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对近几年来兴起的撤村并社运动的几点思考
对近几年来兴起的“撤村并社”运动的几点思考
摘要:
近年来,在国务院“土地增减挂钩”政策的推动下,全国多地纷纷开展了以“撤村并社”为核心内容的农村城镇化建设。
“撤村并社”运动的主要做法是将相邻的几个村庄合并到一起,统一盖楼。
这场大规模运动在取得了较大成绩的同时也暴露出了政府行为的很多问题,如片面追求城镇数量和规模、对城镇化动力机制认识上的偏差、缺乏以农为本的思想、忽视农民的参与管理权等。
这种政府行为的偏差应该尽快予以纠正,否则会造成社会的不稳定。
关键词:
“撤村并社”;农村城镇化;以农为本近些年,山东、河北等地在国务院“土地增减挂钩”政策的推动下开展了大规模的以“撤村并社”为核心的城镇化建设,这场大规模的农村建设取得了较大成绩,但过程中也产生了很多问题。
本文就“撤村并社”中政府行为的偏差提出自己的看法。
一、从城镇化发展目的上看:
片面追求数量和规模城镇化水平是衡量一个地区经济发展状况的重要指标,它的内涵十分广泛,因此城镇化水平的衡量标准要包括社会、经济、人口素质、人民生活、基础设施、环境等各个方面。
然而,至今我国在衡量城镇化水平时,仍仅仅以城镇化率来作为衡量标准,即通常以城镇人口占该地区总人口的比重来衡量。
这种单纯地以城镇化率来衡量城镇化水平的认识是极其片面的,它直接导致了地方政府在推动城镇化进程中重数量轻质量,片面追求数量和规模,大拆大建,认为单纯地拆农村建楼房就完成了新农村的建设,新农村就是农民住楼。
这种认识具体体现在现在有些地方通过“撤村并社”、“农转非”等形式提高城镇化率来加速推进城镇化,引发了一系列问题。
一些地方政府为了提高政绩,扩大城镇规模和数量,强制征用农民土地,大量的农民一夜之间变成了三无农民(无土地、无工作、无社保)。
大规模的撤村并社后,从表面上看城镇的数目增多、规模扩大,但实际上搬进社区的农民的生活质量并没有很大的提高,不少地方的农民虽然名义上成了城镇户口,可实际上还是过着农民的生活。
很多调查发现,尽管一些地区农民搬上楼,但是还在务农,仍以第一产业为主,这导致农民务农很不方便,一些农机具没地方放,只好自己另搭棚子放,结果使得小区城不像城、乡不像乡,人居环境反而退化。
事实证明,“撤村并社”并不适合当前的很多农村地区,它有其自身的规律和条件。
本文综合各种考虑,将村改居的条件总结为五点:
第一,城镇化的进程要与当地的经济发展水平相适应,当地的经济结构应以二、三产业为主。
第二,农民大多从事非农产业,即二、三产业,农业只是副业,农民对土地的依赖性弱。
第三,各项基础设施和社会保障与城市的市政服务相当。
第四,当地人口的人口素质、价值观念、生活习惯、思维方式以及行为方式已逐步向城镇人口转化。
第五,要征求农民意见,在农民接受这种改造的前提下才能实施。
满足这些条件的村庄实施“撤村并社”也未尝不可,但必须进行有效的规范和管理。
然而现在一些条件不成熟的地区,不顾农村建设的客观规律,不考虑农民的实际需要,跟风冒进,盲目照抄照搬城镇建设的模式,运用政府强制力强行推进这场运动,已经暴露了很多的问题。
我国发展农村城镇化需要量的增加,但更应注重质的提高。
农村城镇化建设是一个过程,它不可能在短期内完成,要遵循循序渐进的原则,不能急于求成,不能片面追求数量的增加和规模的扩大,要对农村城镇化的内涵作全面、准确的把握,注意质和量的统一。
二、从城镇化动力机制上看:
对城镇化动力机制的片面认识所谓农村城镇化发展的动力机制,是指推动农村城镇化发展所必需的动力的产生机理,以及维持和改善这种作用机理的各种经济关系、组织制度等所构成的综合系统。
关于农村城镇化发展的动力机制,归纳起来有以下几种观点:
第一,“推拉理论”;第二,工业和第三产业;第三,“政府推动”和“市场拉动”的双重动力机制;第四,多元动力机制理论。
在这些分析城镇化动力机制的理论中,虽然这些都是推进城镇化的重要因素,但并没有指出真正的动力机制,即谁才是农村城镇化的主体,到底依靠谁来推进农村城镇化。
人民是历史的创造者和推动者,农民是农村的主人,农村城镇化的主体应该是农民,农村城镇化的发展根本上也要依靠农民。
很多地方政府在新农村建设时没有认识到这一点,忽略城镇化发展的内在动力,即根本动力——农民,而只是用一些外在的动力(包括政策环境、制度变迁等)等来推进城镇化,这样的城镇化是畸形的、不稳定的。
健康的城镇化必须从各个方面调动农民的积极性。
