组织、
编制部分;地方政府组织法线条过粗,缺乏可操作性,可以考虑
仿照建国初期的办法,分为省、自治区、直辖市、市、县、乡以
及派出机关等各级组织法。
目前在实践中问题最多的是各部门的
组织简则。
50年代中期曾制定过十几个部、委、局的组织简则,
此后即付阙如。
80年代后用三定方案代替组织法,作为过渡,也
是一种办法,但不能代替组织简则,要通过制定各部门组织简则
的办法来解决职权交叉冲突和机构设置的随意性等问题。
根据我国在编制方面长期存在的问题,是否可以考虑单独制
定行政机关编制法,主要规范两项内容:
一
是行政机关人员的总定员。
以改革后的编制为基础,每年
由总理向全国人大报告总编制数后由全国人大决定发布,原则是
总数逐年减少或持平,不能增加,由全国人大控制总数。
至于行
政机关内部,由行政机关自行调节,可以全国定总数,也可分中
央与地方,或地方再分省定数,但总数不能超过上一年。
与此同
时,属于国立的事业单位,也同样要控制总数。
事业单位仍然会
有发展,但所需编制要在总定员中调节,在若干年内不能增编。
否则,只控制公务员总数就会失去意义。
二是对编制的管理,主要规定行政机关在内部调整人数时,
关于编制的提出、审查、论证和批准的程序。
关键是论证程序。
通过程序控制编制,并规定随意扩大编制的法律责任。
从广义
我国的行政法律制度_宪法论文
政机关作出影响
公民权利的决定时,必须充分听取对方的意见,不能不听。
这是
我国社会主义民主的固有含义。
听证制度把这一民主原则法律化
、制度化了。
第二,行政处罚的设定。
设定或称创设,是指对何种行为可
以给予处罚,以及给予何种处罚的法律确认。
行政处罚法第一次
将处罚的设定权与规定权分开。
规定是指已有上位阶法律规范规
定了行政处罚的情况下,下位阶规范就只能在上位阶规范所规定
的行为、种类、幅度以内作具体化规定。
行政处罚是对公民、法
人和其他组织的人身权、财产权依法给予损害的制裁措施,而人
身权、财产权又是公民诸多基本权利中最为重要的权利,因此,
行政处罚的设定权只能属于法律。
但由于实际情况的需要,不可
能由法律包揽一切行政处罚的设定,这就需通过法律将部分设定
权授予其他国家机关。
根据行政处罚法的规定,授予行政法规的
设定权比较大,除人身自由处罚外,行政法规可以设定其他各种
的处罚;授予地方性法规的设定权要小一些,除人身自由处罚外
,吊销企业营业执照的处罚也不得设定;授予规章的设定权就更
小,只有警告和罚款两项。
其他规范性文件一律不得设定行政处
罚。
这是法律保留原则在行政处罚法中的具体体现,对其他涉及
公民基本权利的立法有普遍借鉴意义。
第三,行政处罚的程序。
行政处罚法关于处罚程序的规定,
是我国法律首次对具体行政行为的行政程序作出最为完善的规定
。
行政处罚程序分为两大部分,即作出处罚决定的程序和执行程
序两大部分。
1)行政处罚的决定程序又分为简易程序和一般程序。
简易程
序即当场处罚程序;一般程序即需要调查取证的程序和听证程序
。
行政处罚法对行政机关作出处罚决定的程序作了比较全面的规
定。
这一规定对于规范行政处罚权的行使和保护公民合法权益都
起了很好的作用。
其中关于听证程序的规定,是我国法律第一次
建立的制度。
此后,听证制度又为价格法所吸收。
立法法草案中
关于立法程序的规定,也引进了听证制度,相信今后会有更多的
法律规定听证制度。
应该说明的是,行政处罚法所规定的听证,
属于正式听证,即审讯式听证,在形式上近似于法院的开庭审理
,但听证是在行政系统内进行的,程序也较庭审简单。
在实践中
用得更多的是非正式听证,虽也有听证官主持和听取意见,但程
序较正式听证更为简便。
2)行政处罚的执行程序有两点特别引人注意,一是建立了行
政处罚的裁执分离制度,即作为处罚裁决的机关和收缴罚款的机
关分离;二是建立行政处罚的收支两条线制度,即罚没所得必须
全部上缴财政,与处罚单位的财政要完全脱钩。
行政处罚法还对
不执行裁执分离制度和收支两条线的机关和个人,规定了严厉的
法律责任。
国家权力的行使不能以赢利为目的。
这是世界各国政
府都严格遵守的一条原则,否则,必将增加人民负担和导致行政
机关的腐败。
行政处罚法建立的这两项制度,也应该是其他行
政行为法律中必须确立的制度。
(3)行政收费制度。
广义上说,行政收费是行政征收的一
部分。
行政征收是指行政机关根据法律法规的规定,以强制方式
无偿取得相对人财产所有权的行为。
行政征收包括税收和行政收
费两部分。
由于税收已是一项比较严格的法律制度,而乱收费问
