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公共政策期末笔记
第一章:
公共政策学的学科要素
(二)我们的定义:
公共政策学是尽可能运用科学方法研究公共政策的内容,政策过程,探求其规律,形成系统知识,并运用这种知识进行政策分析,其目的是要改善公共政策系统,提高政策质量。
(三)内涵:
1,研究对象:
公共组织,尤其是公共权力机关制定和执行的公共政策。
2,研究范围:
政策系统;政策的本质、构成和功能;政策的制定,执行,评估,政策的调整和终结等。
3,研究的方法:
定量和定性的方法相结合,既注重事实分析又注重价值分析。
定量分析:
指在政策过程中对把有关的资料和信息用确切的数字定量化出来,建立数学模型,用数量关系分析研究对象各组成部分之间的关系和特征,并用数量描述研究结果的方法
定性分析:
运用直觉和判断等方法对被考察对象的成分或具备的特征进行分析,并用描述性的语言表达有关的分析结果。
事实分析指的是要分析一项政策事实是怎样的,描述政策的内容,性质,结果等
价值分析指的是要分析政策有价值吗?
为什么要实行这项政策?
5,研究的目的:
改进政策系统,提高政策质量
二,公共政策学的研究对象
(一)公共政策决策行为的主体
1,公共权力组织的决策行为是公共政策学研究对象的核心和重点。
2,非政府组织的公共性强的决策行为。
(二)公共政策
作为公共政策研究对象的公共政策分为三个层次:
1,具体的个别的政策
2,政策群和政策链(P8)
3,政策一般:
所有政策的共同的本质和属性。
(三)政策系统:
由政策主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统。
它由信息、咨询、决断、执行和监控等子系统所构成。
(四)政策过程:
指政策系统运行的过程。
由政策制订、政策执行、政策评估、政策监控和政策终结等环节组成。
第二章:
公共政策与政策工具
第一节:
公共政策的含义与特征
(二)公共政策的定义:
公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标,以实现公共利益的行动方案或行动准则。
二,公共政策的基本特征
第一:
政治性与权威性、强制性
政治性是指公共政策的主体是政治组织,公共政策是政府的政治行为,其目的是为了维护和巩固现行的政治统治。
权威性指的是指公共政策在一定的范围内起支配作用,他人愿意服从或者不得不服从。
强制性指公共政策的执行以强制性的机关为后盾,政府机构可以对一些公共政策实行强制执行。
但如果没有法律规定,一般不动用强制力。
第二:
公共性与偏好性
公共性:
从内容上看公共政策应解决公共问题,实现公共利益;从主体上看,公共政策的主体具有公共性。
偏好性:
公共政策从提出到执行是一个选择的过程,也是一个价值和利益分配的过程,所以它会体现政府的预设重点,体现政府的自利性,体现占强势地位的群体的偏好,体现统治阶级的意志
第三:
稳定性(普遍性)与变动性(回应性)
稳定性:
表现为持续性和连续性
变动性:
公共政策随着利益关系、政策环境和政策资源的改变,需要调整,代之以新的公共政策。
第四:
整体性:
首先表现为系统性,即政策需要配套。
众多数量,类型不同的公共政策共同组成公共政策体系,才能发挥公共政策的整体功能。
其次,表现为层次性,如有中央政策,地方政策之分。
第二节公共政策的功能
一,公共政策的功能
1,管制功能:
制约和禁止政策对象不做什么。
第一:
积极性的管制功能。
政策条文突出激励原则,即对某种行为给予物质和精神奖励。
第二:
消极性的管制功能。
政策条文突出负奖励原则,即对某种行为给予物质和精神上的惩罚。
2,引导功能:
政策对人们的行为和事物的发展方向加以引导。
既是对行为的引导,又是对观念的引导。
第一:
正导向功能:
政策对事物发展方向和人的行为的正确引导。
第二:
负导向功能:
政策对事物发展方向和人的行为的错误引导。
3,调控功能:
政府运用政策手段在对社会生活中出现的利益冲突进行调节与控制的过程中所起的作用。
公共政策的调控功能具有直接和间接两种形式,同时也表现为特有的倾斜性。
4,分配功能:
通过政策手段将利益分配给特定的人群。
它需要回答将资源或利益分配给谁?
