杭州市主城区公共体育设施空间分布的公平性评价.docx

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杭州市主城区公共体育设施空间分布的公平性评价

0引言

体育是社会发展和人类进步的重要标志，是综合国力和社会文明程度的重要体现。

2016年10月国务院印发了《“健康中国2030”规划纲要》，提出全民健身已上升为国家战略，推动全民健身和全民健康深度融合，加快推进体育强国建设是政府的首要任务。

完成该任务的前提是公民能够有效地享受体育资源服务，但我国城市公共体育设施建设长期滞后，配置严重不足，供需矛盾突出，如何为城市居民提供均衡优质的公共体育设施和服务是建设健康中国亟待解决的问题。

国内学者对体育设施理想化的布局、配置特点进行了研究。

田至美、马志和等人认为城市体育设施空间布局应符合“中心地理论”模式下的布局原则。

王智勇等人认为体育设施布局应坚持市级中心化、区级聚落化和社区级网络化，注重与城市开敞空间、轨道交通、公共交通、步行系统和休闲娱乐等公共功能的关联与融合。

聂危萧按照居住区出行距离评价体育服务覆盖率，以消除服务盲区、划分服务域、推算服务人口和分析服务规模，从而保障设施均等化、合理化布局。

陈旸、蔡玉军等人分别运用GIS技术对城市社区体育服务设施选址布局、空间结构、形态特征和公平可达等进行了研究。

总体而言，当下研究多聚焦于公共体育设施本身，较少考虑“人”的因素，基于供给侧的空间布局研究居多，基于需求侧的社会公平空间绩效研究较少。

城市公共服务设施分布的社会绩效分析和评价是社会公平正义的重要研究领域，经历了从地域平等到社会平等、从社会公平到社会正义的发展阶段。

地域平等仅是关注各空间单位公共设施服务水平的差异程度，社会公平则更侧重于公共设施分布和人口分布两者间的“空间匹配”。

为规避公共服务设施绩效水平仅注重“用地面积”“用地占比”等指标的现象，国内外学者开始关注公共服务设施的社会公平绩效评价研究。

FahuiWang等人基于人口的自然和社会属性，从空间和非空间角度细分公共服务设施利用公平的影响因素。

Ko-Wan等人通过“综合公平指数（IEI）”测度公共服务设施的空间分布，研究设施空间公平程度。

金远建议通过基尼系数和洛伦茨曲线来评价公共绿地的平等程度。

尹海伟等人在绿地评价体系中引入社会公平性评价，运用GIS技术对上海市外环线以内的公园的公平性与可达性进行实证研究。

Hsueh-Sheng等人基于GIS，从可达性、可动性两方面对公共设施布局公平性开展了评价。

唐子来等人从“人”的视角着手，利用区位熵方法对上海市城市公共绿地的社会公平绩效进行了评价。

Behnam等人用基尼系数和统计指数对伊朗零售连锁店的可达性、公平性进行了评估。

LindsayB等人基于社会人口特征对美国23个大城市街区自行车道的分布进行了公平性评价分析。

从人口分布层面探究公共设施布局是当前国内外学者在社会公平领域的研究重点与热点，因此本文以杭州市主城区为例，从社会公平视角出发，在测度公共体育设施服务水平的基础上，采用基尼系数和洛伦茨曲线对其开展社会公平绩效总体评价，并结合区位熵的分析方法，揭示绩效评价的空间分异格局，进而提出相应的建议。

1研究对象、数据来源与研究方法

1.1研究对象和范围

公共体育设施是指为了满足市民活动健身的需求，在城市（镇）中可供市民进行日常体育锻炼和开展各类活动的场地、器材、建筑物、环境与相关设施，不包含市民广场、公园绿地与河堤湖畔等开放性公共场所。

本文以省（市）级、区级和街道级城市公共体育设施作为研究对象，空间范围主要为杭州市上城区、下城区、拱墅区、西湖区、江干区和滨江区的行政管辖范围，以社区作为最小空间单元。