题尚未解决,因而人们把更多的注意力放在收费制度方面。
行政
征收具有强制性、无偿性的特点。
由于征收涉及公民的财产权,
因而还应具有先定性和固定性,即应按法律规定预先确定的标准
收取。
行政收费与税收的区别在于,税收是一般征收,用于国家
的一般支出;收费则是由于特别支出的需要,因而要特别征收。
例如,证照的收费。
证照是发给某些人的,就不能用税收来支付
制作证照的成本,而要由取得证照者支付成本费。
排污企业的排
污行为将造成国家的特别支出,因而有必要用收取排污费这种特
别征收来增加排污企业的负担。
我国的行政收费广泛存在于各个
领域,名目繁多。
有些是依法、必要的收费,有些则属于乱收费
。
解决乱收费的关键在于把收费纳入法制轨道。
第一,收费涉及
公民的财产权,因此,应该和税收一样,其设定权属于法律,经
法律授权,法规、规章才能取得设定权。
和行政处罚遵循的原则
一样,规章以下的规范性文件一律不得设定收费;第二,必须按
特别支出由特别收入予以满足的原则,划清收费与税收的界线,
清查我国的收费项目,应该费改税的,加快改变进程;第三,收
费必须由法定的有收费权的行政机关收取;第四,收费必须遵循
严格的法定程序。
公民、法人或其他组织对收费决定不服的,有
权获得司法救济,要畅通申请复议和提起诉讼的渠道。
党和政府
正在花大力气整顿收费工作,根本的途径还是要依靠法治。
(4)行政强制制度。
行政强制包括三项制度:
一是行政强
制执行。
在公民、法人或其他组织不履行行政机关
依法作出的行
政决定中所科设的义务时,有关国家机关可以强制其履行义务。
如拆迁房屋、拍卖财产等;二是行政强制措施,这是行政机关针
对公民、法人或其他组织的人身或财产依法采取的预防或制止危
害行为或危害后果发生的强制行为,如扣留、查封、扣押、冻结
等;三是即时强制,这是指行政机关在遇有重大灾情或事故,以
及其他严重影响国家、社会、集体或公民利益的紧急情况下,依
照法定职权直接采取的强制措施,如对传染病患者的强制隔离等
。
这三项制度在性质、内容上有区别,但都采取强制手段,故可
统称为行政强制。
行政强制是行政机关为了维护良好的经济和社
会秩序,保证行政决定的执行,纠正违法行为,保护公民合法权
益和公共利益所必需的手段。
但这些手段直接涉及公民的人身权
、财产权和其他基本权利,因此,对这些权力的行使必须谨慎,
加强控制,且严格遵循法定程序,防止滥用。
我国在行政实践中已形成一些制度,如:
(1)在行政强制执
行方面,根据已有的法律规定,可以概括为这样的原则,即申请
人民法院强制执行为一般,行政机关自行强制执行为例外。
例外
是在法律授权的前提下,法律规定哪一行政机关在哪一方面具有
行政强制执行权,该行政机关才有强制执行权,否则,都要申请
人民法院强制执行。
这一制度与国外很不相同。
在英美法系国家
,强制执行权是司法权的一部分,行政机关要强制执行,只能通
过诉讼;在德奥等大陆法系国家,则认为强制执行权是行政权的
一部分,但须有法律的授权。
我国似介乎两者之间,既考虑行政
效率,又注意保护公民权益。
行政强制执行的设定权归于法律。
(2)在行政强制措施方面,行政机关要取得行政强制措施权,一
般也要有法律、法规的授权。
实践中这方面的问题似乎更多。
其
中劳动教养制度最引人关注。
按法律条文表述,劳动教养属强制
教育措施。
其实从性质上说,属于行政处罚。
但行政处罚的处罚
种类中没有列入劳动教养,因而目前仍按强制措施对待。
由于劳
动教养在实践中存在诸多问题,因而迫切需要全国人大常委会对
这一涉及人身权的重大问题作出决定。
这些制度共同存在的缺陷
是法律几乎很少对这些权力的行使规定具体严格的程序,而程序
正是正确运用这些手段的基本保障。
制定行政强制措施法已经列
入九届全国人大常委会立法规划,正在研究起草。
(5)行政裁决、裁判制度。
这是指行政机关充当解决纠纷和争议的中间人,对行政争议
和民事纠纷作出裁决和裁判的制度。
也有人将此称为行政司法制
度,以示与一般具体行政行为的区别(关于行政机关解决行政争
议的行政复议制度将放在行政监督部分介绍)。
解决民事纠纷,本应是法院的职责,但现代社会的发展,使
解决纠纷的技术性、专业性增强,且纠纷的数量也大为增加,行
政机关拥有各类专家,且人数众多,而法院的人数毕竟有限,因
而需要行政机关先行裁决,不服的再进入司法程序。
同时,行政
裁决虽采用准司法程序,但毕竟带有很强的行政色彩,程序相对
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