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国有资本经营预算绩效评价体系研究
国有资本经营预算绩效评价体系研究
第10期(总第347期)
2012年lO月
财经问题研究Number10(GeeraJserialN。
.347)
ResearchonFinancialandEconomicIssuesOctober
,2012
国有资本经营预算绩效评fit;体系研究
吴晓东
(东北财经大学国际经济贸易学院,辽宁大连116025)
摘要:
国有资本经营预算绩效评价是国有资本经营预算体系重要组成部分,是完善国有资本
经营预算管理和监督的重要工具。
本文在理论研究回顾的基础上,客观分析了构建国有资本经
营预算绩效评价的基本原则和评价对象,依据预算管理体系并结合其监管体系结构,提出了基
于内外部绩效的国有资本经营预算绩效评价基本构架,构建了定量评价与定性评价相结合的评
价指标体系,最后针对国有资本预算绩效评价工作提出了改善预算管理的制度及法律环境等相
关建议。
关键词:
国有资本经营预算;绩效评价;指标体系
中图分类号:
F810.2文献标识码:
A文章编号:
1000—176X(2012)10-0068-06
国资委自2003年3月成立之初,就将建立
国有资产经营预算绩效评价制度作为一项重要的
工作,提出要建立对资本预算执行全过程的监督
问效机制,以提高预算资金使用效益。
近几年,
国内部分省市也开始了国有资本经营绩效评价的
尝试,但评价体系缺乏科学性,导致绩效评价效
果无法保障。
因此,深入研究构建国有资本经营
预算绩效评价体系,对于指导绩效评价实践工作
及完善国有资本经营预算制度都具有十分重要的
意义。
一
、理论研究回顾
国有资本经营预算绩效评价是评价主体运用
科学的评价标准、方法及程序,对评价客体的国
有资本经营绩效及预算执行情况进行系统、客观
的考核评价¨。
现有研究表明,国有资本经营
预算绩效评价有利于保障国有资本经营预算有效
执行,促进国有资本战略性调整以提高国有资本
运营和配置效率。
唐现杰和孙伟明认为,绩
效评价能及时反馈国有资本经营情况,有效保障
国有资本经营激励约束机制的有效运行J。
罗
会武也在其研究中指出,建立国有资本经营预算
绩效评价体系,不仅能帮助增强国有企业核心竞
争力,并能有效调节产业布局以提高全社会资源
配置效率J。
目前国有资本经营预算绩效评价
问题已引起了国内学者的广泛关注,其研究方向
主要集中在绩效评价实践层次和主体的确认、指
标体系构建等方面。
1.评价实践层次和主体的确认研究回顾
针对国有资本经营预算绩效评价的实践层次
划分和主体界定的问题,学者们大致存在以下两
种观点:
一种观点认为绩效评价层次应依照
“政府一国资委一国有资本运营机构一国有企
业”的多层次国有资本经营预算体系相应地分
为三层J。
如陈雪峰认为,预算绩效评价应与
预算目标相适应,基于多层次纵向预算体系结构
建立三层阶梯型绩效评价体系,评价主体分别为
政府、国资委和国有资本运营机构J。
另一种
观点是根据国有资本经营预算监管体系的架构,
把绩效评价分为内部绩效评价与外部绩效评价两
个层次,内部评价依照预算体系分为两层或三层
收稿日期:
2012-07-15
作者简介:
吴晓东(1968一),男,吉林延吉人,博士研究生,主要从事国际投资、国有资本经营预算的国际比较等方面的研究。
E—mail:
wuxdky2007@hotmail.eom
国有资本经营预算绩效评价体系研究69
评价,外部评价为人民代表大会及社会中介机构
对政府或国资委的绩效评价_9。
如詹蕾认为,
国有资本经营预算实质上是为了保障实现国有资
本双重目标,因而预算绩效评价应实现对企业的
微观绩效评价和对国资委的宏观管理评价¨;
高莉在其研究中指出,外部考核的核心是国有资
本保值及运营战略计划的实施情况,内部评价实
质上则是针对国有企业的¨。
两种观点中,前者的三层级评价结构与国有
资本经营预算体系结构保持一致,有利于绩效评
价的顺利执行,但是其主要强调对国有企业和国
有资本运营机构的国有资本运营绩效评价,未能
体现国有资本宏观调控职能,且忽视了预算体系