1.2数据来源

研究的居住人口数据来自杭州市2017年人口统计数据，各级城市公共体育设施数据主要来自高德地图的2017年网络POI数据、2017年谷歌卫星航拍图及《2017年度浙江省体育场地设施统计表》等资料。

1.3研究方法

1.3.1空间单元层面公共体育设施服务水平测度方法

研究采用一个空间单元内各级公共体育设施的有效服务面积之和与所在空间单元面积的比值作为公共体育设施服务水平的定量指标，即地均公共体育设施资源量，计算公式如下所示：

公共体育设施的有效服务面积采用缓冲区分析法进行计算，如图1所示。

首先按照公共体育设施等级分别赋予其不同的服务半径；其次通过GIS生成各级公共体育设施的有效服务范围。

如果公共体育设施位于空间单元以外，该公共体育设施的有效服务范围位于空间单元以内的部分则应计入该空间单元的公共体育设施有效服务面积；如果两处公共体育设施的有效服务范围部分重叠，则叠加计算。

各等级公共体育设施及其服务范围的分级圈层均具有差异化的服务效能，故在计算有效服务面积时应赋予差别化的权重数值。

图1公共体育设施的有效服务面积计算

1.3.2基于基尼系数和洛伦茨曲线的社会公平总体绩效评价

由于收入分配和公共资源分配的社会公平内涵具有相似性，研究根据社会公平理念的基本内涵，采用基尼系数和洛伦茨曲线方法进行社会公平总体绩效评价。

首先，建立公共体育设施空间分布的社会公平绩效评价的定量指标，其计算公式如下所示：

其次，将研究范围内所有空间单元按照人均享有的公共体育设施资源由低到高进行排序，以常住人口数量为划分对象，以10%的占比来划分区间，将所有空间单元划分成10个区段，计算各区段内所占有的公共体育设施资源比例并进行累加，从而绘制出公共体育设施资源在常住人口中分配情况的洛伦兹曲线图。

1.3.3基于区位熵的社会公平空间绩效评价方法

为进一步研究公共体育设施资源分布和常住人口分布之间“空间匹配”的格局，研究借鉴区位熵的方法，分析社会公平绩效的空间格局。

各个空间单元的区位熵为该空间单元内常住人口人均享有的公共体育设施资源（公共体育设施的有效服务面积）与整个研究范围内常住人口人均享有的公共体育设施资源的比值，其计算公式如下所示：

2城市公共体育设施服务水平的空间分布研究

2.1 各级城市公共体育设施服务水平空间分布

体育设施有效服务范围是衡量其空间可达性及服务水平差异的依据，居民选择的公共体育设施等级不同，选择的出行方式也不同，并且对出行时间、出行距离的忍受阈值也不同，选择等级越高的设施，居民的忍受阈值越高。

研究参考对医疗设施服务半径分级圈层的方法，综合不同人群的身体状况与步行条件，将步行速度设定为1m/s，按照5分钟、10分钟、15分钟的出行时间计算，得出其服务半径分别为300m、600m、900m；将自行车的平均骑行速度以2.3m/s计算，按照5分钟、10分钟、15分钟的出行时间计算，得出其服务半径分别为700m、1400m、2100m；将公共交通的平均速度以15km/h计算，按照10分钟、20分钟、30分钟的出行时间计算，得出其服务半径分别为2500m、5000m、7500m。

在此基础上，划分各级公共体育设施的服务圈层，并依据专家咨询对各级公共体育设施的3个服务圈层进行赋值（表1），作为其服务水平的评价标准。

表1各等级公共体育设施服务半径及评价标准

（1）省（市）级公共体育设施数量仅占杭州市公共体育服务设施的3.87%，呈现“数量少，覆盖广”的特征，按照7500m的服务半径划分，其实际服务覆盖面积为515.53km²，占研究范围的72.89%（图2）。