农民群众不仅是农村社区建设的直接受益者,也是推进农村社区建设的主体和基本力量。
因此,要充分发挥农民参与社区建设的积极性和主动性,切实尊重并保障农村社区居民在社区建设中的主体地位。
但是,在这场“撤村并社”运动中,农民一直处于附属地位,农民群众在农村社区建设中的主体地位难以获得切实保障。
在这种政府“自上而下”的行政动员下的农村社区建设中,一些地方利用行政命令强制农村迁村并社,并对农民住房样式、面积、风格统一标准、统一规划、统一施工,导致了“一刀切”的乡村建设模式。
甚至有些地方政府在利益驱使下利用社区开发的名义下乡“圈地”,侵害农民土地利益及合法权利,引起了社会矛盾和冲突,不利于农村社区的稳定与可持续发展。
三、从指导思想上看:
偏离以农为本的思想以农为本是科学发展观的核心思想以人为本在农村城镇化过程中的体现,农村城镇化本质上是使农民转移到城镇,转变为市民。
所谓的农村城镇化,说到底都是农民的问题,因此,推进农村城镇化必须以农为本,尊重农民的意愿,应该将以农为本作为制定和实施城镇化战略的基本方针。
现实中,地方政府偏离以农为本具体体现在:
第一,“撤村并社”运动直接导致了农民生活、耕种不便的问题。
根据调查,很多进行“撤村并社”运动的农村,实际上仍然以农业为主。
这直接导致了农民生活、务农极不方便。
很多农民抱怨,农具、手扶拖拉机、粮食和牲畜都无处可放,集中居住地和承包地离得远,务农不方便。
三农问题专家、中国城郊经济研究会副会长顾益康指出,农民集中居住首先要尊重农民意愿,便于农民的生产、生活,要因地制宜地推进农民集中居住,对于不以农业为生活基础的农民可以考虑集中居住,但纯农区则不一定适合,“撤村并社”不宜搞一刀切。
第二,在“撤村并社”过程中,大部分农民无力承担购买、搬迁、装修楼房费用。
很多地方普遍存在着农民买房价格高于或远高于建房成本的问题。
甚至有些地方政府在“撤村并社”中“赚”了农民的钱,导致农民得到的补偿远远少于预期。
根据调查,在济宁市邵庄寺社区,政府以160~550元每平方米的价格拆了当地的房子,再让农民以800~1000元的高价购买楼房,一套24平方米的生产用房需要14000多元,还要买车库来存放农用三轮等。
这样算下来,一套最小的80平方米的房子加上杂项,农民就要负担约8万元债务。
这样的状况,在邵庄寺村是普遍现象。
在山东省,待拆除的农民房产估值一般为每平方米300~400元,地方政府组织开发的楼房一般是每平方米600~700元或更高一些。
农民要住同样面积的楼房就需要每平方米倒贴300~400元或更高,再加上装修费和其他杂项,每家村民身上都要背六七万的债,使大部分农民背上沉重的经济负担。
第三,多地地方政府为了政绩和经济利益强迫农民“上楼”,各地暴力拆迁案时有发生。
很多省市为了鼓励基层政府积极参与到“撤村并社”运动中,对县乡政府出台了很多激励措施。
例如山东省市级政府对县乡政府的激励措施是每从农村农民住房中腾出1亩地,补贴20万元,这里面有巨大的经济利益。
一些基层政府在这些政策的激励下,积极推进“撤村并社”,在一些地区出现了地方政府强拆民房,强迫农民“上楼”的案例。
根据国土部的试点管理办法,“增减挂钩”严禁违背农民意愿大拆大建。
但在一些地方,强迫农民“上楼”的事例已有发生。
在江苏、山东等地已发生多起暴力拆迁事件。
类似的暴力强拆还在不断上演,如不慎重处理,会给社会的稳定埋下祸根。
第四,社区配套设施不完善的问题。
很多地方政府认识上出现误区,以为“撤村并社”就是拆农村建楼房,拆完建完就完成任务。
实际上,“撤村并社”运动的开展需要一系列的配套设施,包括基础设施建设、公共服务和社会保障等。
很多地区的农民“上楼”后,发现政府承诺的基础设施建设和公共服务没跟上、社会保障制度没兑现。
四、从农民的权利上看:
忽视了农民的参与管理权农民是农村的主人,农村是农民的农村,因此,政府在处理农村问题时,应该有“农民”意识,要站在农民的立场上,以农为本,从农民的角度来解决问题。
现代的政府是有限政府,传统的行政模式已不再适应时代的需要,农村问题的解决只能是在政府的指导下由农民来完成,其他任何主体试图包揽和代办都是不允许的。
我国宪法作为我国的基本大法,明确规定“国家的一切权利属于人民”和“人民当家做主”,因此,农民作为“人民”的重要组成部分享有参与管理自己事务的权利是应有之义。
村民自治是农民参与管理权的具体体现,是农民群众当家做主的具体形式。
现如今,村民自治已成为具有中国特色的农村基层民主最基本的形式。
所谓的村民自治,就是广大农民实行自我管理、自我教育和自我服务,由农民直接行使民主权利,依法办理自己的事情。