外的社会各界对国有资本预算的监督作用;后者
在前者基础上加入了社会中介对预算体系的考
评,充分体现了国有资本经营预算的双重职能,
但其在是否将政府作为评价主体纳入内部评价的
问题上还存在争议,政府在评价体系中的角色不
明确,且外部评价中混淆了人大与社会中介机构
作为评价主体不同的职能,也未能反映政府对国
资委的预算监督管理职能,这都导致指标选取上
容易产生模糊,无法体现评价目标,指标体系也
难以明确对应其评价层次等问题。
基于这些问
题,国有资本经营预算绩效评价实践层次应依照
国有资本增值保值和宏观调控的双重目的划分,
在预算体系内部和外部分别实现国有资本运营绩
效评价和预算执行情况评价,使评价体系同时体
现国有资本经营管理职能和预算宏观调控职能,
更好地实现预算绩效评价目标;且应结合预算编
制体系结构及监管体系结构,在外部评价中实现
“人大一政府一国资委”的两层绩效评价与社会
中介机构等对政府及国资委的监督考评的统一,
使评价主体职能更为明确,清晰区分各层次对应
的评价指标体系,保障绩效评价效果。
2.评价指标体系构建研究回顾
现有研究中关于国有资本经营预算绩效评价
指标选取的观点较为一致,认为评价指标体系大
致分为两大类:
国有资本经营预算执行程度的指
标体系和国有资本经营绩效的指标体系[13-14]。
现有研究中的指标体系依据绩效评价对象来
构建,体现了绩效评价的目标导向性原则,如廖
添土在其研究中建立了反映预算职能的评价指标
体系,使绩效评价真正体现国有资本经营预算促
进实现国有资本经营战略目标的职能;孔玉
生和车牲围绕预算的内容及国企改革的目标制定
了体现配置绩效及社会绩效等方面的评价指标体
系¨。
然而,现有针对评价指标体系构建问题
的研究仍未能体现评价的实践层次,因而指标也
难以反映评价主体的具体职能,在评价实践工作
中也容易出现指标使用不当的问题。
此外,国有
企业经营者与国家之间存在代理冲突,现有指标
体系中还无法解决以国家管理者的角度进行的绩
效评价结果难以获得经营者的认可等问题。
基于
此,应在现有研究的基础上,采用定量指标与定
性指标相结合的方法,依照评价实践层次将指标
体系分为内部评价指标体系和外部评价指标体
系,分别对国有资本经营绩效、国有资本经营预
算执行情况和国有资本社会职能贡献程度及预算
制度合理性进行评价,指标体系结构明确了各评
价主体所适用的评价指标体系,从而保障国有资
本经营预算绩效评价的有效性。
目前对于国有资本经营预算绩效评价的研
究,对指导国有资本经营预算绩效评价实践工作
具有重要的意义。
但现有研究中还存在一些亟待
解决的问题,如:
如何在绩效评价中解决被评价
企业地区差异、行业差异问题;绩效评价体系应
如何体现国有资本经营预算对国民经济和社会发
展的积极作用等。
而这些问题实质上都围绕绩效
评价主体确认以及评价指标选取等方面,因而对
国有资本经营预算绩效评价层次及主体确认、指
标体系构建问题进行深入研究是十分有价值的。
二、构建国有资本经营预算绩效评价体系的
目的、基本原则和对象
1.绩效评价的目的
国有资本经营预算绩效评价的目的在于确保
国有资本职能的实现。
从国有资本的职能上看,
国有资本的运行一是要实现资本增值目标;二是
要实现宏观调控目标。
基于此,国有资本经营预
算绩效评价的具体目的有以下几点:
一是促进国
有资本战略性调整和保值增值,优化国有资本存
量调整及增量投入,提高国有资本运营质量和配
置效率;二是加强对国有资本经营预算执行程度
的监督管理,及时发现并反馈预算执行过程中出
现的问题,提高预算管理工作效率;三是为国有
企业经营者奖惩办法的制定和考察国有资产运营
机构经营绩效及政府、国资委工作绩效提供科学
合理的标准;四是作为编制下个年度国有资本经
营预算的参考,并为预算考核审批提供依据。
70财经问题研究2012年第lO期总第347期
2.绩效评价的基本原则
国有资本经营预算绩效评价的基本原则主
要有:
(1)客观性原则。
要保障预算绩效评价结
果的可信度,就必须保证预算绩效评价是以客观
实事为基础,是建立在对真实的评价资料和客观
分析的基础上。
只有保障了评价结果的可信度,
才能真正发挥绩效评价的预算管理监督作用。
(2)反馈性原则。