省（市）级公共体育设施服务水平呈现中心高、两翼低的梯状分布特征（图3），服务水平峰值区主要位于下城区与上城区交界的近湖区域，以及与西湖区交界的武林区域，沿天目山路与中河高架路两侧形成“十字形”峰值区，表明该级设施布局形成的单元服务水平空间格局具有明显的中心集聚现象，该区域居民能够充分享受设施服务福利，但对城市其他区域居民而言，享受到的服务权益较低。

差异产生的原因在于大型公共体育设施建设落后于城市发展。

图2省（市）级公共体育设施有效服务范围的空间分布

图3省（市）级公共体育设施服务水平的空间分布

（2）区级公共体育设施在主城区中部区域分布较均匀，东西部空缺，总体数量不多，占杭州市公共体育设施数量的7.18%，按照2100m的服务半径划分，其实际服务覆盖面积为114.52km²，仅占研究范围的20.43%（图4），服务覆盖率低。

从服务水平的空间分布来看（图5），其呈现两个特征：

①空间散块状分布。

武林商圈区域空间单元设施服务水平极低；②服务水平高值区域与城区几何中心偏离。

区级公共体育设施的建设目标定位是满足本辖区内居民的体育需求，并承办一些本级文体活动、全民健身活动。

杭州市区级公共体育设施建设完成度较好，能满足大部分辖区范围内的居民体育需求，但受服务范围圈层影响，出现了部分“服务盲区”。

图4区级公共体育设施有效服务范围的空间分布

图5区级公共体育设施有效服务水平的空间分布

（3）街道级公共体育设施在西湖以东和以北区域的有效服务范围呈面状分布特征，下沙、滨江的街道级公共体育设施布局相对集中，与杭州市“一主三副”的城市格局相呼应。

街道级公共体育设施数量占杭州市公共体育设施总数的88.95%，按照900m的服务半径划分，其实际服务覆盖面积为233.12km²（图6）。

街道级公共体育设施服务水平空间分布呈现中部面状集聚、外围点线汇聚的格局（图7），其峰值区位于翠苑、上塘和小营3个街道，半山、丁兰、浦沿和白杨等街道出现局部高值空间单元。

街道级体育设施是为了满足市民多样性的体育需求，以实现15分钟运动圈为目标而建设的，其建设成本相对较小，总体服务范围比区级的大，服务的街道数量比省（市）级的多。

图6街道级公共体育设施有效服务范围的空间分布

图7街道级公共体育设施服务水平的空间分布

2.2 城市公共体育设施服务水平综合分析

居民的体育活动从需求到选择是一个复杂的过程，时间、空间及种类等都会影响居民对体育设施的选择，各层级体育设施也会相互弥补各自的劣势。

为综合测度杭州市主城区公共体育设施服务水平，需将各级体育设施的服务水平空间分布结果进行叠加分析。

对空间单元的各级设施服务水平分数进行累加计算，得到各空间单元的总体服务水平值，从而绘制杭州市公共体育设施总体服务水平的空间分布图（图8）。

可以发现，当前杭州市城市公共体育设施已初步形成单核集聚形态，各级公共体育设施主要集聚于近湖区域，服务水平相对较高，江干区东部与西湖区西部区域公共体育服务设施较少，服务水平较低，形成明显的“中心向边缘衰减”特征。

造成该现象的原因是，城市公共中心的资源优势性与城市外围地区的建设滞后性。

但公共体育设施综合服务水平与距城市中心的距离并不是简单的线性关系，杭州市公共体育设施综合服务水平峰值区主要位于潮鸣、长庆、西溪和湖墅街道，而不是中心区的武林、湖滨和天水街道，这主要是受山体、水体等地形要素以及城市级差地租理论的影响。

