当前我国行政决策的存在的问题和解决思路王丹.docx

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当前我国行政决策的存在的问题和解决思路王丹

当前我国行政决策的存在的问题及解决思路

摘要：

胡锦涛同志在党的十七大报告中指出:

“行政管理体制改革是深化改革的重要环节。

要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。

健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。

”本文对如何提高行政决策水平做出了阐述。

关键词：

行政决策；决策理论；社会管理；政府职责

引言

决策理论的创始人赫伯特.西蒙曾经指出，管理就是决策。

行政管理也是管理的一种，那么，行政管理也就是整个行政系统的决策活动。

当然，行政的事务很多，决策仅是其中的一项。

但决策不是行政的一般事务，而是最重要、最不可缺少的事务。

任何一个行政组织要想顺利地实现组织目标，都必须在科学预测的前提下，把握好决策对象的本质和规律，从各种行动方案中做出最佳抉择，以达到最优化的行政效果。

一、行政决策概述

（一）行政决策的概念

行政决策特指国家行政机关工作人员在处理国家行政事务时，为了达到预定的目标，根据一定的情况和条件，运用科学的理论和方法，系统地分析主客观条件，在掌握大量的有关信息的基础上，对所要解决的问题或处理的事务，做出决定的过程。

行政决策是决策的一种，它是行政机关为履行行政职能所作的行为设计和抉择过程。

它具有不同于其他决策的特点。

主要有：

行政决策主体是特定的，只有具有行政权的组织和个人才能成为决策主体；由于行政管理的范围和内容极其广泛，行政决策的客体是广泛的；既定的行政决策不仅对行政组织成员，而且对各级行政组织的管辖范围内的企业、事业单位、社会团体和个人都有约束力，表现出行政决策的一定权威性。

（二）行政决策的特点

行政决策是公共管理机关代替公众实行的管理行为，有其独有的特点，主要表现为：

（1）行政决策主体的特定性，与其他的决策行为不同，行政决策的主体只能是掌握行政权力的行政组织和行政人员，行政组织之外的机关和社会团体，只有经过特定行政组织或法律授权，才能进行行政决策。

而不具备此项资格的主体都不可能成为行政决策的主体。

（2）行政决策客体的广泛性，行政决策的公共性决定了其代表的并不是某一个人或是某一部分具体的人的利益进行的决策和管理，其针对的对象是广大的公众，行政决策会影响到全社会或社会的大部分。

（3）行政决策效力的权威性，行政决策方案一经公布，就具有普遍的约束力，是其代表公众行使行政管理权和管理公共事物的重要体现。

（4）行政决策的公益性和非营利性，行政决策同其他决策、特别是经济决策的最大不同点就在于行政决策在任何时候都不是以营利为目的，而是以社会公共事务和人民的利益为决策的对象和出发点，其目的是贯彻执行统治阶级意志。

二、存在的主要问题

从重依政策行政、依领导人指意办事，到重依法行政、依法办事，这是政治文明的一大跨越，有一个逐步推进的过程，不可能一蹴而就。

所以，我县目前在依法行政方面还存在差距是肯定的、不足为奇的。

这主要是：

（一）行政决策者法治思想萌芽艰难

我国是一个有着两千多年封建专制统治、十多年的军阀统治、二十多年蒋介石独裁统治的国家。

新中国成立后，我们国家的法制建设又经历了曲折的道路，特别是“文化大革命”导致的十年内乱，更使法制建设中断，国家行政管理遭受严重破坏，社会处于严重混乱状态，人们的“法治”意识荡然无存。

这种先天的不足加之后天的缺陷，使得“人治”残余思想至今仍普遍存在，“法治”思想萌芽艰难，依法行政阻力不小。

在少数人眼中，依法行政不管用，按法定程序办事太麻烦，弄得不好还得当被告上法庭，远不如开会、发文件，甚至打电话方便快捷，因而总是抱着“人治”观念不放，习惯于“以言代法”、“以权压法”，置法律于不顾；或认为，“法治”是治“民”的而不是治“官”的，依法行政就是“依法治老百姓”；或自以为是地进行所谓“法律是人制定的，归根到底还是人治”的逻辑推理，甚至公然把自己凌驾于法律之上，凌驾于老百姓之上。