绩效评价过程中应保持
沟通渠道畅通,促进反馈信息的有效性,及时发
现问题,及时修正评价指标甚至绩效目标,以便
更好地保障绩效评价体系的科学性和合理性。
(3)透明性原则。
国有资本经营预算绩效
评价应接受政府、社会舆论的监督,杜绝主观随
意性,保证国有资本经营预算执行的约束力和绩
效评价工作的规范性。
(4)目标导向性原则。
绩效评价是为了保
障实现国有资本经营预算双重职能,因而绩效评
价体系的构建应以其评价目标为导向,评价指标
与评价标准等都应以此为原则来选取和设定。
(5)定量与定性相结合的原则。
评价指标
需要通过量化才能较为准确地反映问题本质,但
是国有资本经营预算绩效评价的有些指标难以量
化,因而需结合定性评价。
3.绩效评价的对象
国有资本经营预算的基本职能就是确保实现
国有资本双重目标,而国有资本双重目标能否很
好地实现,取决于国有资本经营情况和预算执行
程度。
对国有资本经营收入执行情况和国有资本
经营这两方面进行绩效评价,有助于提高国有资
本经营绩效和管理水平,实现国有资本经营预
算,提高国有资本运营和配置效率的目的。
基于
此,国有资本经营预算绩效评价的对象应包括国
有资本经营绩效和国有资本经营预算执行情况:
(1)国有资本经营绩效。
资本的逐利本质
决定利润最大化也是国有资本经营管理的重要目
标,因而要加强国有资本经营绩效控制和管理,
从而实现国有资本保值增值目标。
中国的经营性
国有资本基本集中于国有资本运营机构及其下属
国有企业,因而国有资本经营绩效实际上就是国
有资本经营机构的经营效益和国有企业经营业
绩,对国有资本经营进行绩效评价相当于对国有
资本运营机构及国有企业的绩效评价。
国有资本
经营绩效包括企业经营效益和经营者业绩两方
面,对其绩效评价主要从财务效益、资产运营、
偿债能力和持续发展能力四个方面展开。
国有资
本经营绩效评价对国有资本的经营管理起着导向
作用,促使经营者合理地使用国有资本,提高国
有资本的运营绩效。
(2)国有资本经营预算执行情况。
国有资
本经营预算的执行情况体现为在一段时期内国有
资本经营预算的完成程度,其直接影响到国有资
本战略性调整的阶段性目标的实现情况。
对国有
资本经营预算的执行情况进行绩效评价主要是为
了优化国有资本存量调整及增量投入,提高国有
资本配置效率,以实现国有资本经营预算保障社
会稳定和促进经济增长的目标。
国有资本经营预
算具体分为收入和支出,因此,对国有资本经营
预算执行情况的绩效评价也相应地分为收人完成
情况评价和支出完成情况评价这两部分。
三、构建国有资本经营预算绩效评价体系
1.绩效评价层次及主体的确认
国有资本经营预算绩效评价主体的确认取决
于实践层次的划分。
绩效评价的目标导向原则决
定了评价实践层次应依照国有资本增值保值和宏
观调控的目标划分。
因此,绩效评价体系应分为
两个部分:
一是对在预算体系内实现的国有资本
运营绩效评价;另一部分是对预算体系外的国有
资本经营预算执行情况进行的绩效评价。
内外部
评价都应依照多级预算体系结构建立,体现纵向
层级结构。
此外,国有资本经营预算绩效评价应
杜绝主观随意性,接受政府、社会舆论的监督,
因而外部评价应结合预算监管体系架构,实现证
监会、中介机构、社会媒体和审计机构等对政府
与国资委的预算绩效评价。
基于以上分析,本文构建的国有资本经营预
算绩效评价体系是基于多级预算管理体系结构,
结合预算监管体系层级的内外部综合绩效评价。
这种层次结构既有利于促进实现国有资本经营管
理目标和宏观调控目标,也体现了国有资本经营
预算的透明性原则,保证了国有资本经营预算执
行的约束力和绩效评价工作的规范性。
绩效评价
层次的划分及主体确认具体如下:
(1)内部绩效评价。
依照预算管理体系结
构,应将内部绩效评价分为两个层次:
其一是国
资委对国有资本运营机构的经营绩效评价,其评
价主体是国资委,核心是国有资本保值增值率和
国有资本营运战略实施;其二是国有资本运营机
国有资本经营预算绩效评价体系研究71
构对国有企业经营绩效的评价,评价的核心是国
有资本保值增值情况,评价主体是国有资本运营
机构。
内部绩效评价对象是国有资本经营绩效,
其适用的指标是国有资本经营绩效评价指标。