图8杭州市公共体育设施总体服务水平的空间分布

进一步对杭州市6个城区的服务水平进行统计，发现6个城区的公共体育设施服务水平呈现明显的空间差异：

上城区、下城区作为位于城市中心区的老城区，城市配套设施建设相对完善，总体服务水平和单元平均服务水平均明显高于其他4个城区；西湖区、江干区和滨江区的总体服务水平不及下城区的1/10，其单元平均服务水平不到下城区的一半。

3 城市公共体育设施空间分布的公平性评价

3.1总体评价

研究利用基尼系数测算2017年杭州市中心城区公共体育设施资源分配的社会公平绩效，根据公式

（2）计算得到其基尼系数为0.51，表示公共体育设施资源分配处于差距悬殊区段。

这在一定程度上反映出杭州市体育设施建设水平落后于城市建设扩张的速度。

通过绘制公共体育设施资源在常住人口中分配的洛伦兹曲线图发现（图9），公共体育设施资源在杭州市主城区常住人口中的分配呈现两极化特征，有10%的常住人口享受不了公共体育设施资源，而30%的常住人口享有66.9%的公共体育设施资源。

图9杭州市公共体育设施资源分配的洛伦茨曲线

3.2空间差异

为使社会公平绩效的空间态势表现得更加直观，研究基于区位熵值将各空间单元划分为五个等级（表2），并绘制人均公共体育设施资源空间分布格局图（图10）。

不难发现，杭州市公共体育设施社会公平绩效空间格局与地均公共体育设施资源量相比差异显著，且城区分化明显：

城区外围街道空间单元设施服务水平极低，公共体育设施建设水平极为落后。

距西湖5km半径范围的中心区域公共体育设施建设较好，但有效服务的人口有限。

中部区域街道空间单元设施服务水平存在个别极值区域，但总体而言较为均衡。

其中，极低值空间单元成片集中在主城区边缘地带，该区域体育设施资源极度缺乏，是未来体育设施规划配置的优先区域；较低等级空间单元的分布有两种形式，一是成片分布于城北区域，二是呈簇状分布于中心城区；区位熵值中等的空间单元在城区交界处呈集中分布态势；区位熵值较高的空间单元分布于极高与中等空间单元的过渡区域；区位熵值极高的空间单元主要分布于自然生态要素周边。

表2基于区位熵值分级的空间单元数量与比例

图10基于区位熵值分级的杭州市人均公共体育设施资源的空间分布格局

经统计，下城区公共体育设施服务水平区位熵平均值最高，是全市平均水平的两倍以上，上城区、拱墅区和滨江区的公共体育设施服务水平区位熵平均值是全市平均水平的两倍左右，江干区公共体育设施服务水平区位熵平均值最低，勉强达到全市平均水平。

从分区视角看（图11），各城区空间单元的区位熵均存在不同程度的空间差异，其中西湖区、江干区的两极分化最为严重，这两个区的区位熵值极高与极低的空间单元均多于其他城区；拱墅区东部及下城区北部区域的区位熵值处于中低水平；滨江区东部及下城区南部空间单元的区位熵等级多处于中高水平；上城区区位熵空间差异较不明显，极高值单元呈带状分布。

图11杭州市各城区空间单元公共体育设施服务水平区位熵等级分布

综上所述，杭州市主城区的公共体育设施空间布局存在较为明显的空间异质特征，主要表现在设施非均质的空间分布以及资源分布与常住人口分布之间的空间失配上。

公共体育设施非均质的空间分布会造成居民体育健身活动的空间分割与垄断，从而制约着公共体育设施的空间绩效，不同区域享用的设施质量不一致，导致公共体育设施服务空间分配不公平。

公共体育设施的空间分布与常住人口分布之间的空间失配现象揭示了杭州市公共体育设施布局仍是按照“地均”公共体育设施资源量配比思维进行的，而基于人口的设施空间配置是未来实现社会公平与包容目标的必由之路。

4结论与建议

4.1结论

本文以杭州市六大城区省（市）级、区级、街道级公共体育设施为研究对象，分析其空间布局与服务水平，引入基尼系数与洛伦茨曲线综合评价公共体育设施的社会公平绩效，并采用区位熵法进一步分析社会公平绩效的空间格局与差异。