还有的则干脆把依法行政当作一种为“我”所用的工具，顺我意时就搬起法律武器，不顺我意时就把法律抛在一边，我行我素。

如此等等，依法行政面临不少障碍。

（二）行政决策监督力度不够

虽已形成对行政决策监督的网络，但绝大多数监督主体的监督软弱乏力，人大及其常委会的监督实际运用很不够，实际效力极为有限；政协民主监督不到位，作用尚未充分发挥；人民群众的监督名不符实，实际效力极低；司法机关困惑较多，实施监督荆棘不少；舆论监督受制较多，难于放手发挥作用；行政机关的职能监督、行政监察等内部监督由于受复杂情况和关系等因素的影响，虽然能够发挥一定的作用，但力度不够,比如，领导干部利用其职权和影响为其配偶、子女谋取非法利益，这种情况一旦发生，往往很难调查核实。

对在事后很难查清的问题，就要采取事前把关的办法。

由于监督软弱乏力，行政管理中存在大量的“权力真空”，有的甚至处于一种失控、无序状态，行政违法、行政过错得不到及时有效纠正、补救。

（三）行政决策缺少对百姓层面的考虑

现在一些地方政府的行政决策，大多还是围着政绩这个"指挥棒"转，而对地方政绩的考核来自上级，由于这些机制上的缺陷，使得一些地方政府在行政决策时就会较少的考虑来自于百姓层面的要求与困难，这也就在客观上造成了有的地方虽然每年的GDP有不少增长，但下岗失业人员却在上升；有的地方房地产高速发展，但做出贡献的动迁户却不能得到实惠，生活水平反而有不同程度的下降；还有就是地方经济年年有增长，但社会的贫富差别却在进一步拉大。

这些现象的存在都在一定程度上说明有些地方政府在行政决策时，很少或基本没能考虑行政决策对百姓日常生活的影响，上述的政绩为民"相背离的现象，应该说在不少地方有不同程度的存在，这也是社会公众有目共睹的。

这些现象的存在，从不同角度折射出行政决策的弊病：

即地方在经济发展的过程中，没有或很少有百姓利益的含金量，一些行政领导心里想的是GDP，而没有想到百姓生活水平的提高才是政府最好，也是最根本的交代。

　　行政观念的错位来自于相关考核机制的弊病，这就是存在决定意识原理在行政决策机制上的具体反映，如不能对这些弊病及时的加以纠正，长此以往必定会影响社会公众对行政决策的公信，也会使社会公众对公共事务产生冷漠感。

只要想一下，一个不能给百姓造福的行政决策，会是什么决策？

一个没有充分民意理解作支撑的行政决策，又会是怎样的结果？

真出现这样的现象，有多可怕？

　　所以当务之急，是要及时改变地方政府在决策时的机制，真正把百姓利益作为政绩考核的第一中心，让百姓利益真成为行政决策的"指挥棒"，通俗地说，就是要让上述北京有关"条例"中的为民"亮点"在各地"亮"成一片。

这个愿望的实现，最重要的就是要靠机制的力量，光靠教育与自律，希望十有八九落空！

三、我国的行政决策水平存在问题的原因

（一）行政决策体制不健全导致责任意识淡薄

我国行政决策体制不健全，导致部分官员和执政部门责任意识不强，是导致决策水平不高的重要因素，例如：

我国法律没有严格的行政决策程序规定。

我国传统的公共行政体系一直“重实体,轻程序”,像“三拍”（决策拍脑袋、执行拍胸脯、出事拍屁股）等现象屡见不鲜，严重损害了行政机关的形象，制约了经济和社会的发展。

导致目前行政决策程序化程度存在不高。

同时，行政决策程序设计不科学,也是行政决策失误多,官员责任意识淡薄，是产生腐败的一大诱因。

行政决策责任不明确,决策责任和决策权力相分离,经常产生“集体决策,集体负责”的现象,面对重大紧急或突发事件时,总是采取“集体讨论,议而不决,决而不行”的措施,导致责任无人承担,错过了处理一些紧急问题的最佳时机。