(2)外部绩效评价。
外部绩效评价为人民
代表大会及社会各界对政府和国资委的国有资本
管理绩效评价,它体现了国有资本最终所有者对
经营管理者监督约束的权利,从而完善了国有资
本经营预算制度。
结合国有资本监管体系结构和
预算编制体系结构,外部绩效评价应分为两方
面:
一是“人民代表大会一政府一国资委”两
层直接评价,评价主体分别是人大和政府,评价
核心是国有资本经营预算执行情况;二是在完善
的社会监控体系下,由证监会、中介机构、社会
媒体、审计机构和司法机构等对政府及国资委实
施间接评价,评价主体是证监会、中介机构等社
会力量,评价核心是国有资本社会职责的贡献和
预算制度的合理性,如预算的法律制度完备性等
内容。
外部绩效评价适用的指标是国有资本经营
预算执行情况指标和评议指标。
2.绩效评价的指标体系及合理性分析
(1)绩效评价指标体系。
国有资本经营预
算绩效评价指标应该依据绩效评价对象和评价目
标来确定,指标体系结构应与评价实践层次和评
价主体的职能相对应。
如前所述,绩效评价分为
内外两部分:
外部为对国有资本经营预算执行情
况的评价;内部则为对国有资本经营绩效的评
价,且外部评价包含社会中介等对政府和国资委
的间接绩效评价。
因此,评价指标体系应该依照
此层次结构,采用定量与定性评价结合的方式对
国有资本经营绩效和国有资本经营预算执行情况
分别进行评价,还应加入评议指标,为社会中介
等对预算体系的监督考评提供支持。
此指标体系
结构既体现了绩效评价的双重职能,反映了预算
绩效评价的定性与定量相结合的原则,也明确了
各评价层次所适用的评价指标体系,从而保障了
评价的有效性和可操作性。
基于上述分析,本文认为国有资本经营预算
绩效评价指标应包含两方面:
第一方面为基本指
标(定量指标),包括体现国有资本经营预算执
行情况的评价指标和体现国有资本经营绩效的评
价指标这两类;第二方面为评议指标(定性指
标),主要体现社会对预算体系监管职能。
国有
资本经营预算绩效评价指标体系如表1所示。
表1国有资本经营预算绩效评价指标体系
一级指标二级指标
国家股红利、利息收入实现比率
国国有资本经营收益收缴执行比率子公司上缴利润收入实现比率
有收入国有产权转让收入实现比率
资发行债券收入实现比率
本融资收入实现比率
经借款收入实现比率
基营投资新企业比率
本预资本国有资本投资比率
指算增资扩股投资比率
标执国有资本营运费用比率管理费用及其他运营费用比率
,一、行支出
定程费用安置职工支出比率
量度其他支出比率
指历史遗留问题支出比率
标其他社会保障方面支出比率转入社保资金比率
、.,
企业财务效益净资产收益率、EVA
国有资本资产运营总资产周转率、流动资产周转率
偿债能力资产负债率、已获利息倍数经营绩效
发展能力营业增长率、资本积累率
调控效率国有资本比率、国有持股比率
国有资本预算对社会经济环境的影响情况
评议指标(定性指标)国有资本基础管理情况
国有资本战略规划调整
72财经问题研究2012年第l0期总第347期
(2)绩效评价指标体系的合理性分析。
本
文采用定量定性评价相结合的方法,将评价指标
体系分为基本指标和评议指标两方面,实现对国
有资本经营绩效、国有资本经营预算执行程度、
国有资本社会职能贡献程度及预算制度合理性的
评价。
①基本指标。
基本指标即定量指标,分为国
有资本经营预算执行程度评价指标和国有资本经
营绩效评价指标。
前者主要适用于“人大一政
府一国资委”两级外部评价,后者则适用于内
部绩效评价。
对国有资本经营预算执行情况的评价主要是
体现人大及政府对国有资本预算的审查和监督职
能,保障国有资本促进经济增长社会稳定的目标
的实现。
本文依照国有资本经营预算的内容,将
预算执行情况评价指标相应分为预算收入执行情
况及预算支出执行情况这两部分。
国有资本经营收入既包括国有企业依法上缴
的税后净利润,国有控股、参股企业分配的股利
等部分,也包括通过发行债券或发放贷款实现的
收入。
对此,本文分别选取国有资本经营收益收
缴执行比率和融资收入实现比率来对预算收入执
行情况进行绩效评价。
预算支出执行情况指标依据财政部2011年
颁布的《中央国有资本经营预算编报试行办法》