如何分配?
什么是最佳分配三个问题。
第三节:
政策工具的含义,类型与选择
一,政策工具的含义:
指为解决一定的社会问题实现一定的政策目标而采用的手段和方法。
二,政策工具的分类
(一)自愿性工具:
很少或几乎没有政府干预,它是在自愿的基础上完成预定任务。
其优点在于:
成本低,与主张个人自由主义的文化吻合,有助于维系家庭与社区的关系。
1,家庭和社区:
政府将服务的职能转交给家庭和社区。
2,志愿者组织:
志愿组织的志愿活动不受国家强制力的约束,不以追求利润为目标。
3,市场:
利用市场化的手段满足公众的需求或提供公共服务。
(二)强制性工具:
借助政府的权威和强制力,对目标群体的行动进行控制和指导。
1)管制:
指政府通过一系列行政管理过程对个人和机构的行为做出要求和规定的活动
2)公共企业(国有企业):
由公共企业生产和提供公共物品和服务
3)直接提供:
由公共财政拨款并由政府及其雇员直接提供物品和服务。
(三)混合性工具
1,信息和规劝:
信息传播:
政府向个人和公司提供信息并期待它们的行为发生预期的变化。
规劝:
政府试图说服人们去做或不做某事,力求改变人们的偏好和行动。
2,补贴:
指政府给个人,公司和组织的各种形式的财政转移,目的在于通过影响和改变受资助者对不同备选方案成本与收益的判断,促成其采取政府期望的行为。
3,税收和使用者付费:
1)税收:
政府向个人或公司强制性征税,以引发所期望的行为或限制不希望的行为。
2)使用者付费:
政府对某种物品,服务或行为确定“价格”,由使用者或行为者支付这种费用
4)产权交易:
政府通过产权拍卖,在没有市场的公共物品和服务领域建立起市场。
如拍卖车牌照,拍卖排污量
第三节:
公共政策的类型
(一)从形式特征上划分
1.所谓公共政策的形式特征,指的是一项政策是由谁制定、它的合法化经过什么样的程序、它的目标群体是谁、它的适用范围和生效时间怎样、它的执行者是谁、主要的执行手段是什么等等在政策文本上有正式规定的特征。
2.公共政策的形式特征是由公共权力机关的权力划分和权力配置决定的。
3,公共政策的横向形式构成
公共政策的横向形式构成是政治体制决定的。
当代世界主要国家的政治体制可以划分为五种类型:
以中国为代表的人民代表大会制,以美国为代表的总统制,以英国为代表的议会制,以法国为代表的半总统、半议会制,以瑞士为代表的委员会制。
公共政策的横向形式特征因这些政治体制的国家机构和权力配置方式的异同而互有异同。
公共政策在横向结构上是由立法决策--行政决策--司法决策.但因政治体制的不同,公共政策的横向形式构成主要有三大差别:
(1)是否有元首决策存在;
(2)是否有司法决策存在;(3)执政党的政策是否直接成为公共政策
●中国共产党的政策以两种形式成为公共政策:
第一:
直接的形式。
党的历次代表大会和中央全会通过的政策性文件,以及党的主要领导人发表的一些重要讲话
第二:
间接的形式:
将党的政策通过法定的程序,变成国家意志。
●将党的政策变成国家意志的法定程序有三种类型:
第一,中共中央与国家机构联名发布政策方案。
第二,中共中央提出政策创议,国家机构据此制定具体的政策方案,并按照法定程序通过。
第三,政府决策以党提出的政策原则为依据。
中国公共政策在横向结构上的形式构成为:
党的政策+人大决策+行政决策。
美国公共政策在横向结构上的形式构成为:
立法决策+司法决策+行政决策(包括总统决策)
4,公共政策的纵向形式构成
公共政策的纵向形式构成的类型差异,取决于国家结构,同时也同时也取决于各个层级的公共权力机关法定权力的大小和它拥有的实际能力的取决于各个层级的公共权力机关法定权力的大小和它拥有的实际能力的强弱。
中国公共政策的纵向形式为:
中央政策—地方政策(省政策—市政策---县政策)--基层政策(乡政策)
美国公共政策的纵向形式为:
中央政策---州政策---地方政策(市政策---县政策)
(二)从公共政策的内容划分
1,从纵向的角度看,按照政策空间层次的不同,可以将公共政策划分为元政策、基本政策、具体政策
1)元政策:
是关于政策方向、政策价值、政策程序的总规定,是其他各项政策的出发点和基本依据。
第一:
方向性的元政策:
对国家和社会的总体发展方向作出选择和规定.