（二）监管不力影响行政决策的公共利益取向

行政决策从本质上讲是行政主体运用公共权力对社会资源和社会利益进行的权威分配过程。

我国是社会主义制度国家，是人民民主专政的国家，行政决策应该为人民群众的公共利益服务，必须做到公平、公正、科学、高效。

然而，在实际操作上，由于行政决策的主体大多是拥有决策权的极少数人官员和国家公务人员，因监管不力，在市场经济体制下利益多元化的条件下，受到决策者个人得价值和兴趣取向及外在条件的影响，决策者往往为了追求个人利益或小团体利益，而作出了背离社会公共利益或者不公正的决策，导致“部门权力化，权力利益化，利益政策化”的腐败现象。

此外，一些不正当利益分配甚至被政策化、法制化，进而，堂而皇之地披上合法的外衣，为更多的不合法决策提供了铺垫。

这些做法，严重背离了行政决策的目的，严重损害了公共利益。

在西方发达国家，国家行政组织部门为了维护宪法尊严，都普遍建立了一系列严格的审查、监督制度，还通过建立专门的司宪机构来审查违宪案例，追究违宪责任，基本做到了监督机构专门化，建立宪法诉讼制度，将违宪行为纳入了司法程序等等，做到监督司法化。

（三）决策者素质是行政决策成败的重要因素之一

我国实行行政决策首长负责制，因此，提高决策者的整体素质，对实现行政决策科学化、民主化有重要的主导作用。

我国经常看到的一些失败的行政决策，往往就是决策者为了维护部门利益、地方利益或个人利益，而置人民利益于不顾。

例如，各种各样的形象工程、政绩工程。

因此，挑选和培育为公共利益服务、对人民负责的行政决策者尤为迫切和重要。

（四）行政决策系统关系不顺导致决策成果难以实施

现代化的决策系统应该是一个由信息、参谋、决断和监督等子系统组成的分工合作、密切配合的有机体系。

但在现行的决策结构系统中，党、政和人大等决策机关的权力、职权及范围的划分不是很清晰，关系尚未完全理顺。

与此同时，政府及其工作部门，既是决策的制定者，又是决策的执行者，同一个公务员群体，同样的运作方式，承担着两个环节的使命，看似具有连续性，实则不利于形成各自优势，更不能形成行政决策、执行和监督的相互制约机制，从而影响行政效率的提高。

此外，各级政策研究咨询机构职能发挥普遍不够，体制外的或者民间的研究组织发育缓慢，与政府部门缺乏制度性的联系，其研究成果难以得到有效利用。

（五）行政决策配套制度不全难以发挥行政决策功能

随着政治体制改革的不断深化，我国已建立了一些行之有效的有关行政决策的法规制度，如民主集中制、行政首长负责制、听证会制度、社会公示制度、专家咨询制度、决策论证制度等等。

但总的来说，这些制度缺乏内在的相互连接性，整体配套性不强，加之在执行过程中还会有较大的随意性，此外，我国行政决策尚未建立起完整严谨的程序，行政决定的作出大多是一种内部行为，只进行内部的调查、论证，既没有建立民主参与的渠道，也没有设置理性论证的环节，以致不少主观决策、重复决策时有发生。

所以难以发挥应有的功能和作用。

四、提高行政决策水平的几点策略

（一）加强领导学习培训，提高干部综合素质

正确决策是领导者的基本职责和各种素质的集中体现，也是衡量一个领导集体和一名领导干部能力与水平高低的主要标志[7]。

领导者是决策活动的主体，其能力素质直接影响决策，决定决策的效果和成败。

特别是现代社会信息瞬息万变，社会形势日新月异，新知识、新经验、新理论、新观念层出不穷。

这就要求我们一定要积极树立“学以立德、学以明志、学以增才、学以致用”的理念，立足于学好基本理论、掌握时政方针、通晓现代科技知识、法律知识、市场经济知识、国际知识、专业知识，着眼于增强理想信念、宗旨观念、党纪政纪观念、群众观念，培育党员意识、责任意识、法律意识、科技意识、科学发展意识、人才意识和改革创新意识，不断提高适应新形势和岗位需要的各种能力，不断开阔视野，增长知识，增强胆识，不断提升分析问题和解决问题的能力。