的规定分为资本性支出、费用性支出及其他支出
三方面:
资本性支出具有支持国有企业改制及提
高企业核心竞争力的性质,因而选取投资新企业
比率与增资扩股投资比率作为指标;费用性支出
主要为国有企业日常运营成本以及企业体制改革
发生的相关费用,因此使用管理费用及其他运营
费用比率等作为评价指标;其他支出是指用于社
会保障等方面的支出,本文选取转入社保资金比
率指标来进行衡量。
国有资本经营绩效实际上就是国有企业及国
有资本运营机构的经营绩效。
依据《国有资本
金效绩评价操作细则》中的规定,应从资产营
运、企业财务效益、偿债及持续发展能力四方面
进行评价。
考虑到国有资本具有宏观调控的职
能,本文在此基础上加入了调控效率状况方面指
标,并考虑国有企业经营者与投资之间的代理冲
突问题,在企业财务效益评价上加入EVA指标。
企业财务效益状况评价方面,主要是反映国
有企业对投资人即国家和社会的保证程度,因而
本文选取了净资产收益率和EVA作为指标,使
评价系统既能代表国家评价资本运营业绩,又能
够引导管理者的行为,保障国家作为投资人的利
益。
资产营运方面主要反映的是国有资本管理质
量和利用效率,本文选取了总资产周转率和流动
资产周转率作为指标,可以促进企业加强内部管
理,提高国有资本利用效率;偿债能力的评价主
要是从国资委的股东立场上来考虑的,体现国有
企业保护债权人即国资委的利益的能力,因而主
要选取资产负债率和已获利息倍数;发展能力状
况是衡量国有企业资本的积累能力,未来扩张能
力的重要指标,因此选取营业增长率和资本积累
率来评价企业经营状况和市场占有能力,预测企
业经营业务拓展趋势;国有资本具有国家宏观调
控职能,因而在调控效率方面本文选取了国有资
本比率和国有持股比率作为指标。
②评议指标。
它是对原有基本评价指标体系
的一种补充,是为了进一步从宏观角度对国有资
本经营预算进行评价,而使评价结论更加准确和
全面而设定的。
评议指标主要适用于中介机构等
社会力量对政府及国资委的间接评价。
评议指标主要体现国有资本对社会稳定和促
进经济增长的职能以及国有资本经营预算制度合
理性,主要评价的是国有资本的政策传递效率、
承担的社会经济责任程度等。
本文选取了国有资
本战略规划调整、国有资本基础管理情况及国有
资本预算对社会经济环境的影响情况这三个指标
进行评价。
国有资本战略规划调整指标反映国有资本营
运是否有利于国民经济的发展,是否推动国有资
本向重要行业和关键领域集中,适用于对政府和
国资委的考核评价;国有资本基础管理情况指标
反映基本管理制度、管理队伍等内部管理方面是
否协调一致,是否能促进提高国有资本管理的效
率,适用于对国资委的考核评价;对社会经济环
境的影响情况评价指标体现国有资本保障社会稳
定、促进经济增长的能力,通过评价有助于保障
实现国有资本宏观调控目标,推动社会资本有序
发展,其适用于对政府的预算绩效评价。
本文提出的国有资本经营预算绩效评价指标
体系是基于评价层次结构和评价对象而构建的。
指标体系采用定量和定性指标结合的方法,将基
本指标与评议指标统一起来,并结合预算监管体
系结构,实现了对内外部综合绩效的评价,尤其
国有资本经营预算绩效评价体系研究73
实现了对国有资本社会职能贡献程度及预算制度
合理性的考评。
指标体系结构明确了各评价主体
所适用的评价指标体系,保障了国有资本经营预
算绩效评价的有效性,也充分反映了预算绩效评
价提高国有资本运营和配置效率的职能,有利于
实现国有资本经营预算促进社会稳定经济增长的
目标。
此外,考虑到国有资本预算收支的资金使用
性质和目的,以及国有资本经营预算的支出存在
对社会稳定、经济发展等方面的积极影响,本文
在现有研究的基础上加人了对国有资本预算社会
保障支出评价的指标,使评价指标体系更加体现
国有资本双重职能和预算体系目标导向原则;考
虑到国有企业经营者与投资人即国家之间存在代
理冲突,因而在国有资本运营绩效评价中加入了
EVA指标,使评价指标体系能更好地反映国有
企业创造价值能力的作用,帮助更好地判断国有
资本的保值增值目标是否真正得到实现。
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