如改革开放政策就是一种方向性的元政策
第二:
价值性的元政策:
从根本上规定什么样的目标值得追求
如:
效率优先,兼顾公平就是属于价值性的元政策
第三:
程序性的总政策:
确定政策产生合法途经的政策,
如民主集中制度就是属于程序性的元政策
2)基本政策:
针对某一社会领域或社会生活某个基本方面制定的、在该领域起全局性与战略性作用的政策。
特征:
第一:
权威性,基本政策的制订和发布机关在规格上和级别上比较高,通常只有中央政府或其授权机关才能制定和发布,具有指导和约束具体政策的权威。
第二:
广泛性:
适用范围广泛,覆盖整个国家,所有的行业,公民以及公民。
第三:
稳定性:
长期性起作用的政策
第四:
系统性,指在内涵上会衍生出一整套具体政策,具体执行步骤和行动方案
3)具体政策:
是针对特定而具体的公共政策问题而制定的具体行动方案和行为准则。
特征:
第一:
涉及面广,形式多样
第二:
针对性强,内容详尽
第三:
时效性强,变动性强
第四:
执行性强,操作性强
第三章政策系统与公共决策体制
一,政策系统的概念
政策系统是由政策主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的有机整体
二,政策系统的要素
(一)政策主体:
直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的行为者
1,直接主体
①公共政策的直接主体,即公共政策的法定生产者,也就是那些获得宪法和法律授权,享有公共权威,能够对社会价值进行权威性分配,从而主导政策过程的个人、团体或组织。
②直接主体包括国家的立法机关、行政机关、司法机关以及某些领袖人物。
2,间接主体
公共政策的间接主体,即那些虽不拥有合法权力,但能够通过压力、舆论、私人接触等方式,参与、介入到政策过程中,并产生一定影响的个人、团体或组织。
如政党,利益集团,媒体,思想库以及作为个人的公民
3,政策网络(P188-189)
(二)公共政策客体
1,概念:
公共政策客体指的是政策所发生作用的对象,包括所要解决的政策问题和所要发生作用的社会成员。
2,政策问题:
基于特定的公共问题,由政府列入政策议程并采取行动,通过公共行为希望实现或解决的问题
3,目前群体:
指受公共政策影响和制约的社会成员,目标群体对公共政策的态度有
(三)公共政策环境
1,政策环境的概念:
政策环境是指作用和影响公共政策的外部条件的总和。
2,政策环境的特点:
多样性,动态性两种,一是接受,二是不接受。
3,公共政策与政策环境的关系
第一:
环境决定和制约公共政策
政策环境是公共政策制定和执行的的条件和基础。
公共政策必须适应环境的需要,随着环境的变化而变化。
第二:
政策对环境具有反作用。
政策会改变环境,导致新的政策问题的产生
4,政策环境的构成因素
1)自然地理环境
地理环境是指一个国家所处的地理位置和自然状态,包括国土面积,地形地貌,气候,自然资源等。
地理环境不仅为社会发展提供了各种可能性,同时也为政策的制订与执行提供了各种可能性。
2)经济环境:
指对政策系统有重要影响的各种经济要素的总和。
第一:
是制定和执行公共政策的出发点
第二:
提供了政策系统运行所必需的资源。
第三:
影响政策系统的经济目标取向。
第四:
不同的经济形态对政策的导向、政策调整的范围,政策运作的方式以及政策的影响不同。
3)政治环境:
指对政策系统的生存、发展与运行产生重要影响的所有实际或潜在的政治状态(包括政治制度,政治体制,政治结构,国家与社会的关系等)和法治状态(法律体系,法律机构,执法机构等)。
政治环境影响政策系统的性质,政策系统的民主化程度和合法化
4)社会文化环境:
指公共政策活动所处的科学文化和思想道德等环境因素。
文化环境对政策的影响:
第:
影响政策的目标和目标排列的顺序;
第二:
影响政策制定的依据;
第三:
影响政策信息的反馈;
5)国际环境:
指政策运行时所依据的客观存在的国际条件、状况以及影响政策过程的各种国际因素的综合。
国际环境影响政策的表现
第一,影响政策系统的价值选择