必须把学习作为履行职责的首要条件，作为谋划发展的首要任务。

要认真学习，善于思考，注重实践。

政府及领导干部要不断增强科学决策意识，努力掌握科学决策方法，着力提高科学决策水平。

要立足大局，着眼全局，把需要决策的重大事项放在大局中来审视，力求决策起点高、视野宽、效果好，使决策体现时代要求，反映客观规律;要改革创新，做到不唯上、不唯书、只唯实，敢于冲破不合时宜的“禁区”，努力实现各项工作的新突破;要发扬民主，建立高效的决策运行机制，切实提高决策的质量和水平。

科学谋划、有效运作，是政府推动决策落实的重点所在。

要把握宏观形势，善于顺势而为，化劣势为优势，变优势为胜势;要解决中观问题，科学安排工作，注重运作实效，寻求综合效益、整体效益、长远效益的最佳平衡点。

（二）健全行政决策机制，保障行政决策法制化

行政决策的科学化和民主化是健全行政决策机制要实现的目标。

同时，决策的科学化和民主化又离不开法制作为保障。

因此，决策的科学化、民主化、法制化三者是相互联系、相互渗透、不可分割的有机整体。

民主化是基础，科学化是主导、法制化是保障。

行政决策的科学化、民主化和法制化已成为新时期健全行政决策机制的重要目标。

所谓行政决策的科学化或者科学决策，是指行政决策在科学的决策理论指导下，按照科学的决策程序，运用科学的决策方法进行决策。

也就是说，决策的内容必须是科学的，符合经济、社会发展规律，有利于解放和发展生产力，得到广大人民群众的普遍认同和拥护。

决策的方法也必须是科学的，从实际出发，运用科学的方式，选择最佳的决策方案。

决策的科学化是两者的统一。

所谓行政决策的民主化或者民主决策，是指决策的形成必须经过民主程序，保障人民群众充分参与决策过程，听取人民群众的意见，体现和反映人民群众的意愿和要求，代表他们的根本利益。

所谓行政决策的法制化或者依法决策，是指通过宪法、法律和法规规范和约束决策主体、决策行为、决策程序，实现决策权依法有据，决策行为依法进行，决策违法依法追究责任。

实行科学决策、民主决策和依法决策是我国社会主义政治文明建设的一项基本内容，是社会主义市场经济发展的客观要求，也是建立法治政府的一项重要目标，具有重大的现实意义。

改革开放以来，我国社会主义现代化建设取得了举世瞩目的巨大成就，这与我们党和政府制定和实施的一系列正确的路线、方针、政策和法律、法规密切相关。

同时，随着社会主义民主政治和市场经济的发展，加入世贸组织的新形势，对决策创新提出了许多新的要求。

由于受传统的决策体制、机制和方法、观念的影响，一些地方和部门在行政决策方面难以适应新形势、新任务提出的新要求，随意决策、滥用决策权、搞劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”的现象还时有发生，人民群众反映强烈。

解决这些问题，就必须建立健全科学民主决策机制，推进行政决策的科学化、民主化和法制化。

（三）在决策中充分发扬民主，完善公众参与度

1、要建立和完善行政决策公开制度

行政决策的公开是指行政机关的行政活动或者决策过程和结果的公开，其本质是对公众知情权、参与权和监督权的保护。

除依法应当保密外，决策事项、依据和结果要公开，公众有权查阅。

2、要建立和完善行政决策专家论证制度

行政决策涉及面广、影响重大，决策方案的制定要做到具有前瞻性和可行性，尽可能保持与先前决策的连续性，并充分考虑对经济和社会可能产生的影响。

为了保证决策的科学性，涉及重大决策性事项以及专业性较强的决策事项，应当事先组织专家进行必要性和可行性论证。

3、强化行政决策中的网络政治参与

互联网正逐渐成为传递原生态民意的重要渠道。

网络政治参与拓宽了公民参与政府公共管理政策制定的途径，增强了公民的政治参与性，使政府公共管理政策的制定更科学、更合理、更能真实反应民意，但网络政治参与存在的消极影响也不可忽视，因此要完善网络政治参与在政府公共管理政策制定中的作用。