村民自治具体体现在“四个民主”,即民主决策、民主选举、民主管理、民主监督。
这其中,农民的民主决策参与主要是指村民通过自己的代表机构——村民会议和村民代表会议来讨论并决定本村内的重大事务。
实际上就是按照有关法律法规,由全体村民按一定的户数或人口比例选举产生一定数量的代表组成村民代表会议,研究决定村中重大事项和群众共同关心的问题,按多数人的意见作出决定,这是村民自治实践过程中的制度创新[1]。
这表明,凡是涉及村民切身利益的事项,必须由村民进行民主讨论,并按多数人的意见作出决定。
这场“撤村并社”运动的运作方式是:
各乡镇政府的“合村并点盖楼计划”经上级政府批准后,自行组织实施。
乡镇政府在获取批准后,在丈量村民住宅和评估村民房产价值后,在规定时间内拆除农民住房。
盖楼即新农村房地产开发权由地方政府授权相关人组织实施。
从运作方式上看就会发现这场运动的推行缺乏与农民的沟通,完全没有考虑农民的参与管理权。
事实上,一些地方政府在推进“撤村并社”的过程中,主客体颠倒,政府和开发商成了主导,农民只能被动地接受,没有任何互动,更不用提参与管理权。
甚至在一些地方,农民在根本不知情的情况下被要求交出自己的宅基地,农民甚至缺少最基本的知情权。
《宪法》规定农村土地属于集体所有,农村宅基地集体所有、家庭使用,是农民的现实财产。
让农民交出自己的宅基地和自留地,这是关乎农民自身利益的大事,理应召开村民会议和村民代表会议来讨论。
新修订的《村民委员会组织法》第二十四条规定,宅基地的使用方案须经村民会议讨论决定方可办理。
然而,一些地方政府在实施时,只是经省国土资源厅批准,国土资源部审核同意,并未将这个决定向农民公开,也并没有要求村里召开全体村民大会来征求农民的意见,更未公开所有的相关细节。
这是一种完全“自上而下”的行政动员方式。
这种“自上而下”的动员型乡村建设机制日益凸显出自身的弊端。
尽管各地区在进行农村社区建设试点时明确提出要通过整合农村资源、依靠农村自身力量来推进社区建设,但是现实中还是以“自上而下”的行政方式为主。
有村民反映,在村民签订拆迁合同时,村干部挡住门,让村民一个一个进去,盖住协议书的内容让村民先签字摁手印,然后再把协议书给村民。
很多地方的农民就是在这种不知情的情况下同意交出自己的宅基地和自留地的。
农民缺乏与政府交流的平台,有问题也不知道去哪里能解决,农民因为土地问题上访成功的案例也不多,大部分情况下都不予受理,有的甚至因此遭到恐吓和威胁。
我国是农业大国,该运动涉及千千万万农民的根本生活问题,如此重大的工程应该充分听取村民的意见与建议,做好与农民的沟通协调工作,审慎进行。
现实中的农民“权利贫困”现象必须尽快解决。
在当前这种“自上而下”的行政动员的农村社区建设中,村民参与的有限与不足,不利于农村社区建设长效机制的培育以及乡村社区的可持续发展。
总之,在当前城乡二元结构的背景下,单靠行政权力来强行推进城镇化,强迫农民交出自己的宅基地,忽略农民的意愿和想法,结果只会是损害到广大农民的利益,埋下社会动荡的根源。
农民是农村的主人,村庄应该整治成什么样,应该主要考虑农民的想法,一相情愿地认为搬上楼就是为农民好,那是以城里人的眼光来看待农民、看待农村,不是农民自己的想法,其所导致的社会矛盾会在农村、农民和农业等各个方面逐渐表现出来,并成为影响到全社会可持续发展的突出问题,必将影响到和谐社会的建设。
我国是农业大国,农业是国民经济的基础。
一些地方政府在当前的农村城镇化进程中,尤其在“撤村并社”这项运动中行为出现的偏差如不及时纠正,必将导致政府失信于民,丧失民心。
这里必须说明的是,作者并不反对“撤村并社”运动,事实上在某种程度上是支持这场运动的。
任何新生事物的发展都有一定的曲折性,成长的过程都会伴随着各种问题,对于新生事物我们应该予以包容和支持。
随着城镇化的不断推进,农村走向城镇化是必然趋势,让农民享受到现代城市文明带来的益处,是功在当代、利在千秋的好事。
本文之所以提出这场运动中出现的一系列问题,正是为了给这场运动提供一些意见和建议,以便使“撤村并社”运动能健康地发展下去。
我国是农业大国,农村的稳定压倒一切,相关部门应高度重视“撤村并社”中出现的各种问题,积极采取各种有力措施来推动我国农村建设健康稳定的发展。
参考文献:
[1]陈晓莉.政治文明视阈中的农民政治参与[m].北京:
中国社会科学出版社,2007.[2]城乡建设用地增减挂钩试点管理办法[db/ol].国土资源部网站
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