第二,影响政策系统的参照系选择和目标选择。
第三:
影响政策系统的性质。
四,政策系统的划分及其相互关系
(一)信息子系统:
由掌握信息技术的专门人才所组成从事信息的收集、整理、存储和传递等活动,为公共决策提供信息资料。
第一:
信息的收集
第二:
信息的加工处理
第三:
信息的传递
(二)咨询子系统
咨询子系统是由现代政策研究组织以及各种专家、学者所组成的子系统,运用科学的方法和技术,为公共政策提供方案和其他方面的咨询服务。
第一:
政策问题分析
第二:
政策未来预测
第三:
方案设计和论证
第四:
参与政策评估并反馈信息
(三)决断子系统
由拥有决策权力的高层领导者所组成,具有最终决策权,领导公共决策的全过程。
第一:
提出政策议题
第二:
考虑政策目标的确立
第三:
组织政策方案的设计
第四:
负责政策的最终决定。
第三:
方案设计及论证
第四:
其他政策相关问题的咨询
第五:
参与政策评估与反馈信息
(四)执行子系统
由政策执行组织及其人员,主要是政府行政机关和行政人员所构成,主主要职能是实施政策方案,实现政策效果。
第一:
实施政策方案前的准备工作
第二:
发挥指挥、沟通和协调等功能
第三:
分析和总结执行情况
(五)监控子系统
由体制内外的有关部门、单位和个人所组成,目的是使政策目标得以顺利实现,避免政策变形走样,保持政策的权威性和严肃性。
第一,确立政策执行的准绳和规则,提供检察执行情况的依据
第二,监控政策执行情况
第三,反馈政策执行情况
(六)政策系统中五个子系统的关系
信息子系统和咨询子系统是公共决策系统的基础
决断子系统是政策系统的核心。
执行子系统是政策系统运行的实践环节。
监控子系统是决断子系统、执行子执系统良性运转的保障。
第二节:
公共政策的决策体制
一,公共决策体制
公共决策体制是决策权力的分配、决策的程序、规则和方式的总和。
(1)决策权力:
决策权力指决策主体在决策过程中对他人的控制力、制约力和影响力。
(2)决策程序:
指由前后相继的步骤、环节与活动所构成的决策形式过程
(3)决策规则和方式:
政策形成所遵循的原则和采取的投票方式。
三,公共决策权的配置
(一)首长制和委员制
1,首长制:
最高决策权归某个人独掌
1)优点:
决断迅速,高效
2)缺点:
易导致权力滥用,压制民主,公共政策的民主化、科学化会受到严重影响。
2,委员制:
最高决策权由两人以上的委员会议执掌。
1)优点:
能集思广益,有利于决策的民主化、科学化。
2)缺点:
导致决策迟缓,效率不高,决策成本增加。
(二)集权制和分权制
1,集权制:
指决策权集中于上级政策机关,下级机关只能依上级指令行事的决策体制。
1)优点:
更具全局性,统筹兼顾。
2)缺点:
政策适应性差,不能因地制宜
2,分权制:
指各级决策机关在各自管辖的范围内享有决策权,上级机关无权干预下级机关决策活动的决策体制。
1)优点:
各级决策机关能因地制宜制订政策,针对性强。
2)缺点:
各级决策机关的政策难以协调,易产生冲突。
四,公共决策的规则
(一)全体一致规则:
指所有投票人都对某项公共选择的方案投赞成票或没有任何一个人反对才能通过的规则。
特征:
(1)一票否决。
决策人形式上都平等地享有决策权。
(2)决策者中没有人因最终的方案选择而利益受损。
2,缺点:
(1)决策成本过高
(2)鼓励策略行为
讨价还价,弃权,使自己在不承担风险和政策成本的情况下获益
(二)多数规则:
采取少数服从多数的原则,以得票最多的政策方案作为正式的公共政策的择案规则。
1,简单多数规则:
指一项方案得票最多就可通过的规则。
2,绝对多数规则:
指对于一项公共政策方案,需要超过二分之一的投票人赞同方可通过的规则。
特征:
决策效率高
少数服从多数
缺陷:
多数剥削少数
决策结果未必可靠
投票悖论
(三)投票悖论
1,什么叫悖论:
指自相矛盾的说法。
如果承认这个说法正确,就能推出这个说法不正确;反之,如果承认这个说法不正确,就能推出这个方法正确。
2,投票悖论:
在多数票规则下,集体选择可能没有稳定一致的结果,而是在各种选择中循环.