（四）完善决策程序，推进科学决策

在进行重大行政决策时，应形成一套完整的决策程序，努力做到决策的科学性。

一是调查研究。

实行行政决策研究论证制，各部门提请政府讨论决定的重大决策建议，事前做好基础性、战略性研究。

决策前，深入基层、企业和群众中开展调查研究，认真倾听各方面的意见和建议。

专业性强、情况复杂、影响深远的社会经济问题，还经过专家学者或专门机构进行论证评估或法律分析。

二是征求意见。

实行行政决策听取意见制，在确定每年经济发展目标和任务举措时，均通过召开专家咨询委员会、领导专题调研、街道部门座谈听取意见等形式广泛听取各方意见；在确定实事工程时，都向市、区人大代表、政协委员以及社区（村）代表等社会各界通过座谈等形式征求意见，并在有线电视、报纸上公开征求意见。

广泛听取意见建议后再进入政府决策程序。

三是听证。

实行重大决策事项听证制，对法律、法规、规章规定应当听证以及涉及重大公共利益和群众切身利益的决策事项，进行听证。

听证采取公开举行的方式，确保听证参加人对有关事实和法律问题进行平等、充分的质证和辩论。

对听证中提出的合理意见和建议进行了吸收采纳，意见采纳情况及其理由以书面形式告知听证代表，并以适当形式向社会予以了公布。

四是试点。

对涉及面较广、试验性较强的决策措施，先行试点，以检验决策的可行性，取得经验后再作出正式决定。

总之，要进一步完善重大行政决策听取意见制度，建立健全公众参与重大行政决策的规则和程序，增强行政决策透明度和公众参与度；进一步推行重大行政决策听证制度，扩大听证范围，规范听证程序，吸收采纳听证中提出的合理意见；进一步建立重大行政决策的合法性审查制度，各级政府做出重大行政决策前，必须交由法制机构或者组织有关专家进行合法性审查；坚持重大行政决策集体决定制度，杜绝擅断专权、滥用权力；建立重大行政决策实施情况后评价制度，及时发现纠正决策存在的问题，减少决策失误造成的损失；建立行政决策责任追究制度，坚决制止和纠正超越法定权限、违反法定程序的决策行为。

（五）加强监督检查，充分发挥督察职能

完善监督考核，实行决策执行过错责任追究，使行政监督贯穿于行政决策执行的每一个环节。

一是充分发挥政府督察的职能作用。

市政府督查室、市监察局按照分工，对市政府做出的决策事项，及时督促有关部门立即执行、坚决执行；对市政府重要会议议定事项和领导批示交办事项，实行限时办理，按时反馈。

二是改进督查工作办法。

把经常性的督办与深入实际和到群众中明查暗访结合起来，着眼于掌握落实的真实情况，突出抓好正反方面典型。

按照市政府工作部署，市政府督查室、市招商局深入基层了解掌握招商引资工作困难和问题，调查核实并公开通报招商引资任务完成情况，严格考核奖惩，提高了招商引资工作的实效性。

三是接受人大的工作监督、法律监督和政协的民主监督。

（六）提高责任意识，坚持权责统一

应建立决策责任制度，明确决策机关、决策者的责任，做到权责一致、责随权走。

坚持“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度。

对于未经认真调查研究、未经充分论证、未经领导集体讨论作出的失误决策，要追究决策人的行政过错责任。

对违纪违法决策，擅自改变集体决议造成损失的要严肃查处。

对决策机关和决策者因决策失误导致公民个人和组织利益受到损失的，应分别负赔偿责任。

对重大决策失误造成巨大经济损失或引发局势不稳定的，不能让损失全由国家“买单”，而责任人一走了之、甚至易地提拔，决策负责人要就地引咎辞职，以进一步增强决策者的决策责任，努力推进决策的科学化、民主化。

结论

提高我国的行政决策水平必须有相应的制度保证。

在保证行政决策科学化、民主化的制度建设方面，我们己经做出了一些努力和尝试，但还不够，基本上还没有建立起一个比较健全的决策咨询制度、决策听证制度，决策评估制度和决策责任制度。

因此，我们应该按照十七大的要求，在绝不照搬西方政治模式的前提下，积极吸收国外在科学决策方面的一些合理机制，提高行政决策的科学化与民主化程度，促进中国特色社会主义的发展与进步。

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