研究结果表明：

①杭州市各级城市公共体育设施规划建设在“量”上存在不足，其服务水平分布具有显著差异，设施等级越高，越向城市中心集聚，总体服务水平呈现“中心向边缘衰减”的特征，并受城市地形要素、空间格局及发展阶段影响。

②基于人口累计得到的基尼系数为0.51，反映出杭州市公共体育设施资源分配差距悬殊，两极化严重，绝大部分城市公共体育设施资源被极少数常住人口占据，这是由设施与人口两种要素均向城市中心集聚造成的。

为此，应不断加强城市周边区域公共体育设施规划建设力度，并推进城市人口有机疏散和区域供需平衡，使更多的设施资源能被更多的居民有效利用。

③杭州市公共体育设施资源分配不均衡，具体空间表征为外低、内高、中均衡，同时其配置呈现中心集聚的特征。

4.2建议

（1）加强对城市公共体育设施地方配置标准的研究。

当前与公共体育服务建设相关的政策法规存在位阶偏低、配套性差和系统性差等问题，建议及早制定杭州市城区、社区体育设施规划配置标准，规范化地发展城市公共体育服务。

同时，为保证体育设施有效落地，应将体育设施配置标准纳入城市公共服务设施配置规范中，明确城乡规划不同阶段、不同地区、不同规模地区的体育设施人均配置标准及配置内容，将其纳入各单元控制性详细规划层面的公共配套设施规划中，并在土地出让条件中给予明确的配套规定。

（2）加强公共体育服务部门内和系统间的协同合作。

在新的社会发展环境下，公共体育服务越来越呈现出跨界性和整体性的特征，依靠单一部门或系统很难成功地应对体育的发展问题。

因此，有必要对不同系统、部门间公共体育服务的管理范围、职责和内容进行细化研究，解决各建设主体间责权不明、职能交叉错位等问题，促进公共体育服务“大群体”工作格局的形成。

（3）推进城市公共体育设施供给侧改革，借助社会力量推动公共体育设施的建设，持续扩大总体规模、优化内容结构、提升发展质量、提升内涵品质，促进体育产业发展。

推动“政府供给型”向“居民需求型”模式转变，使以城市公共体育设施为代表的各类公共服务设施的供给能充分有效地对接人们的现实需要，并兼顾特定社会群体的诉求。

（4）跟进公共体育设施服务质量评价，规范政府相关行为，提升大众对公共体育服务的满意度，解决公共体育服务质量难以满足公众需求的问题。

分期、分阶段、分地域地制定相应的公共体育服务质量评价要求、标准和方法，使之成为沟通和协调城市公共体育设施供给与居民健身需求的桥梁。

（5）基于公共体育设施分级分类的建设规则，将常住人口的分布规律特征融入公共体育设施容量、等级配置的考量中，构建层次合理、功能互联的公共体育设施网络化空间结构；针对公共体育设施非营利性、非排他性及非竞争性的公共社会属性特征，制定允许在非体育用地和临时用地上兼容建设公共体育设施的管理规定，提倡利用郊野公园、城市公园、公共绿地及城市空置场所等，拓展公共体育设施的空间载体；倡导“文体结合”，建设文化体育活动综合体。

（6）加快推进杭州市重大基础设施建设，不断推进TOD导向的多中心空间结构协同发展。

如此，既能有效延长居民出行空间距离，扩大体育设施有效服务的辐射范围，又能充分引导各类资源要素科学集聚，协调并促进外部组团及片区发展，实现疏散中心区域人口的目标。

（7）城市公共体育设施供给要兼顾区域发展与建设时序的问题，要优先发展常住人口多、现状设施空间绩效低的城市区域，同时对区域内的绩效洼地开展“缝补”工作，实现内外兼修，提升杭州市公共体育设施整体服务水平，促进社会公平。