3,投票悖论告诉我们决策结果由决策规则所决定。
民主集中制的优缺点:
民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主。
优点:
1.是观念的民主和纵向的民主;2.既有民主也有集中,民主是充分听取各方意见,畅所欲言,集中是高度统一,令行禁止
不足:
1.民主与集中本身是一对矛盾,很容易由民主集中蜕变为绝对集中,民主程序流于形式;2.民主与否受限于领导的个人作风。
第三节:
市场、政府与公共政策
一、市场失灵——政府干预的基本理由(公共政策的逻辑起点)
所谓市场失灵是指由于市场机制本身的某些缺陷和外部条件的某种限制,而使得单纯的市场机制无法把资源配置到最佳状态。
市场失灵需要政府介入干预,以调节市场机制,弥补市场缺陷,纠正市场失灵。
市场机制的有效性必须首先肯定
政府干预的必要性仅以市场失败为限
政策的基本作用是针对市场的失败或可能出现的失败,弥补市场机制的缺陷
二,市场、政府、公共政策的相互关系
第一:
效率问题由市场机制解决
第二:
政府通过公共政策弥补市场的缺陷,既保证市场运行的外部条件,又作为市场机制的补充。
市场不能解决宏观经济总量或供给与总需求之间的平衡,;市场不能解决国民经济的长期发展问题;市场机制难以调整和优化产业结构。
因此,政府需通过财政政策,货币政策,产业政策和经济计划等手段,对经济生活加以宏观调控。
公共物品:
公共物品具有两大特征,一是非排他性,二是非竞争性.
所谓非排他性指的是一种物品被生产出来,可以同时供一个人以上的人共同消费,无论个人是否为这种物品支付了价格,要排除他人消费这种物品是不可能的。
非竞争性指的是一个人对公共物品的消费不减少或不影响其他人对这种物品的消费。
同时具有非排它性和非竞争性的公共物品称为纯公共物品。
如国防、社会治安、消防、航标灯、天气预报等就属于这种纯公共物品。
俱乐部物品:
具有非竞争性,但又具有排他性。
如收费公园
公共池塘资源:
具有非排他性,但它达到某一使用水平以后又具有竞争性。
如牧场
有些物品既具有私人物品的特性,又具有公共物品的特性,这些物品叫做混合物品。
如教育,医疗卫生等。
结论:
公共物品的特性决定了,每个人都想让别人为公共物品的生产付费,自己不用付费就能享用,因此,公共物品不能由私人来生产和供给,必须由公共部门或政府来承担公共物品供给的责任。
第四节:
公共利益,民意表达与公共政策
一,公共利益与公共政策
1,公共利益的含义:
公共利益有两个层次:
首先是利益获得者的群体范围,其次才是利益实现的程度。
公共利益是最大多数公民的利益,而非最大多数公民利益的最大化。
2,公共利益的确定
(1)受益的主体具有普遍性和非特定性
(2)公共利益的界定更侧重于利益的长远性,即要考虑现实利益与未来利益的统一
(3)直接利益和间接利益的统一,即一项政策在满足直接利益相关者利益的同时,也为其他公民带来了间接利益。
(4)公共利益的界定要符合社会公认的基本价值判断,要维护宪法规定的公民的基本权利
(5)由程序界定公共利益(形式上体现公共利益)。
即要有保证公民参与权,知情权和监督权的制度保障
(6)公共利益的立法界定和司法界定:
公共利益的立法界定:
指由立法机关对公共利益的内涵、属性、范围所做出的法律界定
公共利益的司法界定:
指司法机关对具体涉及公共利益的争议事项予以裁决和救济。
二,民意与公共利益
(一)民意的内涵和特征
1.民意是民众基于特定社会问题而形成的,具有多数一致性和相对稳定性并能影响政策决策的意见和看法,是民众意愿和利益诉求
2,民意的特征:
第一:
民意表面上是群体意见,实则是个体意见的集合
第二:
民意产生于个人利益需求,其形成主要基于公众对自身利益的认识
第三:
民意是稳定性与变动性的统一
第四:
民意有“显性民意”(经过表达和传播的民意)与“潜在民意”(未经过表达和传播的民意)
第五:
民意表达实质上是公民民主政治权利的行使
2,民意与公共政策的关系
1)民意是影响公共政策的重要因素
民意是政策问题形成的原因
民意是政策方案形成和评估的重要依据
民意是公共政策合法性的基石
民意有助于政策的有效执行
2)民意不能作为公共政策制定的唯一依据,这是因为:
民意的短视性
潜在性民意的存在
民意的动态性
民众“理性的无知”
4)公共政策可以重塑和改变民意
第五节:
非政府行为者(公民、利益集团、大众传媒)与公共政策
一,公民与公共政策
(一)公民是公民政策的客体
第一:
公民的真正意愿很难确定
第二:
公民的意见多属短视
第三:
公民参与成本过高,效率低下
第四:
公民参与可能会导致社会不稳定
(二)公民是公共政策的主体
1,政策过程的民主化要求公民参与
2,政策信息获取的便捷性和公民素质的提高消除了公民参与政策过程的障碍
3,公民参与公共政策过程的价值
弥补政策信息的不足
确保公共政策的公共利益取向,提升公共政策的合法性
公民参与有利于政策方案的形成与评估
有利于提高公共政策执行的效力
为公共政策调整提供反馈意见
二,利益集团与公共政策
1,什么是利益集团:
利益集团是由具有共同的立场、观点和利益的个人组成的社会组织。
2,利益集团对公共政策的影响(作用)
政策信息沟通:
将政策信息在政策决策系统和利益集团、公民之间传递。
利益综合与利益表达:
将分散的,模糊的利益要求,转化为明确一致的组织利益要求,并通过正式的,非正式的渠道向决策层表明
介入政策制定过程
参与监督政策执行
三,大众传媒与公共政策
1)什么叫大众传媒?
指广播、电视、报刊、杂志、书籍、网络等人们借以表达思想和意愿、传播各种信息的舆论工具。
具有覆盖率高,信息量大,影响面广,冲击力强的特点。
2)大众传媒在公共政策过程中的作用
提高政策问题的认知程度,有利于推动政策议程的建立
扩大政策诉求群体,有利于收集民意和政策方案
形成强烈的政策舆论,为政策执行奠定舆论基础,监督政策执行,防止政策执行偏差
收集公众对政策的反馈意见,有利于对政策的政策评估,推动政策的及时调整
讨论:
“网络是个好东西”
第四章:
政策过程的理论决策模型
一,广博(完全)理性决策模型
(一)概念:
人们在决策时遵循最大化原则,抉择最优方案,谋求最大利益。
(即选择获得最大社会纯效益的政策,这里的效益指通过公共政策所取得的所有政治的、社会的、经济的价值综合度量。
)
(二)完全(传统)理性决策模型的具体步骤
1,确定政策目标
2,针对政策目标提出各种可行的备选方案
3,预估各种方案的可能引起的社会后果
4,根据可收集到的资料计算各种备选方案的F-C(社会总价值和社会总成本之差)值
5,根据F-C最大原则选择备选方案作为最后的政策方案
(三)完全(传统)理性选择模型应具备的条件
1)决策者绝对理性
2)决策目标单一,明确和绝对。
3)决策者在决策过程中具备一以贯之的价值偏好
4)决策过程不考虑时间和其他政策资源的消耗
(四)评价
1)理想化,无法实现。
因为:
决策目标不是单一,明确和绝对的,而是多元、模糊和相对的。
决策者并非绝对意义上的理性人
人的认知能力(处理信息的能力,人的
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